中國的產業政策研究：日本的經驗與啟示

許澤宇

[摘 要]文章從分析日本產業政策的案例入手，對市場、外部性等經濟學概念進行梳理與反思，再以此為基礎對目前中國采用產業政策可能出現的問題進行四維分析，提出政府應當優先建立、健全市場機制和社會保障機制，對產業政策保持審慎態度。

[關鍵詞]產業政策；發展階段；外部性；不確定性；有限政府

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.06.032

1 引 言

近來有關中國產業政策的爭論在經濟學界乃至全社會都引起了廣泛的關注，雙方圍繞自己的觀點都給出了精彩的論述，有人認為產業政策必將以失敗告終，而有人認為只有執行產業政策才能成功。對于這兩種觀點，筆者認為根據中國目前的情況，從政策建言的角度，堅定市場化改革方向，更加利于中國經濟持續健康穩定發展。

2 歷史回聲：日本通產省的產業政策成敗史

要談論產業政策，不妨看看過去實行產業政策的國家，比如中國的鄰居日本，就曾經因通產省的產業政策創造了神話般的經濟增長，也成為了希望實行產業政策的世界各國政府的學習目標。通產省在戰后提出了“貿易立國論”，大力發展勞動密集型的輕紡工業，獲得了成功；之后，又提出了“重工業”的發展戰略，將大量投資集中于電力、鋼鐵、化工、機械等行業，迅速建立了一個完整的重工業體系，成功推動日本產業結構重心從勞動密集型產業轉移到資本密集型產業；日本還注重引進歐美的先進技術，吸收消化后進行二次開發和集成創新，使得其工業制造水平快速追趕上世界先進水平；面對油價攀升、對外貿易的摩擦增多、環境污染壓力增大、發達國家嚴格控制高新技術的出口轉讓等問題，通產省提出了技術立國的發展戰略，通過技術創新和技術進步調整產業結構，推動日本成為世界一流的工業國家與一個新興的世界技術創新中心。

至此為止，通產省似乎締造了一個神話，然而不久，這一神話也迎來了它的終結。通產省過去的成功大大增強了通產省的自信，從20世紀80年代開始，通產省為應對信息技術革命帶來的變化，制定了重點支持知識密集型的新興產業的產業政策，大力發展超大規模集成電路（VLSI）、第五代電子計算機、高清電視（HDTV）、智能機器人等尖端產業及生物產業等下一代基礎產業部門。這一次，通產省并沒有認準信息技術革命浪潮的方向，它所選擇扶持的產業——許多在當時是原創的新技術——與國際市場主流應用和技術走向，尤其與作為新一輪信息技術革命浪潮發源地美國硅谷的發展走向漸行漸遠，日本電子企業、IT企業迷失了方向，錯過了信息技術革命浪潮大發展的絕佳時機。再加上廣場協議與日本錯誤的貨幣政策給日本經濟帶來的打擊，日本陷入了嚴重的經濟衰退與漫長的復蘇之中。

3 觀照現實：企業試錯與政府試錯的成本比較

為什么過去日本的產業政策如此成功，而后來遭遇了巨大的失敗呢？這其實是符合邏輯的。戰后到20世紀80年代的日本面臨的問題是復蘇和追趕，因此，日本有足夠的經驗去學習。它要走的道路，要么是其他發達國家在某一時期走過的，要么是從其他國家走過的道路中總結經驗教訓得出的更好的道路。政府可以從大量的歷史經驗、現存制度中，根據日本情況選擇合適的制度與需要扶持的產業，規劃出一條快速追趕世界先進國家的道路。然而到了20世紀末，日本的經濟總量已經居于世界前列，在很多領域的技術水平已經追趕上了發達國家，自身已經邁入最先進的國家的行列，它的任務發生了根本性的改變——從追趕其他國家變為探索一條繼續發展的道路。世界各國的發展就如同在一個無限的迷宮中探索，之前日本走的都是其他國家探索過的領域，現在則要邁入未知的迷霧之中，再用之前的政策就有著致命的缺陷。在迷霧面前，沒有人能夠預測正確的方向在何方，所以需要大量的試錯。沒有產業政策、各產業平等競爭的自由市場就會有許多私人企業家作為先鋒探索發展的道路，如果他們獲得了成功，自然會吸引新的人力、物力、財力投入新興行業，從而推動經濟繼續發展。而產業政策則更像是一種賭博，集中大量資源去進行試錯，一旦失敗必然對經濟造成巨大打擊，而成功的經驗不僅不能夠對今后的探索有多少幫助，反而會使得整個國家更加依賴產業政策，企業家、投資者都不再需要預測市場未來，只需要聽從政府的政策，政府官員決定了經濟走向，那與計劃經濟也就沒有什么分別呢。

有人的論點之一是市場外部性之上，即試錯企業家的成本和收益不平衡之上，這個問題確實是存在的，但卻并非想象中那么嚴重。企業家試錯存在風險，但是即使他選擇一般行業，風險依然是存在的，只要選擇開辦企業，風險始終是存在的。在一般行業，首先它要面對的就是行業內已經存在的企業的競爭，這些企業有自己的客戶群、有更多的經營經驗甚至還會聯合設置進入壁壘，即使進入了行業，越是成熟的行業市場份額越是固定，從中獲得的利潤也就越低；而進入新行業探索，固然風險巨大，但一旦成功其回報也是巨大的，絕不會因為可以自由進入而沒有多少利潤。以馬云和馬化騰二位成功企業家的代表為例，他們并沒有因為沒有國家有利政策的扶持就不選擇經營淘寶和騰訊，他們所獲得的利潤也超過了絕大多數企業，這充分說明創新并非成本與收益不均衡，而是高風險高回報的投資。雖然大多數人是風險厭惡者，但是企業家們往往都是對風險承受能力更強的，也喜歡冒險的人，他們擁有比常人更加敏銳的眼光，因此擔心企業家畏懼失敗而不進行創新是沒有必要的。事實上，盡管比例較低，但是由于企業家的基數足夠大，以及創新所具有的正外部性，因此創新的速度并不會很慢。事實上，真正對世界有著重要影響的創新只是由很少的一部分人創造的。

4 四維分析：產業政策的扭曲效應

產業政策的最大危險在于它對市場的扭曲，目前對于市場干預的理論基礎在于市場本身存在扭曲，而政府可以修正這種扭曲，然而真正的情況卻往往是政府過高甚至錯誤地估計了市場外部性，使得調節政策與市場變得更糟。

在進行分析之前，我們應當先厘清市場是什么樣的。人們經常有的錯覺是，市場的信息是公開的、市場的反應是不需要時間的，前者是因為在經濟學學習中進行了簡化假設，假設市場的一切信息是給定且已知的，后者與經濟學教育中強調均衡而省略達到均衡的過程的傾向有關，在均衡的狀態下，一切似乎就應當是如此。但實際上，如果是這種情況的話，直接采用計劃經濟比市場有效率得多。一方面，市場的作用之一就是將不公開化的信息用某種方式反映出來，從而調節資源配置，在現實中，需求曲線、供給曲線是不存在的，存在的只有價格——市場經濟的核心機制。因此沒有任何個人或機構有能力去準確地知道到底某種產品現在的需求曲線是什么樣的，更不用說將來的了，而只能從它的價格與其他產品的價格比較中得出生產它是否有利可圖。另一方面，市場對資源的配置本身是一個漫長的、反復的過程，常態的市場是從非均衡過渡到均衡，均衡往往轉瞬即逝，因為均衡建立在基于消費者偏好的需求曲線不變之上，而人的偏好改變甚至只需要一個瞬間，而且這并不罕見。市場機制本身是一種消費者和生產者在試錯的過程中相互達成一致的過程，當達到長期不變時，市場往往步入成熟期，它所能帶來的經濟增長就是極為有限的了，未來的發展空間也不大。所以非均衡的、充滿變化的市場，才是真正有活力、有潛力的市場，在這種市場中，表面上的定價往往不能反映商品的實際價值，或者說不能反映實際上的供求關系，但這是正常的現象，是市場由非均衡向均衡過渡的一個時期。

產業政策的第一個問題就是觀念層次上的問題，即常常將上述的非均衡的低價（考慮到創新給社會帶來的正外部性，這種價格是偏低的）誤認為常態性的均衡價格，從而對其進行干預。如果產業政策是正確的，這恰恰損害了先進入的企業的利潤。原本因為低價，缺乏眼光的企業并不進入這一行業，而實行優惠政策后，必然吸引新的企業進入這一行業，增加政府支出的同時增加供給，同時進一步壓低價格，有了政府補貼，企業更愿意接受這種低價格，從而真的將這種非均衡的低價常態化為均衡價格，而成本由政府、最終由所有納稅人分攤。而如果產業政策時錯誤的，吸引了大量企業進入行業，而得到失敗的結局，浪費民間資本的同時也浪費政府資源，最終也要轉嫁到納稅人身上——政府本身不能憑空創造價值。這顯然是比讓企業家自己承擔風險更為不合理的分配。

產業政策的第二個問題是制定層次的問題，即自上而下的“頂層設計”導致的大而空、脫離實際與自下而上的地方自決導致的尋租、腐敗的兩難問題。有人在與有人的辯論及他的書中曾經提出過一種制定產業政策的思路——學習與中國資源稟賦相似、人均GDP為現在水平的兩倍的國家保持了一定時間的產業結構。暫且不論其合理與否，在執行上就有巨大的困難。中國地域幅員遼闊，不同地區的氣候、資源、經濟水平差異甚至比歐洲各國之間的差異都要巨大。舉例而言，根據國家統計局的統計，西藏自治區2014年的地區生產總值是920.3億元，常駐人口總數是318萬人，人均生產總值約2.89萬元（折合約4705美元），而北京2014年的地區生產總值是21330.83億元，常駐人口總數是2152萬人，人均生產總值約9.91萬元（折合約1.61萬美元），在認為人均生產總值和人均總收入差異不大的情況下，西藏還處于中等收入國家的收入水平，北京已經超過了高等收入國家中排名較靠后的國家。一個籠統的人均GDP如何反映這種巨大的地區差異呢？這種差異不止來源于氣候、自然資源等自然決定的條件，還取決于地區的歷史、文化、政策等人為因素。由于存在這種復雜的地區差異，自上而下的“頂層設計”即使花費大量人力、物力、財力進行仔細調查也很難準確把握地區情況，制定出的產業政策要么大而空泛、要么偏離實際情況，對經濟發展并沒有什么好處。而如果讓熟悉各地區情況的地方政府自行制定產業政策，則很容易導致尋租與腐敗。相對于強勢的中央，地方政府更容易被強大的利益集團俘獲，或者相互勾結，其原因可以用機會成本、偏好等方式進行解釋，本文不再贅述。綜合來看，選擇一個合適的主體制定合適的產業政策是及其困難的，即使最好的情況也是在政策與實際的契合與腐敗之間做一個權衡，制定一種折中的產業政策，這種次優的產業政策指導的產業結構與由市場決定的產業結構相比并不一定具有優勢，并且更為僵化——如果經常進行調整將面對政策不連續性帶來的不穩定預期、民眾信任度下降等問題。

產業政策的第三個問題是執行層次的問題，即政府能否在執行過程中保持審慎。亞當·斯密在國富論中曾說過，“The chance of gain is by every man more or less over-valued，and the chance of loss is by most men under-valued，and by scarce any man，who is in tolerable health and spirits，valued more than it is worth.”在制定產業政策時，政府往往會高估其成功的可能，在執行過程的初期，由于大量資源的投入，在短期內往往會取得顯著的效果，這又會增加政府信心，為了更快實現目標而加快步伐，釋放更加強烈的信號，很容易造成企業家們的錯誤預期，造成投資過剩。目前政府官員政績的評價機制更多地依賴于便于量化的、短期的數據，也就是經濟指標是很重要的政績衡量標準，再加上計算GDP時往往采用三駕馬車式的計算，不能反映投資的有效性，因此官員總傾向于響應上級政策，加大投資。而新興產業的泡沫往往需要一定的時間才會破裂，當泡沫破裂時，當執行政策、增加投資的官員可能已經不在原來的崗位，責任由接替他的官員承擔，這才是真正的成本與收益的不對稱。人類容易迷信自己運氣的本性，加上在當前政治體制下投資帶來的成本與收益的不對稱性，使得產業政策很容易如脫韁野馬，一發不可收拾，這正是有人所強調的“不搞砸絕不罷手，搞砸了也不一定罷手”。

產業政策的第四個問題是后果的問題，政府對自己行為的后果難以預料，有人說適度的產業政策有利于國家發展，這在理論上是成立的，但是如何把握這個度？尤其是在中國這樣的國家，中國比起西方國家在文化上有著崇尚集權的傳統，雖然辛亥革命、新文化運動等對封建專制產生了巨大沖擊，但是中央集權始終是大部分中國人的共同習慣。在中國，由于習慣以及政府深入各個領域的現實，政府政策的影響力往往比想象中的要強大。企業家對于政策往往過于敏感，對于一些政府釋放的信號甚至會進行過度解讀，有的企業家選擇投資甚至只是為了迎合官員，而這些過度的投資不僅無效，甚至有害，造成巨大的資源浪費，并與真正想要在這個領域創辦企業的人爭奪客戶、惡性競爭。企業迎合官員的例子從反腐之前的地方企業的不相關多元化就可以看出，有的企業經營娛樂業，為官員提供“一條龍”服務，從而從官員手中獲得大量資源。現在這條路被堵死，產業政策很有可能被利用成為下一個尋租場，企業加大投資，迎合了官員的喜好，又為官員增加政績，表明對上級命令的堅決貫徹，新興產業被人為地吹起泡沫，在泡沫破裂之前企業和官員皆大歡喜，泡沫破裂之時整個產業乃至整個社會都要承受繁華后的蕭條，這恐怕是出于善意的中央政府不愿看到的。哈耶克曾說，通往地獄的道路往往是善意鋪就的，其原因就是人們的行為往往帶來無法預料到的后果。

5 未來先聲：敬畏“看不見的手”

從作為經濟學家如果為政府官員建言的角度看產業政策問題，恐怕要多潑潑冷水。產業政策實際上是擴大政府職能和權力的政策，在中國政府的問題不是不作為，而是權力太大，需要約束，過去數十年的市場經濟改革就是為了捋清市場與政府的關系、經濟與政治的關系，如今政府的權力還需要進一步約束，市場從政府手中得到的本應享有的自由還不穩固，這個時候貿然實行產業政策，短期內可能卓有成效，長期來看走回計劃經濟的老路的風險是很大的。回顧20世紀末對通產省神話的追捧、2008年金融危機后對中國模式的鼓吹，事實證明政府在這種問題上總是健忘的，如同孟德斯鳩所說，權力的本性就是擴張，當沒有建立起較為牢固的對市場與政府職權范圍的清晰認知、沒有形成良好的按照市場規律發展經濟的傳統之時，政府的行為應該受到更加嚴格的約束。中國的文化中一直是大家長制，國家中央權力機關管轄一切事務，而西方文化中則包含了許多自由、平等以及商業精神，因此需要花費更長的時間來確立市場與政府的界限，這才是真正中國長久發展最重要的事。我們可以走得慢一點，但要穩一點，中國早期的發展神話是基于粗放的、拿來主義的發展，如果不把基礎打牢，當中國也完成了對發達國家的追趕，而試圖引領世界時，很難不陷入和日本一樣的困境。現在高速增長期已過，進入中高速增長期，正是一個警醒。經濟增長率快速下降，一方面是經濟體量增大的必然，另一方面是經濟體制的問題正在暴露。中央發現了這一問題，提出了通過供給側改革進行結構調整，這是合理的，問題是怎么進行改革。過去的許多結構問題是由政府引導產業發展導致的，而現在的產業政策，盡管溫和一些，其中根本的邏輯依然是一樣的，依然是在由政府的判斷替代企業家的判斷，有人也說了，資源是有限的，對所有產業進行支持是不可能的，那對所有新興產業進行支持恐怕也是不可能的，到最后還是要依賴政府來決定支持誰，這等于是把過去的結構問題變成新的結構問題，留待后人解決，無限期拉長了經濟體制改革的時間。一個國家經濟體量越大，產業越紛繁復雜，要進行改革的難度就越大，就如同夯實一層的樓房的地基要比夯實一百層的樓房的地基要容易得多。在過去為了發展的迫切需要，中國忽視了夯實基礎的重要性，現如今問題初步暴露，加之全球經濟增長放緩、各國視線重新轉向國內的大背景，中國應當暫緩前進腳步，沉下心來先對以往的問題進行解決，而解決的方法絕不應該是用過去的方法解決過去遺留的問題，不能是用新的產業政策解決舊產業政策遺留的扭曲。

眾所周知，創新是要由企業家來完成的，所以中國未來要轉型為以創新為核心的經濟發展模式，最重要的是要擁有足夠多的企業家，這就要求要建立一個培養足夠多企業家的環境。現在中國的許多企業家都并不是真正的具有創新意識的企業家，而是因為政府政策而進入行業的沒有企業家能力的偽企業家。產業政策存在模糊真正的企業家和偽企業家的危險，如果低效率企業能通過政府補貼存活，劣幣驅逐良幣的現象就會更加嚴重。真正的企業家需要恰恰不是任何支持，而是一個公平、自由競爭的大環境，他們的能力自然會讓他們脫穎而出。特權產生不了企業家，只能產生尋租者，產業政策除非為了政治需要，否則單純以經濟發展為目的來看并不適合如今產業結構復雜、技術創新不確定性大的中國。企業家精神并不完全是天生的，社會環境也非常的重要，如果政府出臺一系列產業政策，讓各個領域的發展條件不相同，潛在的企業家就會以政府意志為導向來選擇行業，思考、創新、發現機會的能力就會下降，企業家精神難以培養起來，企業家文化難以形成，真正的企業家就會越來越少，中國未來的發展潛力就會大打折扣。目前中國已經有了一定數量的努力發現新機會的企業家，政府不能也不應再如溺愛孩子的家長一樣用各種對某些產業有特殊傾向的政策去影響他們的決定了，而應該將探索的一線讓位給他們，通過健全市場體制保證他們能公平地在世界迷宮中摸索著前行，并通過完善社會保障，讓他們能在失敗后擁有東山再起的機會。

本文題目所說的敬畏，一方面，是政府要對市場經濟的規律保持敬畏，相信“看不見的手”對資源配置的作用；另一方面，是政府要對自己的影響力保持敬畏，盡可能地做一個中立的制定公平規則的裁判。政府官員需要理解自己的局限性，即使再聰明的人也不可能準確預料到未來的市場走向，因為市場是由千千萬萬分散的個體決策構成的。政府官員也需要理解自己的影響力，扇動翅膀的蝴蝶都可能引起千里之外的龍卷風，何況是為十多億中國人以及更多的國外投資者所關注的中國政府呢，小小的傾向就有可能導致連鎖反應，最終變成巨大的市場扭曲，在全球經濟低迷、不確定性愈加顯著的今天，這種扭曲可能導致中國經濟陷入停滯甚至倒退，讓過去的努力付諸東流。政府“無為”是順應人類社會經濟發展的自然規律，是適應中國正在進入的新常態，袖手觀望市場的發展是比“有為”更加艱難但更加正確的選擇。長存敬畏，謹守界限，順其自然，人們對幸福的向往與追求就會讓中國經濟在紛繁的塵世開出絢爛的花朵。

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