高校基金會的法律關系探析

劉志堅

（福州大學，福建福州 350116）

高校基金會的法律關系探析

劉志堅

（福州大學，福建福州 350116）

隨著我國高等教育與慈善事業發展，高校基金會取得快速發展，但相應法律治理機制與理論研究滯后，潛在法律風險日益顯現。因此，在《慈善法》等法律規范框架下，系統論述高校基金會法律關系的理論范疇，即高校基金會的法律關系實質是高校基金會、高校、政府、捐贈人、受益人等主體間的法律關系總匯。在此基礎上分析我國高校基金會法律關系的主要問題，并從法律規范配置、優化縱向與橫向法律關系、構建現代治理法律關系等方面提出調適路徑。

慈善法；高校基金會；法律關系；治理

高校基金會是高校吸納社會資源的重要平臺，也是社會力量支持高等教育發展的重要載體。高校基金會在一流大學的建設與發展中具有重要作用，部分大學已建立高效有序的基金會治理體系，通過大學基金會吸納的社會捐贈日漸成為世界一流大學主要經費來源之一①英國高校獲得的捐贈占教育經費收入7%。而這一比率在日本公立高校中高達15%，美國公立、私立高校則分別為4.7%和14.4%。來源于人民網“高校獲得社會捐贈靠什么”http://edu.people.com.cn/n1/2016/0221/c1053-28137172.html。。截至2016年12月31日，根據基金會中心網數據顯示，我國基金會總數達到5470家，其中本科院校基金會共440家，職業院校基金會83家，兩者合計523家，較上年增加20家，約占全國基金會總數的9.6%[1]。隨著我國高校基金會規模擴張，相關法律治理機制未能及時更新，特別是《慈善法》公布后，慈善治理機制已出現邏輯轉向，我國高校基金會的法律風險日益凸顯。實現高校基金會的良法善治，首先應厘清高校基金會的法律關系及運行機理。法律關系是法學研究的基本概念，也是高校基金會依法治理的核心要素。但截至2017年3月1日，以“基金會法律關系”“高校基金會法律關系”“大學基金會法律關系”為檢索詞在中國知網中未檢索到相關研究成果。鑒于此，本文從法律關系的基本問題與理論切入，在《慈善法》等現有法律規范框架下研究高校基金會法律關系。

一、高校基金會法律關系的理論源流辨析

法律關系學說源于古羅馬法，具有法律效力的法律規范與法律事實共同作用產生法律關系。法律關系是法微觀運行的載體。薩維尼將“法律關系”定義為“所有的具體法律關系就是通過規則而界定的人與人之間的聯系”[2]。法律關系是法律的本體，鄭玉波指出：“法書萬卷，法典千條，頭緒紛繁，莫可究詰，然一言以蔽之，其所研究或所規定者，不外法律關系而已”[3]。法學學者從多維度解讀法律關系，產生了法律關系本座說等學說。從法學教材的通說與各學派的共鳴點而言，高校基金會的法律關系可定義為高校基金會在活動過程中各參與主體間被法律規范調整的權利義務關系，包含法律關系的三大基本構成要素：法律關系主體為高校基金會法律關系參與者，即享受一定權利，承擔一定義務的自然人、政府、高校和其他組織；法律關系內容為法律關系主體間在高校基金會活動過程中產生的權利義務關系；法律關系客體為法律關系主體間權利義務指向的物質和非物質利益對象，包括慈善捐贈中產生的財產與非財產利益。高校基金會的法律關系建立在《民法》《合同法》《慈善法》《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》等法律法規框架下，受高校和高校基金會管理規范影響，并非所有關涉高校基金會的關系與事件均可列入法律關系框架中，如慈善文化、捐贈意識、高校基金會內部分工等問題不宜列入法律關系的調整范疇。

高校基金會的法律關系建立在法律關系理論上，因其多學科交叉的理論與實踐形態，具有多種理論源流：一是財團法人制度。大陸法系將法人分為以人合為主的社團法人及以目的財產為基礎的財團法人。德國學者迪特爾·梅迪庫斯認為財團法人是“可以把有權利能力的財團稱為法律上獨立的、服務于某個特定目的的財產”[4]。從總體而言，財團法人的主要形態表現為基金會等組織，捐助財產、組織等是其主要要素。隨著西方福利國家與慈善捐贈事業興起，西方財團法人的治理機制日漸完善，形成董事會（理事會）與監事會、公共信托等內部治理以及集中、分散等外部監管的系列理論。我國法律文本中未采用財團法人概念，但高校基金會作為西方舶來物，在組織結構與運作機制上具有鮮明財團法人特征。因此，高校基金會的法律關系必然在此理論平臺上討論；二是高教管理理論。來源于管理學與教育學的高教管理理論，具有極強實踐色彩。高教管理理論既包括高等教育管理的本質特征、規律性、原則性、體制、機制等宏觀理論，也包括以學生、教師、校友等個體與高校內部管理體系為分析對象的微觀理論。從國內高校基金會實際形態而言，其運作機制整體嵌入高校運行機制中，由全國300多家高校基金會組成的中國高教學會教育基金會工作研究分會是中國高教學會的分支機構，高校基金會理論研究也被歸類于高教管理理論組成部分。鑒于此，分析高校基金會的法律關系，必然涉及高教管理理論知識與分析方法。

二、高校基金會法律關系基本類型

法律關系類型是分析法律關系的要點，按照不同分類標準，可劃分不同法律關系類型。如按照法律主體地位可劃分為橫向與縱向法律關系；按照產生依據可分為調整性與保護性法律關系等[5]。各參與主體在高校基金會活動中形成復雜法律關系，涉及多種法律關系類型，高校基金會的法律關系實質上是各參與主體間的法律關系總匯。本文僅選取高校基金會法律關系中較重要的主體論述其法律關系。

（一）高校基金會與高校的法律關系

高校基金會與高校的法律關系是高校基金會發展的核心命題之一。可從不同維度界定二者的法律關系：一是從法律規范配置而言，《慈善法》第八條規定：“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式。”《基金會管理條例》第二條明確指出：“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人。”從法律上明確了高校基金會非營利性法人的法律地位。對于高校基金會是否屬于獨立法人問題，從法人的一般學理而言，是否獨立承擔民事責任是判斷的主要標準，《基金會管理條例》第八條明確指出，設立基金會，應當具備的條件之一即獨立承擔民事責任。因此，高校基金會是與所屬高校平行的獨立非營利性法人，獨立承擔民事責任，應從法律上區分高校基金會與所屬高校的關系；二是高校基金會的實際行政管理關系表現出與法律規范不同形態。很多高校基金會的原始資金、日常辦公經費大部分來源于所屬高校撥款，高校基金會工作人員除部分由高校基金會自聘外均納入學校教職工編制或合同管理，高校基金會理事會的秘書長、副秘書長人選基本由學校提前確定，再履行選舉程序，部分高校甚至將高校基金會列為校內職能部門，與學生處、科技處等部門實行同質化管理②通過查閱近百所高校網站發現高校基金會大多作為校內機構，與學校其他職能部門一同位列學校組織機構名單中。通過筆者一年來的課題研究和業內工作調研發現，高校基金會的地位不明確，同質化管理已經成為廣泛關注的問題。。從各高校基金會的章程與簡介可知，服務所屬高校建設發展是基金會的主要目的，北京大學教育基金會在簡介中明確提出“基金會是在北京大學和基金會理事會的領導下”。《教育部財政部民政部關于加強中央部門所屬高校教育基金會財務管理的若干意見》中也提出：“基金會作為學校多元化籌資體系的重要組成部分和接受社會公益捐贈的窗口，圍繞學校辦學目標開展活動，通過籌資、投資等方式為學校辦學活動提供經費等支持。”因此，從現實形態分析，高校基金會與高校法律關系呈現二元化格局，即法律地位相互獨立，但行政管理關系上高校基金會依托、服務于高校。

（二）高校基金會與政府的行政管理關系

高校基金會與政府的行政管理關系由法規直接確立。《基金會管理條例》第七條明確規定：“國務院有關部門或者國務院授權的組織，是國務院民政部門登記的基金會、境外基金會代表機構的業務主管單位。省、自治區、直轄市人民政府有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府授權的組織，是省、自治區、直轄市人民政府民政部門登記的基金會的業務主管單位。”具體而言，高校基金會的日常登記、年檢、免稅資格申報等事項由民政、教育、稅務等部門負責。高校基金會與政府間是地位不平等的縱向法律關系，政府及其職能部門有權依法檢查、管理高校基金會，依法處罰高校基金會的違法行為。高校基金會作為行政相對人，對政府及其職能部門的違法、不合理行政行為也可通過提起行政復議、行政訴訟等方式維護自身合法權益，二者存在雙向權利與義務邊界。

（三）高校基金會與捐贈人、受益人的捐贈法律關系

慈善捐贈法律關系極富實踐價值，是高校基金會日常業務活動中必然涉及與經營的關系。近年來捐贈糾紛案件大多與慈善捐贈法律關系相關。首先，學界對于捐贈法律性質存在不同觀點，如代理行為說、無因管理說、信托關系說、贈與合同說、名義受贈說、捐贈合同說等[6]。產生觀點差異的核心在于捐贈是否有償、受贈人是否承擔義務、捐贈財產的產權結構。從中西方慈善文化傳統而言，慈善代表無償。從現有法律角度，《合同法》第一百八十五條規定：“贈與合同是贈與人將自己的財產無償給予受贈人，受贈人表示接受贈與的合同。”2016年公布的《慈善法》延續此立法思路，第三十四條明確指出：“本法所稱慈善捐贈，是指自然人、法人和其他組織基于慈善目的，自愿、無償贈與財產的活動。”因此，捐贈人與高校基金會是無償捐贈的法律關系，二者間是單務合同關系，盡管在捐贈協議上可約定受捐贈人的合理義務，如捐贈人有權約定捐贈用途以監督基金會，但整體上不應為對價關系，受捐贈人不應承擔義務，且財物贈與高校基金會后即轉化為公益資產，高校基金會僅是公益資產的托管人并非財產所有人。其次，從實際運作角度，盡管捐贈合同由高校基金會與捐贈人簽署，但捐贈人捐贈給高校基金會的財物往往轉交高校其他部門運作，受捐人與受益人往往不一致，如獎助學、獎教金的受益人是受獎助的師生，捐建校園景觀的受益人是高校，具體實施部門是高校的學生處、基建處等部門，形成捐贈人、受捐人、受益人三方的權利與義務關系。

（四）高校基金會與社會的監督關系

高校基金會管理的公益資產本質上屬于社會，應接受社會監督，高校基金會接受社會監督是《慈善法》《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》等規定的責任。“基金會沒有公權力，但有公信力”，這種公信力主要通過接受社會監督獲得社會認可實現。因此，高校基金會與社會形成監督關系。高校基金會的社會監督應由多元廣泛的主體完成，包括通過信息公開等方式接受社會公眾監督，師生、校友監督，審計事務所年度審計，校內監察部門監督以及輿論監督等，即使非利益相關方也擁有監督權利。

（五）高校基金會理事與監事的法律關系

高校基金會是來源于財團法人與公司法人組織結構的公益組織，運行的核心機構是理事會與監事會（監事），其內部法律關系主要體現為理事與監事的關系。此法律關系與公司董事、監事、股東的法律關系及權利義務不同，具體見表1。

從表1可知，公司董事、監事、股東權利與義務關系較具體系統，公司股東具有多項特殊救濟權利。高校基金會理監事的關系則較泛化，二者圍繞維護基金會利益產生法律關系，監事監督理事與理事會，理事負責基金會運作。從高校基金會的實際運行狀態而言，理事會成員除專職秘書長、副秘書長外基本為兼職人員，監事也大多為兼職人員④蘇隆中、劉宇陽在《我國高校教育基金會發展問題與對策》（高教探索，2016年第8期）一文中提出：“國內多數高校的基金會都是隸屬于高校的二級職能部門，理事會成員多由校領導兼職，實際上還是高校管理層掌握著決策權。”，高校基金會理監事間的權利義務關系并不明晰。

表1 高校基金會理監事與公司董事、監事、股東權利義務對比③為直觀論述，本表暫不區分有限責任公司和股份有限公司，僅以公司概括。表中具體權利義務通過查閱《基金會管理條例》和近百所高校基金會章程，對比《公司法》和公司有關章程規定，歸納共性。

三、高校基金會法律關系問題探析

當前，我國高校基金會的法律關系面臨挑戰，突出體現在法律風險與治理問題上：一是高校基金會缺乏系統的針對性法律治理規范。以“高校基金會”為題在北大法寶法律法規庫內檢索，未檢索到任何中央或地方法規規章、司法解釋。雖有《基金會管理條例》等法規，但高校基金會作為一種特殊基金會形態，與其他基金會法人相比具有較大區別。如高校基金會與其他基金會相比，未真正獨立，捐贈受益面較窄，募捐對象集中于校友，章程、收支、項目管理辦法等文件缺乏權威性和系統性。《慈善法》公布后，對高校基金會的法律關系與運作規則產生沖擊。如大幅放開公募資格后，《慈善法》和《基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）》相應提高公募基金會的管理與支出標準，但我國高校基金會只有5家是公募，大部分為非公募[7]，使高校基金會在申報公募與非公募基金會時面臨兩難選擇。二是高校基金會的外部法律關系尚未理順。根據中基透明指數FTI數據顯示，目前我國高校基金會透明度指數較低，區域透明指數失衡，見圖1。

圖1 我國大學基金會透明度指數前十名

透明指數不高說明高校基金會在對外信息公開上存在問題，導致與捐贈人、社會監督互動不暢。長期以來政府與高校基金會呈現單向監管與被監管形態，因信息溝通不暢等原因，造成高校基金會在申報注冊登記、年檢、更換法人代表與理監事、免稅資格申報等審批事項上出現障礙。三是高校內部法律關系權責不清，缺乏應有法律救濟，與《慈善法》第十二條“慈善組織應當根據法律法規以及章程的規定，建立健全內部治理結構，明確決策、執行、監督等方面的職責權，開展慈善活動”的規定尚存差距。我國高校基金會初步形成行政管理型（如浙江大學竺可楨教育基金會）、市場運作型（如北大和清華教育基金會）、委員會型（如南京大學發展委員會）、海外拓展型（如上海交通大學基金會）、行業依靠型（如中國礦業大學基金會）等多種發展模式[8]，但從實踐上看，行政管理型模式最普遍。長期以來，我國高校基金會承擔著“防弊”思維主導下的行政壓力，加之高校過度行政化，造成現代化治理規范限于書面，漏洞較多，很多高校基金會的理監事未充分發揮作用。如未明確慈善信托、捐贈資金運作的風險承擔者、容錯程度與法律救濟途徑，導致大部分高校基金會不愿從事捐贈資金的保值增值業務；重募捐輕項目管理與捐贈服務，導致復捐率較低；基金會專職工作人員匱乏，根據2011年基金會中心網統計我國高校152家教育基金會人力資源基本狀況，發現42家基金會無全職工作人員，部分高校基金會人員是校友會工作者、對外聯絡工作者，兼職承擔教育基金會日常事務[9]。

這些問題造成我國高校基金會與歐美一流大學基金會的差距。2014年美國大學共獲得捐款380億美元，截至2013年12月我國高校基金會凈資產總量僅為158億元⑤該數據分別來源于聚焦：新浪公益“美國人的慈善捐款都用在了哪里”http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/qt/2016-01-06/doc-ifxneefs5586196. shtml和中國教育新聞網“我國高校基金會凈資產總量達158億元”http://www.jyb.cn/high/gdjyxw/201312/t2013 1226_564759.htm。。

四、高校基金會法律關系的調適路徑

建立良好的高校基金會法律秩序，為建立高校基金會多元共治的治理模式提供法律保障，是調適高校基金會法律關系的主要目的。

（一）完善法律規范配置

法律關系產生依據是法律規范，調適法律關系第一步應有良法可依。首先，可將高校基金會納入民商事、行政法規及社會慈善等領域的立法體系和計劃中，結合民法典編撰等法律制定工作，在上位法里適時體現基金會的法律原則與規范內容。其次，現有《基金會管理條例》于2004年頒發施行，概括性規定基金會的一般問題，司法實踐中適用率較低⑥截至2017年4月3日，在最高人民法院主辦的中國裁判文書網中搜索，以《基金會管理條例》作為法律依據的司法文書僅14份。，在管理上存在很多盲點。因高校基金會的特殊性，一般性規定很難實現精細化與針對性治理，因此很多業務缺乏法律依據。可在《慈善法》等法律規范框架下，由教育部、民政部以及相關部委聯合頒布針對高校基金會的行政規章。一是具體規定高校基金會的法律地位、治理機制、權責關系、信息公開、高校基金會與高校、政府、捐贈人、社會的法律關系、理監事法律關系及與《慈善法》對接的實施細則等，“顯性”界定多方權利，即法律應明確權利而非抽象概括，在權利設置時應考慮對應義務設置，形成“制衡”[10]。二是設計操作性較強的保障條款，將政府、高校和其他社會組織支持高校基金會發展的有關政策規定上升為法規條款，明確地方政府對地方高校捐贈的配比責任，解決中央直屬高校享受中央財政捐贈配比，而地方高校無法享受的問題。三是精確設置法律責任條款，列舉描述多方主體在高校基金會運作中的違法違規行為以及行為配置的責任與處罰措施，并與民法、刑法、行政法等上位法的罰則銜接，保證法律規范有效實施。

（二）優化縱向與橫向法律關系

高校基金會業務活動中要處理的核心關系是與上級管理部門的管理關系以及與捐贈人、受益人等平等主體間的關系，這兩種關系在法律上表現為縱向與橫向法律關系。首先推動政府與高校基金會的縱向法律關系由行政管理向管理與服務并重轉變。《慈善法》七十七條、九十一條提出：“縣級以上人民政府有關部門應當在各自職責范圍內，向慈善組織、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，為慈善活動提供指導和幫助。國家建立慈善表彰制度，對在慈善事業發展中做出突出貢獻的自然人、法人和其他組織，由縣級以上人民政府或者有關部門予以表彰。”政府有關部門應推進“管辦評分離”，精簡高校基金會的審批流程，提升服務實效。根據行政法控權平衡論，賦予高校基金會、社會各界更多具體、可量化的監督權利。如在年終考核中增加高校基金會等社會組織的滿意度測評，定期公布基金會日常管理和審批的具體流程表、救濟申訴途徑、業務咨詢渠道，給予社會組織、成員充分話語權與監督權。其次，優化高校基金會與捐贈人、受益人及社會各界的橫向法律關系。簡化捐贈人捐贈稅前扣除申報流程，在法規框架下給予捐贈人更多優惠與表彰，完善捐贈法律促進機制；建立高校基金會與捐贈人、受益人的責任區分機制，可參照《武漢大學教育發展基金會捐贈項目管理暫行辦法》，在簽訂捐贈協議后進一步劃定捐贈項目的責任單位，也可在捐贈協議中直接明確各方責任；推行高校基金會法律顧問制度，防范捐贈糾紛與投資風險；依法推進高校基金會信息公開，鼓勵高校基金會制定信息公開辦法，暢通捐贈人和社會各界參與高校基金會治理渠道。

（三）構建現代治理法律關系

推進高校基金會等社會組織治理現代化進程是國家頂層設計的主要思路，針對高校基金會內部治理不足，應從法律層面構建高校基金會現代治理法律關系。首先，從法律移植角度，立足于本土化需求，參照哈佛大學基金會等的商業運作模式、牛津大學基金會的信托模式、名古屋大學基金會財團法人模式等治理結構，完善我國高校基金會治理結構。一是對高校基金會采取有別于其他校內部門的管理方式。放管結合，充分保證高校基金會法人獨立性和組織運作的規范性，不應使高校基金會承擔過多無關事務，保證其募捐和資金運作的專業性；從公益財產安全、公信力等方面強化對高校基金會的監督，強化人員配置、日常辦公經費等保障；二是捐贈人、受益人等利益相關方參與高校基金會治理，高校基金會的部分捐贈人是校友，校友基于對母校的感情捐贈，參與高校基金會治理主動性較強，受益人作為實際捐贈獲得者，較關注基金會實際運作，可聘請有關捐贈人、受益人擔任高校基金會的理事或監事，定期邀請其參加基金會理事會會議或有關活動；三是依法規范基金會理監事的獲酬行為，高校可建立基金會工作榮譽表彰制度，根據基金會理監事以及有關人員的貢獻給予獎勵，調動理事監事特別是兼職理事監事參與基金會治理積極性；四是完善高校基金會的法律救濟體系。《公司法》對股東等參與者設定的救濟權利是公司良性運行的法律保障，可參考《公司法》結合基金會實際，具體設定基金會理事、監事以及其他利益相關人在自身權益或基金會利益受損時的法律救濟路徑。

五、結語

我國高等教育步入全面建設“雙一流”時代，向世界一流大學邁進，校友捐贈是重要指標之一⑦艾瑞深中國校友會網指出：“校友捐贈是歐美世界一流大學的重要工作，是哈佛耶魯等世界一流大學彰顯其綜合實力、教育教學質量、先進校園文化和社會影響力的核心指標，已經成為評價世界一流大學綜合辦學水平、校長工作成效和學校凝聚力的重要標準。”，高校基金會是高校吸納、運作校友捐贈等資源的載體。高校基金會法律關系問題不僅是高校基金會自身或高校問題，也是對接《慈善法》，從法律上追根溯源，為高校基金會實現良法善治的現實命題，更是參照世界一流高校捐贈指標，助力我國高校“雙一流”建設的重要課題。

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DF51

A

1672-3805(2017)02-0052-06

2017-03-05

中國高等教育學會高等教育科學研究“十三五”規劃重點調研課題“高校籌款工作調研”（16ZD022）；福州大學2015年教育管理研究專項基金課題“校友資源拓展與高水平大學建設研究”（15SKZ31）