互聯網全球治理的趨勢和挑戰

李曉東

整理： 戴 佳2

互聯網全球治理的趨勢和挑戰

李曉東1

整理： 戴 佳2

本文介紹了互聯網治理的四個發展階段、治理面臨的挑戰，以及目前的治理趨勢。本文認為，互聯網治理面臨主權之爭與模式之爭，而核心在于我們是否可以平等地看待治理的各個主體以及用包容的心態看待治理模式的不同。本文呼吁構建一個“治理互聯網”以兼容不同的互聯網治理模式，通過合作解決問題。

互聯網治理；挑戰；趨勢；治理互聯網

DOI 10.16602/j.gmj.20170007

中國互聯網絡信息中心于1997年成立，當時國務院授權中國科學院組建中國互聯網絡信息中心，行使國家互聯網信息中心的職責，包括管理中國的域名、IP地址，以及發布中國互聯網發展統計報告等。最初設立中心的時候，國家有一個要求，由中國互聯網絡信息中心代表中國互聯網社群參與國際合作與交流。我中心以及我本人參與了很多國際合作的工作，在包括ICANN、國際互聯網協會等一些國際機構的中國的主要任職，大都來自于CNNIC推薦的專家或者CNNIC的員工。

互聯網治理大致可以分成四個階段。第一個階段從互聯網誕生到1998年。互聯網最初主要是用于學術研究，較少關系到治理的問題。1998年互聯網從學術網絡逐步變成商用網絡以后，全球擔心美國對互聯網的管理和控制會影響整個互聯網的公平參與和可持續發展，某種程度上因為迫于國際社會的壓力，美國政府將互聯網基礎資源的管理權從美國商務部分離出來，在加州注冊成立了一個名義上的國際機構ICANN，這是在互聯網領域非常重要的舉措，所以1998年是一個重要的時間節點。之后，在國際社會中來自政府、技術社群以及公民社會的諸多力量都在積極參與和推動互聯網治理的核心工作。第二階段，以2006年互聯網治理論壇，也就是聯合國框架下的IGF論壇召開為分割時間點，標志著互聯網治理探索的開始。2013年的斯諾登事件再次把美國推到了風口浪尖上，美國政府在2014年3月宣布向全球多利益相關方社群移交關于互聯網基礎資源的管理權。由于全球多利益相關方社群是一個模糊的概念，于是這項工作各方共同努力足足進行了932天才結束，從2014年宣布計劃移交到2016年才移交成功。在第三階段也就是2014年到2016年期間，國際社會關于互聯網治理也有很多平臺在討論，比如說世界經濟論壇，以及巴西NetMundial會議等。第四階段，2016年是全球多利益相關方至少形式上共同參與互聯網治理的標志時間點，互聯網治理從此進入了一個全新的階段，其特征是尋求互聯網治理解決方案。

在這個進展過程當中有很重要的歷史節點，互聯網治理也從原來的學術界開始，到整個技術社群再到全球各方面的人都在參與。對于互聯網治理也是自我2011年擔任ICANN副總裁(VP)以后開始重點關注的問題。2013年回國工作后建立了互聯網治理研究中心，開始做互聯網治理的一些研究工作，我是作為技術社群的代表參加IGF專家組的。跨界也是目前互聯網領域非常重要的特點，互聯網治理包括五個利益相關方：政府、技術社群、學術界、民間社團以及企業界。互聯網治理的很多爭論其實都是由于跨界所導致的，很多的爭論是不同社群之間產生的爭論，比如，政府所關心的問題可能如國家安全、網絡安全是技術社群所不關心的。技術社群討論的更多是增加互操作性、保證互聯網的快速發展等，也有很多人會關心人權，關心自由表達，關心信息自由流動，而企業界關心的是怎么發展數字經濟。國內擁有大量財富的公司投入資源關心的是治理會不會影響到發展，而政府可能會關心是否能夠讓技術社群、企業界以及民間社團掌控整個互聯網的管理權，但是事實上卻是在過去的18年里，基礎資源管理中雖然政府并沒有充分的發言權，但也做得不錯。這些都是目前互聯網治理所謂的跨界問題。跨界還是有好處的，跨界意味著我們可以找到新的平衡點，因為互聯網治理的問題顯然是一個融合跨界的典型問題。

在互聯網治理的挑戰方面，有兩個問題是存在爭論的。第一個就是主權問題，網絡主權問題是目前互聯網治理領域非常非常重要的因素。比如說主權問題一定會涉及信息的流動，而媒體的信息流動、信息自由流動以及信息自由有序流動就與網絡主權問題有很大的關系，因為如果沒有對所有權進行界定和保護，治理就無從說起。一些技術社群代表認為，互聯網是無國界的，你討論主權的時候會分裂互聯網，這個是很多人的觀點；但是一些政府代表認為不討論主權問題就無法討論治理，這樣就會產生激烈的爭論。問題在于網絡主權的邊界是什么，目前從技術層面并未給出足夠清晰的邊界。比如幾年前，中國某個電信分公司在一次配置過程中配錯了路由表導致國外一些網站的流量錯誤地進入了這個運營商。假設這次錯誤配置中我們認為這個設備主權屬于中國，因此我想怎么管是我的事，但是由于網絡的技術協議設計，這些錯誤配置會影響到全球路由廣播進而影響互聯網的連通的時候，我們卻不能說設備是我的我就可以這么干。

第二個關于互聯網治理模式問題，涉及哪個主體發揮主導作用。政府通常認為政府作為社會治理中人民選出來的代表，應該發揮主導作用；而對于脫胎于技術社群的互聯網來講，希望每個主體都可以平等地發揮作用。我認為這兩個都不準確：一方面政府發揮主導作用時如何確保了解各方主體的利益訴求；另一方面對于多方來講是否在任何互聯網治理領域都需要每一方發揮平等的作用，核心在于對大家到底如何去發揮各方主體的作用進行更精準的定義。

關于趨勢，我覺得有幾個點可以供大家討論或者是思考。

第一個方面是關于互聯網生態治理。互聯網生態治理比互聯網治理這個詞更好，我們考慮一個生態的時候一定是大小兼顧、良莠并存，森林里面一定有大樹有小草，你不能說我有大樹不能有小草，這個是不行的，有好的就一定有壞的，所以要進行生態保護和生態治理。我們以前把樹木砍了變成耕地，后來又退耕還林，在特殊的時期認為是對的，但是付出的代價是很大的，就是因為我們缺少對生態學的正確理解。對于互聯網也一樣，我們能否用生態治理的理念來考慮互聯網治理。

第二個方面是關于互聯網治理的行動化。2006年互聯網治理論壇建立到今年是第11個年頭，互聯網治理已經進入尋求解決方案并采取行動的第四個階段。目前國內外互聯網治理研究領域都在討論如何形成行之有效的建議或者實踐供各國使用。比如說反垃圾郵件問題，中國曾是垃圾郵件重災區，一度中國的郵箱是發不出去的，因為中國郵件服務器的地址被認為是垃圾郵件的來源被國際社會封堵了。當時中國互聯網協會牽頭在國內做了很多反垃圾郵件的工作，逐漸讓中國郵件服務行業生態變得健康起來，這才有了現在跟國際社會自由暢通的郵件溝通。這方面其實對中國而言已經有經驗了，但對世界來說卻是很多國家不具備的能力。我們知道全球互聯網普及率僅為49%，全世界還有幾十億人沒有聯網，聯合國互聯網治理論壇的主題之一就是怎么把剩下的幾十億人接上網，這幾十億人如何面對曾出現過的那些問題，是不是會重復那些行業發展的傷痛，這是需要解決的。

第三個是互聯網治理的包容合作問題。互聯網治理領域的很多爭論，比如主權之爭，模式之爭等，核心在于我們是否可以平等地看待治理的各個主體以及用包容的心態看待治理模式的不同。不同治理領域之間、社群主體之間、主權國家之間是否可以相互借鑒、進行合作，這不是一個技術的問題，我們要能夠平等包容地看待全球互聯網治理領域產生的不同的思考和實踐。未來我們能否像當年用開放、協作、共享的方式構建互聯網，把全球不同的網絡連接在一起？我們如果用同樣的理念去構建一個Internet of Governance，也就是一個有關互聯網治理的互聯網，姑且叫作“治理互聯網”，這個治理互聯網既能兼容不同的互聯網治理模式，又能夠相互合作解決問題，那么互聯網才能夠最終造福人類。

(編輯：戴 佳)

Trends and Challenges of Global Internet Governance

Xiaodong Li

(China Internet Network Information Center)

This article introduces the four stages of Internet governance, the challenges facing governance, and the current governance trends.It argues that Internet governance is facing disputes over sovereignty and mode of governance, and the solution is whether we can respect the various subjects of governance equally and tolerate the difference of governance patterns. This article calls for the construction of a “governance of the Internet” to be compatible with different Internet governance models, and solve the disputes through cooperation.

Internet governance; challenges; trends; Internet of Governance

1. 李曉東:中國科學院研究員，中國互聯網絡信息中心(CNNIC)主任、總工程師。

2. 戴佳： 清華大學新聞與傳播學院副教授。