互聯網治理：一種綜合路徑的探索

錢憶親， 陳昌鳳

翻譯: 袁 燁3; 審校: 戴 佳4

互聯網治理：一種綜合路徑的探索

錢憶親1， 陳昌鳳2

翻譯: 袁 燁3; 審校: 戴 佳4

互聯網時代與社交媒體的到來讓網絡生態走向分權化，國家政府面對的不僅是大量信息流通的挑戰，還有私人公司與公民團體不斷提高的網絡決斷權。后者已經成為一種新的權威。在互聯網治理的過程中，政府應該如何與這些新興的私人和社會行為體進行互動和介入？政府與這些行為體之間已經有了哪種互動關系？在這種互動中，權力又是如何分配的？本文探討了國際和中國語境下的互聯網治理模式，包括多利益攸關方主義、數字憲政主義和分析性網絡治理。前兩種模式具有功能主義的論點和規范性的支撐，后一種則分析了不同行為體之間的權力關系。本文在最后提出，在研究互聯網治理時，應綜合規范性和分析性的學術路徑。

互聯網治理；多利益攸關方；數字憲政主義；分析性網絡治理

DOI 10.16602/j.gmj.20170001

引言

近年來，關于互聯網治理的爭論聚焦于兩種范式：多利益攸關方主義和數字憲政主義范式。多利益攸關方主義既是互聯網治理的終結目標(teleogical goal)，也是它存在的前提(teleogical premise)。該范式的特點是強調政府、公民社會、學者、政府間組織和私人部門在審議、設置議程和互聯網政策形成過程中的參與。

多利益攸關方主義由于未能解釋不同行為體(actors)間的權力關系，例如公民社會的力量不足，來自非美國的私營行為體的參與，以及問責與合法性的問題而備受批評(DeNardis & Raymond, 2013)。首先，不同行為體間在決策的合法程序上存在意見分歧。例如，對于主權、法治的概念以及對主權的有條件式解讀，經濟合作與發展組織(OECD)成員國、上海合作組織(SCO)成員國、77國集團中的后殖民國家、互聯網技術社群、公司利益攸關者都有不同的觀點。其次，研究發現，“多利益攸關方主義沒有能讓權力下放到更廣泛的行為體中，相反，它鞏固了目前的，從最開始就是如此的權力動態關系”(Carr, 2015, p.18)。由于未能基于合法程序建立起來的組織機構很少得到廣泛認同，因此，有效的互聯網治理要求行政部門在任何特定的功能和政治語境中均能貫徹平衡原則，做到基于合法程序的治理 (DeNardi & Raymond, 2013)。正如伊恩·布朗(Ian Brown)和克里斯托弗·馬爾斯德(Christopher Marsden)所點明的：“用戶、政府和企業面臨的考驗在于，如何找到三方都能接受的聯合解決方案，以生成建立在更多社會責任與合法性上的創新和動態的自由。”(Brown & Marsden, 2007) 要完成這一目標，我們必須理解不同利益攸關方間的權力分配，從而辨認權威關系的不同格局，以及少數群體可能面臨的缺少足夠參與的局面。

為了回應這一需求，我們在此研究中結合了分析性網絡治理(Analytical Networked Governance，ANG)的分析范式。與多利益攸關方主義相似，網絡治理(Networked Governance, NG)由組織與個人間松散的聯系組成，依靠固定的互動來追求合作目標。連結這些行為體之間的紐帶建立在基于通過聯系和合作而達成的互惠關系上。網絡治理雖然也存在一些作為調控和塑造的功能，但不再那么等級森嚴，權威性也更弱(Mueller, 2010)；而分析性網絡化治理范式的特點在于不是將網絡行為體之間的關系看作是自然形成的，而是認為多個行為體或利益攸關團體對一個治理網絡的參與本身并不決定權力會如何分配，或者各行為體在決策過程中能有多大的權重或權威性，也無法決定因利益和成本分配所引致的糾紛將如何解決。互聯網治理在具體實踐中無法脫離權力斗爭，因此，ANG的目的是分析互聯網治理中的兩大基本要素——行為體，與行為體之間關系的本質：即權力是集中于占據控制地位的行為體或行為體聯盟，還是在行為體之間得到共享。

在本研究中，我們特別選取了非營利組織首都互聯網協會(BIA)作為我們的案例研究對象，考察其在社交媒體治理中所創造的網絡空間。目前，中國尚無不受國家干擾和控制的獨立機構和獨立空間，BIA自身也是介于政府機構與獨立民間組織的一種中間體。BIA作為非營利組織成立于2004年，前身是北京網絡媒體協會。它是首個以建立自律監管體系、連接互聯網公司與政府部門為目標的地方性互聯網協會，接受中共北京市委宣傳部、北京市互聯網信息辦公室和北京市民政部的指導和監管。協會成員包括中國的主要社交媒體公司。據BIA秘書長介紹，BIA的任務是實施社會治理——“動員全體人民群眾，報告、監督、[實施]行業自律”。

本文用到的研究方法包括文獻分析和對一系列網絡行為體的半結構性訪談。多利益攸關方主義涉及國際治理和國家治理，而本文的案例研究對象是一個地區行為體。雖然承認這點不足，我們仍希望能借助在案例中運用ANG的分析框架，提出一項綜合多利益攸關方主義的規范性和ANG分析性的研究路徑，為國內層面和國際層面的互聯網治理研究提供借鑒。

除了分析利益攸關方和權力分配，關于互聯網治理的討論在闡明某種互聯網治理的具體治理機制前，必須先在基本原則上達成明確的協議 (Epstein, 2010)。2015年，萊克斯·吉爾(Lex Gill)、丹尼斯·雷德克(Dennis Redeker)和烏斯·加瑟教授(Urs Gasser) (Gill et al., 2015)提出“數字憲政主義”，用其指包括對一系列政治權利、治理規范，行使互聯網權力的限制的基本原則做出清晰表述和建立促進合作和集體行動的機構的一系列努力。數字憲政主義拒絕以碎片化的方式設定互聯網治理原則，而是偏向于采用概括性的、普適性的原則，并視數字權利和原則為互聯網治理的基礎，不應因國別地域的不同而有所改變。這一范式的代表為編纂于2014年的《互聯網人權和原則憲章》。數字憲政主義運動相關努力的目標包括國際治理、私營行業和國內政府。一些權利法案文件以作為權力中樞的公司和作為主要權利所有者的用戶為目標受眾，關注私人權利如何在虛擬社群和私人社交網絡中被行使和限制。這一類型文件的代表為2010年發布的《社交網絡用戶權利法案》(Gill et al., 2015)。與此同時，國家越來越被視為互聯網治理權力競爭的場所，預計未來數字憲政主義將更多介入國內互聯網治理政策和政治層面。目前，包括《菲律賓互聯網自由大憲章》在內的六份文件已經面世。這些文件與相關努力均旨在推動數字權利和原則編成到有法律效力的法案和國家法律中。因此，無論是國際還是國內層面，數字憲政主義都已成為互聯網治理的一項重要運動。如果我們回顧互聯網的發展歷史，它從一項軍事計劃脫胎為今天的通用網絡，其在公民維度上的合法性得以建構的部分原因，就在于從事計算機或軍事通信系統的人員如保羅·巴蘭(Paul Baran)①，在20世紀60年代早期“開始思考創造一種新的、可能并不存在的公共設施，即一種普通用戶數字數據的通信工廠，為數字信息能在大量用戶間傳播而特別設計的”(Baran 1964 in Winston, 1998, p.324)。由此可見，互聯網從其成形初期就帶有公共事業的性質，討論其公共性質和相關的互聯網公司、技術社群、國家與用戶的權利義務是合理且必要的。

由此出發，本文論述了互聯網治理形成過程中的兩個議題：規范性和權力。首先，本文提出將多利益攸關方主義和數字憲政主義的總體框架納入評估互聯網治理和管理原則(立法、規范和標準)的制度安排中，盡管多利益攸關方模式在現實中可能會有不同的格局形式，數字權利法案也仍有爭議。其次，本文建議在考察網絡治理中的權力分配時，運用ANG的分析范式。本文建議將這兩種研究方法整合到國內外互聯網治理的研究中，這將有助于揭示規范性與實踐、功能主義論證與分析證據間的缺口，同時也將有助于提高互聯網治理的有效性和合法性。

一、 多利益攸關方主義、數字憲政主義和分析性網絡治理

“治理”一詞指的是比“規范”更廣泛的一套協調機制。更籠統地說，“規范”是旨在影響企業或社會行為的國家行動(Baldwin et al., 2012)。“治理”則代表一套權威性規則，旨在以一種有目的的次序來界定，約束并塑造行為體的期望，而且通常借由相關行為體認可的一組機制來實施(Bierstker, 2010)。根據茱莉亞·布萊克(Black, 2008)在治理語境下的分析，政策目標的實現途徑不僅包括執行法律法規，還包括機構對話、社會實踐以及其他按規定以非正式形式組織的活動。

1. 多利益攸關方主義

多利益攸關方主義是“對參與式民主形式的學習和實踐，讓所有有利害關系或有參與傾向的人都能平等地參與到議題審議和政策設計的過程中來。雖然他們會分配某個利益攸關團體來具體執行，但執行者需要對決策的利益攸關方負責”(IGF, 2014, p.3)。在互聯網治理領域，“多利益攸關方模式是一種讓所有利益攸關方都參與到對他們產生影響的決策制定過程中來的機制”(ibid.)。

聯合國互聯網治理工作組(Working Group on Internet Governance, WGIG)在2005年對互聯網治理定義的介紹中，提出多利益攸關方模式，此模式體現了強規范性和自下而上的立場：“互聯網治理是政府、私營行業、公民社會在各自的角色，通過發展和應用共同的原則、規范、準則、決策程序和計劃來影響互聯網發展和使用”(de Bossey，2005)。這一定義表明了互聯網治理機制中包含政府、私營行業和公民社會，同時也顯示了每個群體有不同利益、角色和參與。WGIG的創立是信息社會世界峰會(WSIS)②日內瓦會議的直接結果。在那次會議上，國家元首和政府首腦認識到互聯網的重要性：信息社會正在崛起，互聯網是信息社會基礎設施的核心要素，而目前各方對于現行機構和管理制定全球互聯網政策的機制的適用性有不同的看法。互聯網治理工作組(WGIG)成立的目的就在于調查并制定互聯網治理行動的提案。2005年的WGIG報告指出多利益攸關方治理機制的重大障礙(de Bossey，2005)。2005年的WGIG報告要求提供足夠的資源，在國家層面展開與互聯網管理相關的一系列領域的能力建設，并確保各方對全球互聯網治理的有效參與，尤其是發展中國家、原住民、公民團體、中小型企業(SMEs) 的有效參與。另外，同樣缺乏的還有一種能讓各國政府，尤其是發展中國家，參與到解決與全球互聯網政策相關的多行業議題的機制。

報告對不同利益攸關方的具體職責進行了定義。對于政府來說，它們的職責包括：國家公共決策、協調、執行；區域和國際層面的政策制定與協調；創造對信息和通信技術(Information Communication Technology, ICT)發展的有利環境；監督職能；法律、法規、相關標準的制定與通過；締結條約；制定最佳做法；通過ICT促進能力建設；推動技術和標準的研究與開發；促進更大范圍內使用ICT服務；打擊網絡犯罪；促進國際和區域合作；推動多語言和文化的多樣性；爭端解決和仲裁。私營行業的作用和職責包括：行業自律；制定最佳做法；為政策制定者和其他利益攸關方提供政策建議、準則、工具；對技術、標準、流程的研究與開發；對起草國家法律和參與國家和國際政策制定作出貢獻；促進創新和仲裁、爭議解決。對于公民社會，其作用包括：提高認識和能力建設(知識、培訓、技能共享)；宣傳各種各樣的公益目標；促進網絡建設；動員公民參與到民主進程中來；讓邊緣化群體發聲；介入政策過程中來；在ICT政策的各個領域中貢獻專業知識、技能、經驗；為更自下而上、以人為本且具備包容性的政策與政策過程做貢獻；技術和標準的研究與開發；制定并傳播最佳做法；幫助確保政治和市場力量對所有社會成員的需求負責；鼓勵社會責任和善治的做法。

按照報告的建議，互聯網治理論壇(IGF)得以成立以期為各利益相關方參與所有互聯網治理議題創造了一個平等對話的國際空間。2015年，在信息社會世界峰會十年執行狀況的審核中，大多數利益相關方重新確認了多利益攸關方模式對于互聯網治理的重要性，包括許多一貫持反對意見的國家政府。同時，許多政府也呼吁讓政府在現有的互聯網治理框架中發揮更大的作用，并強調領土完整、主權、不干涉、政治獨立等原則的重要性(Pohle，2015)。并且，WGIG已經在2005年注意到，“只有在與區域、次區域和國家層面的政策保持一致的情況下，全球互聯網治理才會有效”(de Bossey，2005, p.16)。因此，多方利益攸關方模式應需盡可能在所有地區推行。實際上，多利益攸關方治理機制已經在多國實施，許多國家也成立了國家互聯網治理論壇，作為討論國內治理重點問題的開放空間；在一些國家，相關的國家代碼頂級域名(ccTLD)由多利益攸關方注冊處進行管理；一些地方還建立了多利益攸關方實體，在國家層面上指導互聯網發展③(見“歐洲互聯網治理對話”，即EuroDIG，2015)④。

盡管如此，這些多利益攸關方的聚集也被批評為變成了“談話商店”。各利益攸關方對互聯網政策的審議雖然有潛在的議程設置(agenda-setting)和框定(framing)功能，但實際上對于政策制定的影響力相對有限。德納爾迪斯(DeNardis)和雷蒙德(Raymond)(2013,p.8)認為，互聯網治理話語與實踐之間的區別突出了多利益攸關方范式在學理上的一個主要難題：許多研究考察的問題是誰能參與到關于互聯網治理的討論，而不是誰能參與到互聯網治理的實踐中。這種關于多利益攸關方的探究沒有回答互聯網協調是如何在現實中展開或應該如何展開的問題。此外，他們認為，互聯網治理包含多個層次⑤，如私營行業的行政決定或私營企業間的合同, 政府參與或民間介入可能會阻礙互聯網的創新和增長。因此，締結多邊條約, 如有關知識產權的執行; 或把監管權委托給各國政府，例如地方電磁頻譜的分配，更為合適。兩位學者反對單一的多利益攸關方主義的做法，主張根據行為體類型的不同和行為體之間權威關系的性質確定一種多層次的多利益攸關方治理模式，即“一種更細粒度的利益攸關方治理類型版式”(DeNardis & Raymond, 2013,p.10)。因此，他們提出一個關于多利益攸關方治理模式的類型學(ibid., p.12)。行為體類型包括國家、正式的政府間組織和公司、非政府組織和公民團體，而多利益攸關方主義必須包括上述四類行為體中的至少兩類。治理安排可以根據行為體間權威關系的不同而有所變化，四種理想的典型權威關系包括：等級制(hierarchy)、均質多元主義(homogeneous polyarchy)、異質多元主義(heterogeneous polyarchy)、無政府狀態(anarchy)。國際電信聯盟(ITU)屬于等級制，互聯網工程任務組(IETF)和萬維網聯盟(W3C)屬于均質多元主義，而互聯網名稱與數字地址分配機構(ICANN)則是異質多元主義的體現。該理論旨在辨別并區分實例中的關鍵特征，確定在實際治理機構和流程分布中存在的集群和缺口，以幫助提高治理效力。德納爾迪斯和雷蒙德的研究描述了此類型學，但沒有提供分析方法來確定不同行為體間的權威關系。

2005年，信息社會世界峰會確定的加強合作原則(Enhanced Cooperation, EC)，以及對其解讀上的分歧，讓多利益攸關方主義進一步復雜化。法律術語中的加強合作指的是“在不同政策領域中的不同節奏和深度的制度融合的共存”(Rioux, 2014，p.41；Pohle，2016)。在互聯網治理的語境下，加強合作的概念被提出來，以解決對于政府在互聯網技術、運營和決策等事項中的角色的根本分歧(Brown，2015)。2005年，突尼斯信息社會世界峰會在最初的議程中提出，讓“加強合作”原則在未來成為機制，“使得各國政府能夠在平等的基礎上履行其在與互聯網有關的國際公共政策議題上的作用和責任”。因此，作為一種未來機制，“加強合作”原則沒有任何明確的行動機制，這一措辭對于不同的人來說也意味著不同的含義。在2015年的信息社會世界峰會十年執行狀況的審核進程中，77國集團和中國繼續呼吁執行加強合作原則，要求加強政府在互聯網治理中的參與。77國集團國家援引這一原則，以解釋為何需要一個聯合國主持的新互聯網組織來進行更多的多邊決策。而美國、私營行業、其他公民團體則認為加強合作原則是加強多利益攸關方模式的一種方式(Brown，2015)。盡管在2013年,聯合國就成立了加強互聯網公共政策議題合作工作組(Working Group on Enhanced Cooperation on Public Policy Issues Pertaining to the Internet, WGEC)，為如何執行信息社會世界首腦會議中，關于互聯網治理中各利益攸關方合作的要求提供建議(UN，2012)，但由于各方沒能在主要議題上，即“加強合作”和“平等參與”的定義達成共識，WGEC最后沒能達成目標(Pohle, 2016)。兩年過去，2016年5月，一個新的WGEC成立，利益攸關方仍保持原有構成，但具體成員則有所不同，新的WGEC肩負與其前任相同的任務(UN，2016; CSTD, 2016)。迄今為止，WGEC的會議都集中在對兩個問題的討論上：“(1)加強合作在高級別上的特點是什么？(2)應該考慮什么樣的建議？”同樣在討論范圍內的議題還包括全球適用的公共政策原則，讓各國政府能夠平等履行其在互聯網國際公共政策議題上的角色和責任，互聯網安全,以及彌合數字鴻溝等 (UNCTAD, 2016)。在新WGEC中，有關多邊政府合作的討論將對多利益攸關方主義帶來哪些影響仍有待觀察。

因此，無論是學理層面還是實踐層面上，WGIG設計的規范化的多利益攸關方主義均面臨挑戰。值得特別關注的問題包括：互聯網治理制度，如以平等參與驅動的多方利益攸關方主義，在全球多變的政治環境中，能有多強的適應性(resilient)？針對不同議題領域，是否需要不同的多利益攸關方模式？

2. 數字憲政主義

在Gill等人對數字憲政主義的開創性研究中，他們分析的30份關于數字權利的文件中有一半以上是通過多利益攸關方的過程制定的。數字憲政主義包括以下幾個維度：一是試圖探索政治權力、治理規范和互聯網權力行使的限制，它試圖解決治理權力與對這種權力的限制之間的根本緊張關系；第二，努力取得對這些原則的正式政治認同和合法性，并將其納入國際聲明、國家憲法或政策文件；第三，這一倡議主要面向特定的政治社區，可以是地方的、國家的、區域或全球的，最終是為了獲得對其政策或原則的承認。

在決定權利和原則的實質方面，數字憲政主義遵循兩種途徑：“促進數字環境特有的新權利”，如互聯網訪問權；或“讓現有法律原則適應新技術環境”(Gill et al., 2015, p.3)。這些數字權利主題所涵蓋的領域包括：基本權利和自由、對國家權力的基本限制、互聯網治理和公民參與、隱私權和監視、獲取和教育、網絡的開放和穩定、經濟權利以及責任。在關于數字權利的文件中，言論自由、隱私、信息自由是所有尋求保護的權利中最為突出的三種(ibid)。其中，對互聯網治理中的政府干預、困難群體保護和國際合作的需求已經達成共識。雖然關于這些數字權利和原則的實質還有待辯論和爭議，但數字憲政主義的框架,包括該理論的維度(dimensions)、數字權利和原則的類別、確定權利和原則實質的方法，都可以作為發展不同政治社群互聯網治理規范結構的基礎或來源，特別是考慮到最近的在國家層面鞏固數字權利和原則的嘗試⑥。

3． 分析性網絡治理(ANG)

回顧權力(power)和權威(authority)關系的討論(見DeNardis & Raymond, 2013; Gill et al.，2015)，為了確認規范性的多利益攸關方主義與互聯網治理實踐，及真正參與(authentic participation)⑦與合法儀式化的參與(participation for a legitimating ritual)——即在多利益攸關方的背景下，合法性功能(即通過參與形式實現合法性)比參與的實際效果更重要(Meyer & Rowan，1977)，之間的缺口，我們提出采用分析性網絡治理(ANG)的方式來探討互聯網治理中的權力分配。關鍵問題是，有意義的“平等參與”概念和包容性(inclusiveness)的多利益攸關方模式在多大程度上存在？哪些因素造成了利益攸關方權力分配的變化？ANG分析能為多利益攸關方主義理論帶來哪些新的認識？

理論上，ANG也是多利益攸關方治理的一種模式，但ANG與規范性多利益攸關方治理(Multistakeholder Governance, MG)在對利益攸關方之間權力關系的認識上有關鍵差別。作為指導性原則，MG即使不是要求，也至少意味著利益攸關方在議題審議和政策設計上的包容性和平等參與。相比之下，ANG并沒有將“平等參與”和“包容性”視為理所當然，而是從各利益攸關方的角度來探討決策過程中權力如何分配或各利益方得到多大的權重。這一探索是通過對網絡治理進行網絡分析來進行的。

網絡治理指通過國家、私營行為體、社會行為體之間的多層次合作來動員零碎的資源以期實現有利結果來解決社會問題 (Blockson & Van Buren, 1999)。網絡治理并非以官方契約關系中的官僚結構為特征，與之相反，它的主要特征是非官方的有機社會行為體以一種社交上的而非法律上的關系連結在一起。網絡治理鼓勵以磋商協調作為預防沖突或解決問題的方式。溝通、信息交換、業務轉移、商務交流的增多，讓參與者能夠在問題產生初期就發現問題，并能提供可靈活應對各種復雜情況的解決方案。另外，網絡治理為如信任、互惠、個人友誼等社交資本提供了發展空間 (Chan,2011)。在網絡中，問題得以被確定、討論和磋商，而不受法律程序、規范控制、經濟刺激的限制。在談判中，信任和義務是推動達成協議與共同決策的主要因素。成員并非出于對法律制裁、社會排斥、經濟損失的恐懼而表示遵從，而是因為彼此之間共享某種信任：他/她相信別人也在發揮作用，在為共同的目標貢獻力量 (S?rensen & Torfing, 2005)。傳統上，網絡作為治理的方法與網絡性的分析方法有所不同。前者將網絡視為分析單位，認為網絡是對市場失靈、層級協調失敗(failure of hierarchical coordination)以及對社會與技術進步的一種積極協調機制；后者則主要集中于考察網絡的微觀層面而非網絡本身，分析單元是節點(nodes)、位置(positions)、行為體以及紐帶(ties)或鏈接(links)之間的一系列關系。由于后者的分析單元不是完整的網絡，因此它對網絡功能的啟示較少 (Provan & Kenis, 2008)。

在本研究中，我們遵循凱斯·普羅文(Keith Provan)和帕特里克·凱尼斯(Patrick Kenis)(Provan & Kenis, 2008)提出的方法，結合網絡性分析和網絡治理的視角，將其命名為ANG(Analytical Network Governance)方式。ANG的分析單位既是完整的網絡本身，也是行為體和行為體之間的關系。網絡可能會由于網絡中關系結構模式的變化而有所不同，從而導致網絡治理的格局和有效性也發生變化(ibid.,p.233)。例如，網絡可能是高度代理的。但網絡也可以完全由成員自己以分散的形式進行管理，治理通過參與者之間的互動得到實現，即共同治理。另一做法是，在網絡生存、網絡組織和維護等關鍵問題上，組織機構由一個主要的行為體或代理人(broker)來進行管理，而組織成員之間則互動有限，且僅與客戶、信息和業務轉換等操作層面的議題有關。在中短期的時間里，代理人可能承擔一些關鍵責任，讓網絡成員處理其他問題。或者將參與者分為不同的子集，由每個子集負責一部分關鍵治理活動 (Provan & Kenis, 2008)。

在中國，Network Governance 或其中文“網絡治理”已被應用于各個公共政策研究領域，包括稅收改革、銀行業、住房和房地產管理、教育、公共醫療保險改革，以及省級立法機關與公民社會的參與(Tang, 2004; Ren, 2005; Zhang & Lou, 2007; Xia, 2008; Zheng et al., 2010; Chan, 2011; Fulda et al., 2012; Levy & Meyer, 2012)。網絡治理對中國的治理而言有極大潛力，因為隨著許多中國政府與市場雙失靈的出現，以及管理模式由政府管制到公共管理再到網絡治理的遞進式變化，公民社會與利益集團的發展將得到鞏固(Fulda et al.，2012, p.675)。網絡治理的概念與中國的互聯網治理直接相關，因為部分治理功能下放給了私營部門(如社交媒體公司)，以及“獲準運行”的非營利機構(如受政府支持的協會)⑧已經興起，成為一種對國家管制低效性和缺乏問責等缺點的結構性應對。此外，一群能夠連結執政黨與外部世界的人(主要由技術專家、學者、官僚、企業家組成)，不僅影響了中國領導人在信息科技政策上的決策，也對經濟領域的政策制定產生了影響，如推進分權化(decentralization) 和市場競爭的政策(Duan,2007)。

在我們的案例研究中，BIA是作為一個非營利組織。從理論上來說，私營非營利行業指的是在市場和國家之外運作的組織，特點是有組織的、屬于私人的、非營利的、自治且自愿的(Salamon & Anheier，1997)⑨。私營非營利組織是一個社會的公民基礎設施的關鍵貢獻者，而公民基礎設施本身也是“市場和代議制政治制度發揮作用的基本先決條件”(ibid.)。在薩拉蒙(Salamon)和安海爾(Anheier)對發展中國家非營利行業的研究中(ibid.,p.1)，他們觀察到在發展中國家，“國家和非營利行業平行增長，甚至互相合作”，因為國家和非營利行業都要對面對相同的提供公共物品(public goods)的社會壓力并作出反應，兩者都可以帶來另一方缺乏的獨特貢獻：國家有能力創造資源；非營利機構有能力提供服務。至關重要的是，薩拉蒙和安海爾指出，基于西方發達國家經驗發展出來的非營利行業的傳統概念在發展中國家“幾乎不存在，或以某種特別方式存在”，因為后者(欠發達的市場、威權制度政權、宗教傳統)常常缺乏前者(市場經濟、民主政治制度、猶太基督教傳統)的社會、經濟和文化特征。在威權政權下，真正的獨立行業的空間非常小。非營利組織必須“配合政治和社會權力的普遍結構，避免對統治當局構成嚴重挑戰”。這些非營利組織早期開展活動的特征是依賴而非自治(ibid., p.13)。盡管威權政府習慣于阻止非營利機構的出現，擔心其對精英控制構成的挑戰，但近年來，這些政府已經認識到非營利組織對社會和經濟發展的貢獻，并開始與非營利組織進行合作以促進發展進程(ibid.,p.23)。另外，在中國的語境下，隨著政策議程制定者(媒體、知識分子群體、“獲準運行”的非營利組織)數量的增加，“從前的外圍行為體正在越來越接近決策領域，特別是常規、非危機的政策領域”(Lampton，2001：4)。這種擴張可能會導致政策制定過程的多元化，從而影響政策行為。

本研究并非對中國互聯網的所有治理網絡進行詳盡考察，而是使用案例研究方法，對首都互聯網協會(BIA)進行專門研究，考察由其不同行為體所建立的治理網絡，以及BIA網絡與中國互聯網治理中的其他組織行為者的互動。在中國，沒有不受國家干預和控制的獨立的公民團體與空間，BIA也是介于政府代理人和獨立民間組織之間的一種中間體。BIA(原北京網絡媒體協會)作為一家非營利組織成立于2004年，它是首個以建立自律監管體系、連接互聯網公司與政府部門為目標的地方性互聯網協會，接受中共北京市委宣傳部、北京市互聯網信息辦公室和北京市民政部的指導和監管。BIA的以下幾個特點讓我們決定以BIA作為研究對象：第一，BIA的成員包括中國主要的社交媒體公司;第二，它與社會媒體行業和政府都建立了密切聯系;第三，它有四個功能委員會負責指導社交媒體。BIA提供了具體的例子，供我們研究互聯網治理機制和不同行為體之間的協作過程。在中國，國家的資源很多，有充足的權力維持對私營機構和社會機構的影響力。即使如此，通過采用ANG框架，本文認可在中國，一方面要考慮治理中的權力結構，但一種基于相互依存、協商和信任基礎上的治理新趨勢正在形成，尤其是在非政治敏感的領域。

二、 分析性網絡治理的分析框架

本研究將首先對治理網絡進行組織形式的分析。組織層面的網絡由兩個基本要素組成：行為體和行為體之間的關系 (L?blich & Pfaff-Rüdiger, 2011)。網絡是行為體之間多個鏈接的集合，鏈接之間常有重合。它可以是資源交換網絡、信息網絡或連結領導者的網絡。因此，我們將研究BIA網絡中各行為體間的鏈接類型。此外，網絡治理分析必須關注的一個問題是：權力是集中于一個主導行為體，還是集中于一個行為體集合，或者在行為體之間共享(Adam & Kriesi，2007, p.134)。

(一) 行為體

在收集數據之前，研究人員必須確定他想要分析的網絡的邊界，并決定如何對行為體和關系進行取樣(L?blich & Pfaff-Rüdiger, 2011)。邊界定義有兩種方式——名義主義的方法(nominalist approach)和現實主義的方法(realist approach)。從名義主義的視角出發，研究人員根據自己關注的理論問題來定義某網絡包括哪些人；而從現實主義的視角出發，調查者按照行為體的觀念來界定社會實體的邊界 (Laumann et al., 1989)。在本研究中，我們使用名義主義的方式來界定BIA網絡。

詹森從名義主義的視角出發(L?blich & Pfaff-Rüdiger，2011, p.640)提出選擇網絡行為體的標準： ①組織或社會群體的邊界； ②地理界限； ③參加了一次或多次活動；④行為體的特點； ⑤行為體之間的關系。

我們選取第一項“組織或社會群體的邊界”作為選擇網絡行為體的主要標準。也就是說，本研究考察的行為體是組織而非個人。不過因為組織行為體是通過個人相連的,個人行為體應作為所在組織的代表來被考察。以BIA為例，它就是由不同的組織行為體組成的網絡。

確定網絡邊界后，我們將向行為體提出以下問題：

(1) 關于組織機構和受訪代表的背景資料(成立時間，主要責任等)；

(2) 該網絡出現的背景——參與BIA的原因和目標。(行為者參與到這一網絡中是否是為了實現一定的目標，如議程設置和促進政策話語變革？是否已經實現了這些目標？)

(3) 可以向BIA提供或交換的資源；

(4) 對網絡治理的看法，特別是中國互聯網的自我監管(對現狀的看法，BIA網絡的優缺點，對未來發展的預測、建議等)；

(5) 組織的行政和業務結構。

(二) 關系

一個網絡中可能出現不同類型的關系。連接行為體的紐帶可以是“簡單”關系(如協作)，也可以是“復合”關系(如友誼與協作或聯合的舉措)(Padovani & Pavan, 2011)。我們對理論上重要的紐帶類型進行了衡量。此外，紐帶類型和其詳細內容由研究的具體問題決定，我們將紐帶類型概念化如下。

1. 紐帶類型

(1) 交換無形資源(如信息、知識、技能等)與交換有形資源(如設備、場地、人力資源、資本等)。鮑威爾(Powell，1990)認為，在知識密集型的活動中，網絡中更容易發生專長間的交流，如知識或技能；而有形物品(如設備等)的轉移更常見于市場交易或組織單位之間。因此，首先我們要考察BIA網絡中各方的資源交換情況。網絡成員通過交換無形資源建立了哪種聯系，以及哪些無形資源得到了交換？有形資源呢？為什么要交換這些資源？私營機構在資源交換中的作用是什么？

(2) 共同利益與沖突利益。合作基于共同利益，而行為基于的標準則非個人所能決定的。網絡的特點不僅僅是協作和諧，網絡中的每個聯系點都可能成為沖突點(Powell, 1990)。通過廣泛共享的假定和價值觀念，網絡對基本目標和執行方法的爭議會更少，而合作與達成一致的情況則更多。沒有這些共享利益，獨立行為體將試圖以犧牲別人為代價來推進自己傾向的政策，因此就會產生更多的沖突。那么在什么情況下，BIA網絡行為體之間能夠利益共享并相互協作？什么情況下可能產生沖突，如何解決這些沖突？私營機構在合作和解決沖突中的作用是什么？

2. 紐帶特點

(1) 正式或非正式。網絡以正式或非正式的結構建立，目的是為一個不同社會行為體參與的組織領域提供組織一致性和方向。正式結構的內容包括設定組織框架、職能和程序的正式安排，而非正式結構則一般從互動過程演變而來(Ranson et al., 1980)。在網絡治理方面，網絡可以通過某種形式的集中行動來建立(例如，一份說明組織間協作的政策文件)，這種組成可以被看作是一種正式的結構。但另一方面，如果網絡治理更多的是一種分散化但相互聯系的系統，那么非正式網絡就可以發揮重要作用(Robins et al., 2011)。因此，我們希望考察在BIA網絡中，哪些關系是正式的，哪些是非正式的。這里的正式關系特指有關于組織框架、職能、程序安排的書面規定，而非正式關系則沒有書面規定。更重要的是，我們想確定BIA的網絡是否仍然保有強大的中心協調能力，還是此網絡僅僅是一種華而不實的裝飾。

(2) 強弱。網絡中的行為體通過不同強度的紐帶彼此連接。強紐帶是頻繁或激烈的關系，它們往往存在于具有相似社會背景和價值觀的行為體之間。強紐帶通常會帶來穩定、團結、凝聚力、信任、沖突的減少，但也可能造成負面影響，如社會壓力和對適應的抵制。弱紐帶指的是比強紐帶更稀疏、更松散的關系，往往是用來彌合網絡中的距離。強弱紐帶都有在不同行為體之間傳遞各種新信息的功能 (L?blich & Pfaff-Rüdiger, 2011)。在本研究中，我們不打算用系統的定量方法衡量紐帶強弱(對于這種方法，參見Chiu et al.,2014)，而只要求網絡成員評估其與其他成員的關系，評估標準為Weimann(1983)提出的三個量表：互動頻率(3=幾乎每天；2=大約每周一次或兩次；1=大約每月一次或更少)，紐帶重要性(3=非常重要；2=不是很重要；1=不重要)，紐帶的持續時間(3=十年以上；2=五年至十年；1=少于五年)。該方法假設，越頻繁、主觀重視度越高、越長久，關系就越強。

(三) 權力分配

網絡中的權力被解釋為“對問題與技術轉型所帶來的可能影響的理解、對議程的控制、嘗試通過互動來影響并重新定義行為者利益的結合” (Padovani & Pavan 2011)。權力更大的行為體有以下三種特點：在網絡中的地位更加突出(如行為體可以獨自將幾個群集互相連接起來)，與競爭對手進行合作的能力更強，關系類型更為多元化、觸角更遠 (L?blich & Pfaff-Rüdiger, 2011)。基于上述文獻，我們提出對網絡權力定義的幾個維度：

1. 中心性與結構對等

在社會關系網絡中，中心性(centrality)是權力和影響力的重要決定因素(Weimann，1983; Laumann & Pappi，1976; Gould & Fernandez，1989)。在一個結構對等的網絡中，兩個行為體由于擁有結構上可比的網絡紐帶，就會在社會系統中占有相似的地位(White et al.，1974)。換句話說，兩者與不同的合作伙伴有相同的合作紐帶。合作伙伴可能有所不同，但連接的性質(如資源共享，財務贊助等)是一樣的。

圖1 兩種不同的中心性(資料來源： Powell & Smith-Doerr, 1994)⑩

在另外一些情況下，社會網絡的結構是不對等的，這樣的非對等性可以通過行為體的中心性來衡量。對行為體中心性的測量非常復雜(參見Guo et al., 2010; Landherr et al., 2010)。它可以通過行為體與其合作伙伴的直接聯系來衡量，代表直接程度的中心性；也可以通過擴展網絡中的間接聯系來衡量。以下兩個網絡圖(見圖1)顯示了兩種不同的中心性。左圖代表直接程度的中心性；而右圖顯示了擴展網絡的中心性，包括直接網絡紐帶和二級紐帶(或者說與合作伙伴的從屬關系)。就左圖而言，中心性由直接伙伴的數量得出；而對于右圖，中心性由直接伙伴的數量以及與這些伙伴相連的變化得出 (Bonacich, 1987)。在本研究中，由于我們不考察二級連結，因此中心性由行為體與其伙伴的直接紐帶的數量計算得出。另一方面，中心性并不總是與權力和影響相關聯(ibid.)，因為擁有最直接或間接聯系的中心節點(central nodes)并不一定對每個合作伙伴都有最強的影響力。因此，本研究將考察BIA網絡內的行為體是否結構對等？哪(幾)個行為體位于BIA網絡的中心位置，又為什么被視為中心節點？擁有中心地位真的讓它們擁有更多的權力嗎？

2. 代理

代理(brokerage)是另一非常重要的概念，因為學者觀察到行為體影響力與其具有的代理談判或代理資源流的能力間存在關系(參見Gould & Fernandez，1989)。代理可被定義為“行為體連接其他未連接的行為體，或填補社會結構中的缺口或網絡洞的狀態或情況”，通過這種機制，不相關或孤立的行為體之間能夠共享信息和資源并進行互動 (Chaudhary & Warner, 2015)。由此，它們之間即使沒有直接關系，也有了間接關系。代理人通常是唯一可以訪問獨特信息和資源的人，由于其擁有能夠在社會、經濟、政治層面上連接或控制網絡上不同領域的能力，可能會因此擁有網絡上更大的權力和有影響力。

為進一步對代理進行分類，古爾德(Gould)和費爾南德斯(Fernandez) (Gould & Fernandez, 1989)引入了代理類型學的概念。這一類型學將代理劃分為五種類型：聯絡員、巡視員、協調員、守門員、代表。其中，守門員和代表是最強大的，因為他們扮演著“跨越障礙或彌補缺口”的角色，把信息處理后給群體，以及對外代表群體。這種分類是基于網絡中信息/資源流的方向劃分的。行為體被劃分為互不重疊的團體或組織。通過在分析中采用這一類型學，我們不僅可以識別控制信息和資源流動的強大代理人，還可以識別信息流動的方向。這一分類也有助于提高網絡行為體之間的聯系。在本研究中，我們將首先分析BIA網絡中是否存在次群體，BIA網絡之外是否存在群體，以及這些群體之間的聯系。然后，我們將考慮誰是BIA網絡次群體和BIA網絡外群體間的代理人。這些代理人控制什么樣的信息和資源？如果沒有代理人，會發生什么？為了識別代理人，我們就行為體之間的關系進行了采訪，并通過網站觀察BIA的活動來考察行為體之間的互動。

圖2 代理類型學注： 最高點指代理人 (資料來源： Gould & Fernandez, 1989, p.93)

關于代理的研究既有從描述性和定性的路徑出發，也有通過統計學方法進行量化分析的研究，來嚴格考察哪些行為體作為代理角色，代理的程度，以及以什么形式進行代理(參見Gould & Fernandez，1989)(見圖2)。本研究是質化性質的研究，我們將不會對BIA網絡的代理情況進行量化分析，但我們鼓勵運用這一研究方法。

3. 能力

在最后一個維度上，我們希望以一些具體的能力來對行為體的權力進行研究。例如，理解問題的能力，控制議程的能力，以及影響并重新定義行為體利益的嘗試 (Padovani & Pavan, 2011)。在本研究中，我們將采訪問題設計為： ①哪個行為體更有能力理解重大議題，特別是與技術轉型相關的問題，例如如何應付每天都會出現的無數傳聞謠言；②哪個行為體對議程有更大的控制權，如決定需要啟動哪些項目，或每次會議的討論內容；③哪個行為體傾向于影響并重新定義其他行為體的利益，如影響其他行為體的利益傾向，從而使對方與該行為體的自身利益相一致。

(四) 一些初步調查結果

由于本文的目的不是提供一份對BIA的分析性網絡治理研究的綜合報告，而是表明應如何分析網絡中的權力分布，從而幫助我們辨別規范性和分析性方法之間存在的差距，并建立一種研究互聯網治理的綜合方法。因此，本文呈現的研究發現僅為部分初步結果，我們將在之后再單獨發表一份分析性網絡治理的綜合研究文章。

圖3 首都互聯網協會(BIA)的行為體

1. BIA網絡中的主要行為體包括以下10組，見圖3

技術公司(藍汛通信、網易、奇虎360、千橡集團、暴風集團……)

互聯網服務供應商和網絡運營商(中國移動、中國聯通、中國電信……)

社交媒體公司(新浪微博、優酷、第一視頻、愛奇藝、陌陌、滴滴出行、六間房……)

網絡新聞網站(今日頭條、一點資訊、北京青年報、千龍網……)

電子商務(京東、房天下……)

門戶網站(新浪、搜狐、鳳凰、中國大學生、金融界……)

搜索引擎公司(百度、搜狗)

傳統媒體公司(《新媒體》雜志……)

研究機構(清華大學新聞與傳播學院、中國人民大學新聞學院……)

秘書處(BIA會長和秘書長)

2. BIA網絡代理人： 秘書處

BIA秘書處(或秘書辦公室)的職能是網絡代理人，以兩種不同的方式與北京市互聯網信息辦公室(BIIO)等外部網絡進行溝通：代表BIA成員與BIIO等政府機構溝通議題、問題、需求、最新行業發展；作為守門人與成員分享BIIO的信息和議程，見圖4、圖5。與其他行為體相比，秘書處有最直接的網絡紐帶，占據了網絡的中心位置。秘書處具有信息控制、資金配置、獲取網絡和政府關鍵人員資源、設置網絡主要議程等特別的能力。BIA與BIIO之間是非正式、合作性的關系。BIA并不正式附屬于BIIO，但通過經濟贊助、人才、信息、政策議程等分享的非正式的關系和互動，BIA與BIIO建立了牢固的紐帶。

圖4 秘書處的代表型代理

圖5 秘書處的守門人型代理

BIA是一個非營利性的社會組織，理應獨立于政府。然而，在中國的語境下，公民團體 (Civic Society Organistations, CSOs)往往與政府關系密切，無法擺脫當局的干涉。雖然CSOs形式上的多樣化似乎表現了民主的潛力，但CSOs所擁有的自由度并不足以使其從政府獨立。這也是為什么在中國，很多公民團體常常無法持續很長時間，因為一旦與政府利益相抵觸，它們就會遭到打擊，或者轉變為政府的一部分。這種矛盾幾乎存在于中國的各個領域，因而導致中國缺乏真正的公民團體，尤其是在互聯網領域。

BIIO和BIA共享最高領導權，即：BIA的會長兼黨委書記也是BIIO的負責人，而BIIO是北京市政府負責中國互聯網政策法規、協調本地互聯網信息內容管理和域名注冊的部門 (新華網, 2013)。BIIO和BIA是兩個獨立的組織，BIA的日常運作和活動是秘書長及其辦公室的責任。對于重大決策，秘書長需要向會長報告。作為非營利性社會團體，BIA已在中國民政局登記注冊，受北京市委宣傳部、北京市民政局和BIIO對其業務的監管。行業自律和社會治理均為BIA的核心活動，后者意味著國家與公民團體協作治理。

經濟上，BIA的行政支出和其他支出部分地依賴于政府購買服務(如雜志、互聯網行業報告的出版，為互聯網公司的中共黨員組織活動)。BIA不對成員收取會員費，只有9個創始成員(如新浪、網易、搜狐、百度等)每年會提供贊助。截至2016年，贊助費每年達到BIA年收入的1/4。BIA計劃從2017年起收取會員費用，以便成員之間明確權利和義務關系，方便未來在協會中納入小型互聯網公司，同時多元化它的營收來源。除了資本外，BIA和BIIO也共享其他資源，如內部人力資源：BIA員工招聘必須經BIA人力資源部門批準，BIA工作的員工優先被招聘到BIIO。

通過交換有形資產和無形資源，BIA秘書處和BIIO建立了密切的關系。從BIIO的角度來看，政府的職能是關注頂層體制建設和法制建設，政府主要通過制定宏觀政策或監管執法來與行業發生關聯。它可能沒有機會與行業內的每個公司直接溝通，一旦發生糾紛，也可能無法與公司保持良好溝通。因此，類似BIA的自律行業組織可以收集行業意見，反饋給BIIO，同時也把BIIO與其業務和政策相關的信息分享給行業。另一方面，中國政府仍將社會行為體視為下屬和補充單位，而不是憑自身力量存在可以獨立運作的行為體。“中國的行業組織仍然很難割離開政府背景”，“中國公民社會的實際發展很少，[社會]缺乏這個中間層”，“這是中國社會當前階段的必然結果”“但是從一早開始，BIA就不是作為政府機構設立的，(這種安排)本身已經足夠先進了”。從BIA秘書長的觀點來看，該協會是政府與行業之間的橋梁，將會員的聲音和要求傳遞給政府。它不反對政府，而是在政府總體框架的指導下工作。協會不需要BIIO的指令來執行，但必須反映政府的聲音。互聯網公司認可，BIA的領導人非常愿意了解互聯網的最新發展，由于BIA與政府關系密切，這將有助于促進政府對互聯網的了解。秘書長辦公室可以整理成員不同議題和問題，向政府匯報。但也有人認為，“社會組織最重要的功能就是把不同的社會成員聯系起來，維護社會成員的權益”。受訪學者并沒有否認BIA在溝通和能力建設(培訓、知識、技能分享)中的作用，而是認為BIA基本上是政府的喉舌，而非一個自律的社會組織，不能被大眾所認可。BIA的全部自律活動都受到了政治議程的影響，因此不能被稱為自發的行業自律行為。這些學者認為，比起促進，BIA的存在對于互聯網發展起到了更多的阻礙作用，因為BIA加強了國家對互聯網的控制。因此，非營利組織在中國的網絡治理中，國家監管機構對其影響力最大。非營利組織并不完全獨立于國家，而是一種相互配合的關系。本研究中，受訪的監管者毫不含糊地表達了類似的中國沒有純粹民間社會組織的觀點。

即使如此，“從完全由政府管控的互聯網監管，到相對豐富的(涉及多個行為體)的社會治理概念，(此概念)并能應用于國際對話，這已經是一個進步。這是多重力量作用的結果”。另外，不應低估自律機構及其成員的力量，因為國家需要通過它們與更廣泛的互聯網行業參與者聯系，并與后者進行溝通交流，獲取最新的行業和技術發展，實現互聯網治理在形式和實質上的多樣性和有效性。

3. BIA的權力分配

在網絡中，不同行為體之間存在著無形資源的交換、利益共有及利益沖突。網絡中共享的無形資源是信息、行業知識、與其他成員或政府的個人聯系。秘書處每個月至少組織一次定期會議，由成員代表出席會議，討論與互聯網管理有關的問題。協會中的不同部門也有自己的定期會議，如法律援助服務委員會組織的會議。

BIA網絡不是一個結構對等的網絡，這既反映了秘書處的代理人角色，也反映了協會成員間紐帶和能力的不均衡。在BIA 116個成員中(數據截至2016年)，大約60個成員因在新聞和信息傳播中起到較大作用成為核心。它們大多數是商業網站，包括社交媒體公司、網絡新聞網站、門戶網站和搜索引擎。由于商業網站的重要性，這些公司被認為是BIA所有成員中的主要行為體。自律會議和活動主要圍繞這些公司展開；而研究機構、技術公司、傳統媒體等其他成員僅僅是活動的參與者。BIA的秘書處沒有因為商業公司規模較大而將其置于優先地位，如讓大公司得到特殊待遇等。BIA僅根據成員的主要業務特征對成員進行分類，如分成搜索引擎、社交媒體、視頻網站、電子商務等。但實際上，中國三大互聯網公司，即“BAT”(百度、阿里巴巴、騰訊)無疑占據主要的市場份額，因此無論在國際傳播還是國內傳播上，都在互聯網公司的議題上擁有更大話語權。

對于設置議程，秘書處會自主設置，或按照BIIO的議程行事。但對于重大問題，特別是技術轉型方面的議題的了解，互聯網公司比政府和秘書處的能力更強。例如，在CDN(Content Delivery Network, 內容交付網絡)的中介責任上，許多政府官員本身既不了解CDN是什么，也不知道CDN公司在在線內容傳送服務中的作用，就指責CDN公司內容版權侵權。這也是中國的監管政策常常顯得落后于新技術出現的原因。在這方面，互聯網公司能夠影響政策議程。例如，《北京網絡直播行業自律公約》最早就是由一些視頻網站出于擔心侵權問題而提出的。

此外，BIA網絡并非像其目標所述一樣，做到完全的協同合作。由于互聯網公司之間競爭激烈，“這個行業正在經歷最激烈的競爭，(公司)還無法坐下來談論(如何)規范市場。”在大多數情況下，如果成員間存在沖突，成員們不會通過BIA網絡進行調解，而是相互之間直接溝通。如果沖突無法解決，就訴諸法庭。“(版權領域的)所有事情都是分散的，每個成員管自己的事情。(……)所以在版權方面，沒有統一的部門來進行管理。我們沒有與協會討論這個問題，我們與每家網站分別溝通。”“協會無法解決的事情很多，比如不正當競爭、互相攻擊或詆毀，還有現在太多官司的問題。(……)當涉及企業的實際利益時，行業協會的作用就很微弱。”不過，BIA的確有自己的法律援助服務委員會。該委員會在2016年成立了北京市互聯網糾紛人民調解委員會，并得到北京市司法局、公安局、BIIO的正式批準。BIA希望在未來，成員之間的沖突能更多通過糾紛人民調解委員會來協商解決。如果協會成員與政府之間產生沖突，這些互聯網公司的黨委可以致信BIA黨委，BIA通過請求BIIO監管機構黨委的支持來幫助解決沖突。這樣一來，沖突就是通過黨委而非秘書處得到解決。此外，據悉“實際上沒有成員(對協會的議程或決定提出反對意見)，因為它們不認為協會允許出現不同的聲音，它們也了解這畢竟是政府，(……)”。BIA的許多決定都會事先確認好，包括協會主席的選舉。協會成員只需要在選舉會議中做做樣子，象征性地進行投票。少數會員會對既定的決定投反對票，但即使有成員這樣做，反對的比例也會因為太小而無法否定最初的計劃。

在BIA的案例中，代理人、關系類型、能力是有力的解釋指標。BIA的秘書處作為網絡代理人行事，而商業網站公司比其他類型的行為體(研究機構、技術公司、傳統媒體)占有重要的位置，它們在網絡中的突出地位部分是秘書處有意識安排的結果。秘書處認為，它的核心職能之一是推行網絡內容的行業自律；但在另一方面，受訪的互聯網公司，沒有將BIA網絡視為行業自律的地方，而是將之看作培訓、檢查、交流、黨建的平臺。這讓我們對BIA網絡的作用進行了反思：BIA是為了推進互聯網內容治理的國家—私營—社會合作，如多利益攸關方的參與模式而成立，還是為了實現行業自律而設立。據BIA秘書長介紹，BIA的任務是實施社會治理——“動員全體人民群眾，報告、監督、[實施]行業自律”。

中國學術文獻中的社會治理概念更類似于多方利益攸關方模式：政府、社會組織、企業、社區、個人等平等參與合作、對話、磋商交流 (江必新、李沫, 2014)；而在中國政府的話語中，社會治理意味著一套精細的以“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”為特征的制度機制(習近平，2016)，由此可見，政府話語中的社會治理并非強調平等參與。另外，行業自律指的是私人行為體在互聯網監管中的“使用軟法律、軟權力、非法律解決方案(如標準)”(Brown & Marsden, 2007)，但行業利益可能與國家和公民社會不相符，而行業自律的機制和目的也與社會治理不同。

BIA的功能不一致和權力結構的不平衡引起了不同行為體(學者、行業、用戶)之間的困惑。為解決這些問題，提高治理效率和合法性，BIA首先需要澄清其角色及其治理機制：它究竟遵循的是多方利益攸關方模式(multistakeholderism, 咨詢、聽證會、有多方參與的咨詢)，還是一種行業自律監管機構(self-regulation,由行業協會制定并執行準則，如“消息、惡意軟件和移動反濫用工作組”，即M3AAWG)； 或一種共同監管機制(co-regulation, 國家和行業之間的合作，例如“自發通信執法網絡”，即UCENet)，即行業在制定規則或標準時既可以是“自下而上”的，也就是以合作的方式執行政府規則，也可以“自上而下”，即作為規則的原制定者。

三、 結論

本研究的目的包括兩個層面： ①闡述互聯網治理的兩個重要框架，即多利益攸關方主義和數字憲政主義，以及互聯網治理的規范性和實踐之間的差距；②結合分析性網絡治理的方法，考察多利益攸關方治理網絡中的權力結構，提出將規范性方法與分析性方法結合起來，從而讓我們批判性地反思功能主義的觀點，即推行多利益攸關方主義就能產生互聯網治理的積極效果。同時也有助于解決勞拉·德納爾迪斯(Laura DeNardis)和馬克·雷蒙德(Mark Raymond)(2013)等研究者提出的可行性、有效性、合法性問題。

我們支持多利益攸關方主義及其私人—政府—民間合作與平等參與的原則，也支持具體內涵仍有待辯論的數字憲政主義。這兩種模式均可作為政府、私營行業、公民社會設計評估其互聯網治理機制和基本原則的總體框架。但是，理論與實踐不能相混淆，正如功能論與具體實踐不能相混淆。多利益攸關方模式在實踐中的有效性、權力關系、問責需要在國家和國際層面進行嚴格評估。本研究所建議的網絡性分析方法有助于確認權力結構(行為體類型、作用以及關系性質)和互聯網治理中的無效性等問題，有助于填補規范性與實踐之間的缺口，并提高整體治理的問責力度和有效性。

此外，正如勞拉·德納爾迪斯和馬克·雷蒙德(2013)所提出的，對于特定類型的問題領域，互聯網治理的多利益攸關方模式可能有不同的格局。盡管這一問題超出了本文的討論范圍，但是肯定值得我們在未來持續關注。

本文作者感謝香港研究資助局對此研究提供的研究經費(一般研究基金：網絡治理視角下的中國社交媒體，編號：12601715)。本文作者感謝許冰青對此研究提供的優秀研究協助。本文作者也感謝所有對此研究提供協助的單位和個人。

附：

術語表

multi-stakeholderism多利益攸關方主義

digital constitutionalism數字憲政主義

internet governance互聯網治理

network governance網絡治理

Analytical Networked Governance 分析性網絡治理

non-US private sector actors非美國私營行業行為體

internet techinical community互聯網技術社群

Analytical Networked Governance分析性網絡化治理

multistakeholder利益相關方

civil society organization公民團體

civil society公民社會

nominalist名義主義

direct degree centrality直接程度的中心性

structural equivalence結構對等

tie紐帶

central node中心節點

interests利益

self-regulatory自律

注釋

① “信息塊”概念的先驅。

② 信息社會世界峰會是聯合國討論全球傳播治理的重要事件，其宗旨是實現“以人為本、包容性、面向發展的信息社會”。它有兩個階段，分別是2003年的日內瓦會議和2005年的突尼斯會議。2015年，聯合國大會全面評審了信息社會世界峰會目標的十年執行狀況，通常被稱為信息社會世界峰會+10 (UN, 2015, A/RES/70/125)。

③ 國家和地區互聯網治理論壇的名單，獲取自http://www.intgovforum.org/cms/77-igf-regional-events/igf-regional-and-national/3026-list-of-national-and-regional- igf-initiatives-2016

④ 國家層面的多利益攸關方互聯網治理機制/方法。

⑤ 對于互聯網治理分類，請參閱DeNardis & Raymond (2013)，pp.4-5.

⑥ 例如Charter of Human Rights and Principles for the Internet (UN); The African Declaration on Internet Rights and Freedoms; Council of Europe’s Declaration of Internet Governance Principles; Brazil’s Marco Civil da Internet; Magna Carta for Philippine Internet Freedom; Reform Government Surveillance coalition (Google, Apple, Microsoft, Facebook and other major institutions on the issue of user privacy)

⑦ Anderson (1998:575) argues that the authentic participation include two things: 1) the creation of a relatively safe, structured space for relevant stakeholders’ voices to be heard; 2) addressing the ultimate ends of participation, such as to constitute a democratic citizenry and redistribute justices.

⑧ Art. 87 and Art. 95 of the General Rules of Civil Law (GRCL)(中華人民共和國民法總則)(promulgated in 15th March 2017 by the NPC) define the nonprofit organization are set up for public welfare purposes or other nonprofit purposes, and they do not and may not distribute their profits to investors, founders, or members. Non-profit organisations include public institutions, social groups, foundations, social service agencies.

⑨ It means that those private nonprofit organisations possess some institutional reality, they are institutionally separate from government, not returning profit generated to owners and directors, and equipped to control their own activities. And they involve some meaningful degree of voluntary participation. (Salamon & Anheier, 1997, p.9).

⑩ 參考 Freeman, L. (1979).

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(編輯：戴 佳)

Internet Governance: Exploration of an Integrated Approach

Yik Chan Chin1, Changfeng Chen2

(1. School of Film and TV Arts, Xi’an Jiao-tong Liverpool University; 2. School of Journalism and Communication, Tsinghua University)

The advent of the Internet and social media has decentralized authority over networking, and national government not only faces the challenge of the vast volume of communication flows but also the increasing decision-making power over the Internet by private companies and civil society organizations, which constitute a new locus of authority. How should national government relate to and engage with these new private and social actors in Internet governance? How has national government engaged with those actors? And how power is distributed in such engagement? This paper explores the models of internet governance in both the International and Chinese contexts. The models explored include multi-stakeholderism, digital constitutionalism, and analytical network-governance. While the first two models are underpinned by their functionalist arguments and normativity, the late one, however, from analytical approach, demonstrates power relations between different actors. The paper concludes by proposing an integrated model combining two approaches (normative and analytical) in studying internet governance.

Internet governance; multi-stakeholder; digital constitutionalism; Analytical Network Governance

1. 錢憶親:西交利物浦大學影視藝術學院助理教授。

2. 陳昌鳳:清華大學新聞與傳播學院教授。

3. 袁燁：清華大學新聞與傳播學院2016級碩士研究生。

4. 戴佳： 清華大學新聞與傳播學院副教授。