我國耕地占補平衡制度的法治化路徑探究
——兼評《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》

孫結才

（銅陵學院，安徽銅陵 244061）

我國耕地占補平衡制度的法治化路徑探究
——兼評《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》

孫結才

（銅陵學院，安徽銅陵 244061）

占補平衡是我國耕地保護的重要制度之一，直接關系到能否守住18億畝耕地紅線，關涉國家糧食安全與社會穩定。在黨中央提出建設法治中國、加快推進生態文明建設、實現綠色發展背景下，應充分發揮占補平衡制度作用，轉變我國制度推進以行政管理為主、改革主要依靠政策推動、耕地占補重數量輕質量與生態的做法。在改革路徑設計上，堅持以生態文明與綠色發展理念為指引，以法治思維與方式推進，保障占補平衡制度頂層設計符合法治原則，實現耕地占補數量、質量、生態“三位一體”平衡目標。

糧食安全；耕地紅線；占補平衡；法治化

2017年中共中央國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（下文簡稱《意見》），再次引起社會各界對耕地占補平衡的關注。這是繼1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》（中發［1997］11號）中首次提出耕地占補平衡制度后，中央再次就該制度發文。一方面表明中央高度重視占補平衡制度的耕地保護作用，另一方面表明我國現行耕地占補平衡制度實施情況差強人意，其耕地保護作用未有效彰顯。《意見》全面分析我國當前耕地保護形勢，總結占補平衡制度實施二十年來的有效做法，提出改革總體思路、具體目標與政策舉措，為我國新一輪耕地占補平衡制度改革做好頂層設計。為進一步深化改革得并實現預期效果，除“政策推動”外，還需“法治引領”。法治化是政策執行的重要保障，應以法治思維與方式發展改革創新成果，以法治力量復制、推廣、創新制度，構建符合中國國情的耕地保護規則體系，為各主體提供有力、明確的制度依據。綜觀我國現有耕地占補平衡制度研究，學者大多從技術操作或公共政策層面展開討論。如路婕等提出應統一耕地占補平衡按等級折算系數[1]；施開放等根據耕地占補平衡生態安全評價系統的不確定性設計出耕地占補平衡生態安全綜合評價模型[2]；孫蕊等從政策網絡視角研究我國耕地占補平衡政策主體互動模式[3]；田孟基于國家治理能力視角闡釋耕地占補平衡政策實施困境[4]；王帥等通過建立自然質量等指數——標準糧食產量線性回歸模型初步評價農用地分等的耕地數量——質量占補平衡[5]；蒲杰研究耕地占補平衡指標含義及其跨省域交易規則[6]。從法治視角系統研究我國耕地占補平衡制度的推進成果較少，為此本文提出以法治思維與方式設計我國耕地占補平衡制度推進路徑，通過耕地治理體系法制化和治理能力法治化實現耕地占補“三位一體”平衡目標，以期對落實《意見》及新一輪耕地占補平衡制度改革有所裨益。

一、《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》背景分析

（一）嚴峻的耕地保護形勢促使反思現行耕地占補平衡制度

耕地作為土地精品與糧食生產根基，是我國重要戰略資源。面對人多地少，糧食安全問題日益凸顯，而耕地資源又一直處于高強度甚至過度開墾狀態的基本國情，我國自1998年發布實施了耕地占補平衡、耕地總量動態平衡、18億畝耕地紅線等耕地保護政策，建立嚴格的耕地保護制度。但制度實施效果與預期存在差距，未能改變全國耕地面積減少、質量下降、生態環境惡化的總體趨勢。據國土資源部《中國土地資源公報（2005—2016年）》顯示，全國通過土地復墾整理補充耕地面積為300余萬公頃，建設占用耕地面積為280余萬公頃。根據國土資源部1978—2016年公報顯示，剔除因退耕還林、建設占用、農業結構調整與自然災害毀損等因素減少的耕地，加上復墾與整理增加的耕地，全國耕地面積凈減少1 270余萬公頃。2005年以后我國耕地數量呈現凈減少趨勢。據《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》顯示，我國宜農宜耕地較少，耕地土壤點位超標率較高，達19.4%，耕地土壤環境質量較差，地質災害呈現點多面廣頻發態勢。國土資源部發布的2016年統計數據顯示，全年地災發生數量、引發的死亡人數、直接經濟損失同比增加18.1%、41.1%與27.4%。表明我國現行耕地保護政策未完全適應經濟社會發展新形勢，包括耕地占補平衡制度在內的各項耕地保護制度滯后于發展要求。隨著我國城鎮化以每年1%~2%的速度增長以及全面二胎政策的實施，資源環境壓力提升，人地矛盾增大，以耕地保護為重點的國家糧食安全問題受到國內外關注[7]。因此，加快推進包括耕地占補平衡制度在內的耕地保護制度改革勢在必行。

（二）新型發展理念要求重新審視現行耕地占補平衡制度

針對資源約束、生態問題及發展與資源環境間的矛盾，黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”新型發展理念，為推進黨的十八大“五位一體”總體布局的實施增添新抓手，標志著生態文明建設被提到新高度[8]。從總體上完善包括耕地生態在內的生態環境質量是關鍵。

“綠色發展”理念不僅為生態文明建設指明方向，也拓展了生態文明建設內涵[9]。資源生態功能保護是綠色發展重要內容。土地是生態文明建設的重要載體，耕地是戰略資源，在其利用保護上應注重生態導向，強化生態價值與功能，關注耕地數量、質量平衡同時，還應關注生態平衡。因此，應在耕地占補平衡中引入體現綠色發展理念的生態評估和補償機制，實現耕地數量、質量、生態動態平衡。在此背景下，《意見》強調注重綠色發展，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，守住18億畝耕地紅線。

（三）“法治中國”建設要求以法治推進占補平衡制度

自2013年1月習近平同志提出“著力推進平安中國、建設法治中國”后，黨的十八屆三中、四中、五中全會相繼推進“法治中國”建設部署。在“法治中國”時代背景下，科學、民主理念與制度的實施均需法治思維、方法與措施支撐。在諸多治國理政方式中，法治為最成熟定型，具有規范性、穩定性、可預見性與權威性，在推進制度實施上具有優勢[10]。“法治中國”要求將未來中國改革發展全局納入法治框架下，用法治引領與推動改革。占補平衡作為我國耕地保護的重大制度，其實施與改革必然要依靠法治加以推進。

《意見》是對我國耕地占補平衡制度長期試點探索的科學總結，其出臺標志我國耕地占補平衡制度工作思路與方法基本成熟，政策體系基本形成。當下重點是按照《意見》要求，梳理耕地占補平衡制度法治環節，運用法治思維與方式將現行耕地占補平衡政策體系上升為具有法律效力的規則和制度，發揮其引導、示范、預測與評價作用[11]。

二、耕地占補平衡制度運行現狀

1997年中央文件中首次提出耕地占補平衡制度，隨著多項補充性、調整性政策出臺，在實踐中其制度內容從“先占后補”“邊占邊補”“占優補劣”發展為“先補后占”“占田補田”“占優補優”，由僅注重占補數量平衡，到強調耕地占補既要實現數量平衡，也要實現質量平衡[12]。耕地占補平衡制度為緩解我國人多地少的矛盾提了供新思路，契合我國社會實際，在一定程度上緩解因經濟建設占用帶來的耕地壓力，遏制亂占濫用耕地現象與耕地銳減勢頭，協調資源保護與發展保障關系。

但現行耕地占補平衡制度在實際執行過程中，“占好補次”“以劣充優”現象仍很普遍，政策實施未能有效遏制為謀求經濟發展對優質耕地的占用，我國耕地質量總體呈下降趨勢，耕地總體占補平衡僅為表象，背后蘊藏生態風險，制度實施效果與《意見》實現耕地占補數量質量生態“三位一體”平衡的目標有一定差距。國家將生態文明上升到中國特色社會主義建設事業“五位一體”總體布局的高度及更加注重GDP綠色增長的新形勢，對當下耕地占補平衡制度實施提出更高要求。現行耕地占補平衡制度實施困境主要為制度設計生態理念缺失與實施推進中法治考量不足。

（一）制度設計生態理念缺失

現行耕地占補平衡制度在我國經濟粗放式發展背景下建立，因當時未意識到生態文明與綠色發展的重要性，反映在耕地占補平衡制度設計上更多關注數量平衡，而忽略質量與生態平衡，如《土地管理法》中無明確保護耕地質量、耕地生態功能的表述，導致實施過程中生態導向不足，生態功能缺失，無法有效遏制耕地質量下降與生態環境惡化趨勢。

（二）制度實施推進方式不科學

現行耕地占補平衡制度的推進總體上以行政管理為主，改革主要依靠政策推動，法治引領與推動明顯不足，法制環境尚不成熟，法治諸環節均存在明顯缺陷，具體表現為：在立法上，生態理念缺失、立法目的表述不清、立法機制不科學、法制體系不健全；在執法上，理念滯后、主體分散、權責邊界模糊、部門協調不暢、監督機制乏力、追責機制不健全；在司法上，體現生態文明與綠色發展導向的司法理念缺失、糾紛處理的專有機制與訴訟替代機制不健全；在守法方面，公眾對法治推進耕地占補平衡制度認識不足，主動參與意識與能力不足，參與機制不全、渠道不暢等。上述法治環節不足導致制度推進實踐中出現以行政為主、法律為輔現象，制度實施效果差強人意。

三、耕地占補平衡制度改革路徑設計

針對我國耕地占補平衡制度存在的問題，落實《意見》關鍵在于為制度實施設計科學合理的實施路徑。耕地保護事關國家糧食安全與社會穩定，在路徑設計時應站在統籌推進“五位一體”總體布局及協調推進“四個全面”戰略布局高度，以生態文明與綠色發展理念為指引，以法治思維與方式加以推進。

（一）堅持以生態文明與綠色發展理念指引路徑設計

針對我國耕地占補平衡制度實施過程中長期對生態平衡重視不足，嚴守耕地紅線難度加大的現狀，《意見》提出創新耕地保護機制，優化占補平衡制度，在制度推進上注重耕地數量、質量、生態“三位一體”的護養，實現動態平衡。為落實此頂層設計，需以新發展理念引領耕地占補平衡，實現保護耕地生態功能。為應對我國生態系統破壞嚴重、資源約束日趨緊張的嚴峻生態形勢，黨中央提出“綠色發展”理念，在問題導向下創新發展理念；以社會發展過程與結果“生態化”“綠化”為內涵，以實現經濟、社會與生態可持續發展目標[13]。從綠色發展而言，容量有限的耕地資源要求堅持厲行節約、優先保護，以地定產、以地定城，充分發揮耕地紅線的剛性約束作用，以耕地使用方式轉變倒逼產業結構調整與區域經濟布局優化。在建設生態文明、推進綠色發展過程中，土地是重要物質基礎、空間載體與能量來源。耕地作為土地資源的核心，其全面節約與高效利用是綠色發展的核心要素，強化占補平衡過程中的生態保護是綠色發展的內在要求。因此，耕地占補平衡作為耕地保護的重要制度，其改革路徑設計應站在統籌推進生態文明建設高度，通過堅持綠色發展，開辟耕地利用新路徑。

（二）堅持以法治思維與方式推進路徑設計

法治即法律之治，崇尚在社會治理過程中彰顯法治思維與方式，強調法律在社會治理工具中的重要地位。法治思維是指對是非的判斷及問題的思考、分析和處理建立在遵從法治基礎上的思維方式；運用法治思維處理、解決問題的方式即法治方式[14]。

法治具體包括法的制定、實施、服務、遵守等環節，其推進需要科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。因此，耕地占補平衡制度改革必須充分運用法治思維與法治方式，遵循良法善治的法治內涵，在人與自然和諧共生的良法理念基礎上，通過耕地治理體系法制化和治理能力法治化，實現耕地占補“三位一體”平衡目標。

1.實現科學立法。一是重塑立法理念和立法目的。堅持以生態文明和綠色發展理念引領耕地占補平衡制度立法，樹立耕地數量、質量保護并重的立法目的。通過推進“法律生態化”，將體現生態文明和綠色發展要求的思想觀念、價值取向融入法律，實現對已有法律的“綠化”，為實現耕地占補的“三位一體”平衡提供立法保障。二是更新立法指導思想，轉變部門法觀念。以生態系統一體化思想指導立法，保障立法實現“多規合一”“多規融合”，建立“一張藍圖干到底”的空間規劃制度體系。三是創新立法機制。積極探索推進耕地占補平衡制度實施過程中黨內法規與國家法律的銜接與協調；實行開門立法，充分體現民眾期待和訴求。四是健全推進耕地占補平衡制度實施的法律體系。具體而言，應將生態文明、綠色發展理念納入憲法，將耕地保護作為基本國策擺在突出位置，對耕地資源強調先保護、后利用。修改《土地管理法》，在《土地管理法》中確立“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念；在第一條中增加“保護耕地的生態功能”表述，要求“耕地保護質量與數量并重”；制定《耕地質量保護法》，明確耕地質量界定標準、占補平衡要求、耕地質量規劃、監控主體以及耕地污染的預防、懲治、追責機制等，使其成為耕地質量保護的主要法律依據；修訂耕地保護相關法律，如《環保法》《農業法》等，使相關部門法在耕地保護上保持一致。

2.強化法治執行力。執行效果對制度的生命力、法治的權威性具有重要影響。推進耕地占補平衡制度法治改革，一是更新執法理念和執法思路，實現由“耕地管理”“單一式執法”向“耕地治理”“整合式執法”轉變，構建以實現“三位一體”平衡為導向的監管統一、執法嚴明、多方參與的耕地保護“共治”體系。二是優化耕地占補平衡制度實施中的執法權責分配。優化國土部門、法院和地方政府在耕地占補平衡制度推進中的權責分配，賦予國土部門事前預防上的強制執行權，并推進裁執分離。通過整合相關部門職責權限，解決跨部門執法合作問題，使相關部門在各自職責范圍內綜合考慮耕地占補中的數量、質量、生態平衡。三是整合制度實施中的執法監督資源和執法監督職能，提高耕地保護執法監督實效性。在執法監督上，耕地資源開發利用與耕地生態保護監管分離，探索耕地生態資源實行大部門制統管，逐步實現執法監督資源整合及執法監督職能優化。四是構建一體化執法監督網絡和監管體系。在監督網絡上，可借鑒國家生態環境監管執法網絡構建思路，遵照國家監察、地方監管、部門負責的總體要求，構建政府分層分類行使執法監督權的耕地保護監管執法網絡；在監管體系上，形成黨委統領、人大監督、政府分管、國土監管、部門聯動、公眾參與的協同推進局面，打造多層次、全方位、信息化的耕地資源保護監管體系。五是完善執法協作機制、執法聯動機制。通過構建國土資源部門與環保、監察、公檢法等多部門在占補平衡制度實施執法上的協同聯動機制，打造上下聯動和部門互動的耕地保護合作執法機制，形成查處合力。六是建立數據實時更新機制，以耕地資源“一張圖”為載體，實現國家、省、市、縣四級系統互聯互通，強化耕地占補平衡制度實施的全流程動態監管。七是健全執法決策機制和責任追究機制。為確保決策合理，將百姓參與、專家會診、風險評估、合法性論證、集體研判等確定為耕地占補過程中重大事項決策的必經程序[15]。在耕地占補平衡制度實施的責任追究上強化生態優先、平等追責、共同擔責理念；出臺耕地占補不平衡造成損害的追責辦法，明確責任性質、追責標準、程序和支撐體系，落實“黨政同責”“終身追責”等耕地保護新型追責制度；注重黨內問責與行政問責的銜接與協調，綜合運用黨規、法紀和制度追責，彰顯制度創新的疊加效應；加強對責任主體履職情況的監督和考核，加強監督負有領導之責的“關鍵少數”，對有令不行、有禁不止、弄虛作假、失察失責者，實施零容忍的問責懲戒制度。

3.提升司法公信力。公正司法乃法治生命線。通過公正司法，妥善審理耕地資源占補糾紛案件，充分發揮耕地占補平衡制度在固守耕地紅線和保障國家糧食安全方面的應有作用。在司法保障推進耕地占補平衡制度實施方面，一是更新司法理念，堅持司法上以生態文明和綠色發展理念為導向，根據耕地保護整體性、復合性特點，在尊重自然、保護環境基礎上合理利用耕地，積極拓展法院在審理耕地占補糾紛上的生態審判功能，充分發揮審判權能動性，明確司法審判的發現、確認、平衡和保障生態利益功能，實現權益保障與經濟發展雙贏[16]。二是完善耕地占補糾紛訴訟機制，實現耕地占補糾紛處理專業化。設置適用于耕地占補糾紛的特別程序，建立耕地資源保護法庭，在案件審理上適用特別程序。構建耕地占補糾紛證據規則。三是完善替代性解決機制，實現耕地占補糾紛處理多元化。加強法院與其他國家機關、基層組織和群眾自治組織的溝通與協作，優化耕地占補糾紛的仲裁和與訴訟對接機制，完善人民調解機制，完善征地爭議協調裁決機制。四是完善公益訴訟運行機制，發揮公益訴訟功能。擴大耕地保護公益訴訟提起主體范圍，允許基層社會組織、民辦非企業單位和公民個人提起有關耕地保護的公益訴訟。改革耕地保護公益訴訟費用制度，降低維權成本，多渠道籌集耕地保護公益訴訟費用，建立耕地保護公益訴訟法律援助專項基金。優化案件管轄、舉證責任分配等耕地占補糾紛公益訴訟的具體運行規則。五是加大耕地占補糾紛案件的執行力度。通過加強與耕地資源保護行政執法機關的協調與配合，實現信息共享。通過合理運用限期履行、代為履行等方式，保障耕地生態能及時、全面恢復。通過耕地占補糾紛案件執行回訪制度，督促相關責任主體全面履行生效裁判[17]。

4.增強全民法治意識。實現法治需社會公眾樹立法治意識，自覺學法、守法、用法，營造全社會濃厚的法治氛圍[18]。耕地占補平衡制度的法治化程度直接影響耕地資源保護成效。公民應成為推進耕地占補平衡制度法治化的促進者、支持者、參與者，自覺以法治思維踐行耕地占補平衡制度，這種基于法治考量的個體認知和社會共識，是守牢耕地紅線、推進耕地占補平衡法治化不可或缺的民意基礎與工作先導[19]。一是強化公眾參與耕地保護的價值理念，尊重農民在耕地保護上的權利主體地位并增強其權利保護意識，讓農民在耕地管理中充分行使知情權、表達權、參與權與監督權，并為這些權利的實現提供法律保障[20]。二是建立健全公眾參與耕地資源保護機制。通過人民陪審員參與耕地占補糾紛案件的審理，重大耕地占補糾紛案件審理邀請人大代表、政協委員、普通公眾旁聽，復雜耕地占補糾紛案件聘請耕地資源領域專家擔任特邀調解員參與案件審理制度，暢通公眾參與渠道。依照國家法律規定，結合當地實際制定地方規范性文件，建立便于公眾參與的制度機制，搭建公眾參與平臺。三是完善耕地資源信息公開機制，及時公開耕地質量、執法監管等情況，充分保障公眾知情權。四是利用各種形式媒體，加大依法推進耕地資源保護的宣傳教育，強化公眾耕地保護生態意識、憂患意識和責任意識，普及耕地資源知識、法律法規和理念，引導群眾依法保護耕地資源，積極參與法治推進耕地資源保護實踐。

［1］路婕,吳克寧,鄖文聚,等.全國統一的耕地占補平衡按等級折算系數研究[J]．資源與產業,2012(4).

［2］施開放,刁承泰,左太安,等.基于熵權物元模型的耕地占補平衡生態安全評價[J].中國農業生態學報,2013(2)．

［3］孫蕊,孫萍,吳金希,等.我國耕地占補平衡政策主體互動模式探究——基于政策網絡的視角[J].中國人口·資源與環境, 2014(S3).

［4］田孟.耕地占補平衡的困境及其解釋——基于國家能力的理論視角[J].南京農業大學學報（社會科學版）,2015(4).

［5］王帥,駱云中,謝德體,等.基于農用地分等的耕地數量——質量占補平衡評價研究[J].西南大學學報（自然科學版）,2016(2).

［6］蒲杰.耕地占補平衡指標跨省交易的幾個理論問題[J].理論與改革,2017(1).

［7］陳遠方,向鵬成.生態文明與城鎮化協調度測度研究——以重慶市為例[J].東北農業大學學報（社會科學版）,2016(4).

［8］王丹,熊曉琳.以綠色發展理念推進生態文明建設[J].紅旗文稿,2017(1).

［9］郭長青.堅持綠色發展理念加快補齊生態短板——山西省環境保護工作的實踐與思考[J].前進,2016(5).

［10］徐忠麟.生態文明與法治文明的融合:前提、基礎和范式[J].法學評論,2013(6).

［11］常紀文.生態文明建設，法治大有可為[N].中國環境報,2013-04-25(2).

［12］曹飛.城鎮化進程中的耕地占補平衡制度:困境與創新[J].社會科學輯刊,2015(5).

［13］于博瀛.當代消費倫理規范體系構建的三個維度[J].社會科學戰線,2016(12).

［14］陳金釗.對“法治思維和法治方式”的詮釋[J].國家檢察官學院學報,2013(2).

［15］熊文釗.依法治國:國家治理現代化的必由之路[J].廣西社會科學,2015(4).

［16］呂忠梅.生態文明建設的法治思考[J].法學雜志,2014(5).

［17］周盛盈.生態文明城市法治保障路徑研究——基于珠海生態文明示范市建設實證分析[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報,2015(2).

［18］何虹.試論秦法治思想的現實意義[J].天津市社會主義學院學報,2016(2).

［19］張玉勝.鋪好生態文明建設法治化軌道[N].青海日報,2016-12-28(2).

［20］肖新喜.我國農地管理制度的修改理念與規范配置[J].西北農林科技大學學報（社會科學版）,2014(2).

D912.6

A

1672-3805(2017)02-0058-06

2017-03-02

安徽高校省級人文社會科學研究重點項目“安徽省生態紅線制度實施的保障機制研究”（SK2017A0533）；銅陵學院校級科研項目“‘生態紅線’制度實施的一體化法治化路徑研究”（2016tlxy04）