“不出事”的治理理念探析

楊哲

【摘要】中央出臺系列“組合拳”切實(shí)改進(jìn)干部作風(fēng)，規(guī)范了干部手中的權(quán)力，受到了各方關(guān)注，廣獲贊譽(yù)。但是，一些干部認(rèn)為多干不如少干，能推則推、能躲則躲、能拖則拖，看似中規(guī)中矩，實(shí)則對工作缺乏主動和熱情，對事業(yè)缺乏擔(dān)當(dāng)和勇氣，既耽誤了群眾事情，又破壞了黨風(fēng)政風(fēng)。“不出事”或許已經(jīng)成為基層政府工作的標(biāo)準(zhǔn)與信條，但是深挖起來，“不出事”意味著不讓事件超出基層的處置能力，不引起上級政府和媒體的重視，這一行為邏輯的目的是不影響地方政績。“不出事”不是以問題為導(dǎo)向，認(rèn)真傾聽群眾訴求，積極解決群眾的難題，而是一種消極不作為的行動邏輯，這一邏輯更有可能衍生出；“不出事”不是真正的相安無事，而是將問題掩蓋，令其擇日而發(fā)，且有可能威力加倍。

【關(guān)鍵詞】不出事；政府工作；管理體制

一、“不出事”的行動邏輯具有以下幾個特征

機(jī)械性。基層政府對于民眾的各種行動的回應(yīng)方式趨于單一而機(jī)械。比如面對上訪群眾的傾訴，基層政府習(xí)慣于“震懾”（列舉解決這一問題的種種困難，總來上訪就會成為被打擊的對象等等），“打太極”（市級信訪部門推給區(qū)里，區(qū)級信訪部門推給相關(guān)職能機(jī)關(guān)，相關(guān)職能機(jī)關(guān)再推到市里），“給實(shí)惠”（信訪部門或者相關(guān)職能機(jī)關(guān)會對信訪老戶解決部分問題或者給予部分補(bǔ)償）等；對于到市、跑省、進(jìn)京的越級上訪戶，基層政府善于采取尾追堵截的策略；對于在敏感時間節(jié)點(diǎn)（如兩會、全國性慶典等）上訪的，基層政府會找專人寸步不離的貼身監(jiān)控，適時地將信訪人勸回。這些方法的可以適用于任何一個上訪人，上訪人的具體情況可以被忽略。

權(quán)宜性。基層政府為了應(yīng)付信訪事件而產(chǎn)生的短期、臨時的應(yīng)對策略。如一些信訪問題中反應(yīng)的群眾訴求最終不是通過司法或仲裁途徑者解決的，而是通過政治權(quán)利調(diào)用社會資源予以解決，無形中將信訪問題上升為政治問題，而政治問題往往經(jīng)濟(jì)化，最終通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償令上訪人息訴罷訪。特別是在一些重要、敏感時間段內(nèi)，基層政府的工作人員會一改往日嚴(yán)肅，端茶送水、促膝長談、好言相勸，假意答應(yīng)上訪人的訴求，令上訪人暫時放棄上訪打算，從而平安度過敏感時期。

運(yùn)動性。運(yùn)動一詞沿襲了革命時期的行動邏輯，其發(fā)生的方式如同海潮一樣，并非持續(xù)進(jìn)行，而是呈現(xiàn)出進(jìn)退相間、時起時落。正是遵循了這一行動邏輯，在如“兩會”、“反法西斯戰(zhàn)爭勝利紀(jì)念日”等重要事件節(jié)點(diǎn)之前，各級地方政府都會神經(jīng)緊張，制定策略、列出名單，對目標(biāo)上訪人進(jìn)行威懾和安撫工作。這一突擊行為顯示出了臨時性、目的性，雖然能取得立竿見影的效果，但往往只是令問題蟄伏起來，重新蓄勢待發(fā)，治理的長期效果很不理想。

目的性。“不出事”的行動邏輯的唯一目的即為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的秩序，改良行政過程從而獲得更好的結(jié)果并不在一些地方政府的考慮中。這種“不出事”邏輯會破壞出行政過程中的合法性、正義性。就像一些基層政府在面對群體性信訪事件時，會破格動用大量政府資源，甚至?xí)霈F(xiàn)強(qiáng)硬對立、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象。

特定性。“不出事”的最終目的是不出引起上級政府的關(guān)注的事，即便有些事情拉低了地方政府的治理水平，影響了社會穩(wěn)定程度，也同樣不會引起地方政府的注意。對于某些事情引起了媒體的關(guān)注，但只要還未引起上級政府的重視，這也同樣可以被認(rèn)為“沒出事”。因此，“不出事”行動的唯一準(zhǔn)則就是上級政府的注意力，其他都不算“事”。

二、“不出事”邏輯的困境

“不出事”邏輯最大的問題是規(guī)避了矛盾和沖突本身的發(fā)生機(jī)制，以沖突性的事件和行為作為評判穩(wěn)定的簡單依據(jù)，并以消除這種事件和行為作為社會管理的目標(biāo)。地方政府社會管理的考核、組織和執(zhí)行等都是圍繞這種導(dǎo)向而展開的，從而使得地方政府重“堵”而輕“疏”，重結(jié)果而輕過程，重硬件投入而輕機(jī)制建設(shè)。實(shí)際上，正如李普塞特所言，一個社會的穩(wěn)定或不穩(wěn)定不能由它所產(chǎn)生的滿足程度或挫敗程度來判斷。盡管在“不出事”邏輯作用下，地方社會可以保持表面的和短暫的穩(wěn)定，但是，由于矛盾和沖突并沒有得到真正的解決，甚至可能在地方政府刻意壓制和掩蓋下產(chǎn)生集聚效應(yīng)，而一旦這些矛盾和沖突集聚到某一臨界點(diǎn)，就有可能集中噴發(fā)出來，從而對地方社會的穩(wěn)定產(chǎn)生巨大的沖擊，“不出事”的邏輯最終可能導(dǎo)致“出大事”的結(jié)果。打破這種困境，需要創(chuàng)新地方政府社會管理的體制，這對于構(gòu)建社會主義和諧社會意義重大。

地方政府的“不出事”邏輯根源于中國壓力型的體制，這種體制體現(xiàn)的是自下而上的單向式的責(zé)任模式。不改變這種壓力型體制，地方政府的“不出事”邏輯就難以真正改變。而要改變這種體制，就必須把地方民意更好地引入到地方政府的責(zé)任體制中來，讓地方政府不僅對上而且要對下負(fù)責(zé)。“地方政府不僅僅是為中央國家服務(wù)的目的而設(shè)立的，更重要的是，從本質(zhì)意義上來說，它是包含了地方民眾所認(rèn)為的民主生活交往方式的集大成者。”作為地方政府社會管理行為的直接對象和地方公共服務(wù)的接受者，地方民眾被排斥在地方政府責(zé)任體系之外顯然不符合現(xiàn)代地方治理的基本理念。而地方民眾對地方政府的社會管理的評價更多的是從切身利益的感受和公平公正的感知，把地方民意引入地方政府的責(zé)任體系中來，有利于地方政府更多地關(guān)注矛盾和沖突的產(chǎn)生過程，而不是僅僅關(guān)注“不出事”的簡單結(jié)果；也有助于地方政府更加強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提供而不僅僅是管理的職能。

三、地方政府社會管理體制的創(chuàng)新

地方政府應(yīng)該把社會管理的重心放在建立各種有效的利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制上。近年來社會矛盾沖突事件呈現(xiàn)上升趨勢，根源在于缺乏有效的利益均衡機(jī)制。有效的利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制是現(xiàn)代多元社會中各利益群體和利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)自身合法利益的重要途徑，通過有效的利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制，社會的不同利益之間進(jìn)行有效的博弈、妥協(xié)和協(xié)商，最后實(shí)現(xiàn)利益的整合，實(shí)現(xiàn)各方的利益均衡。因此，可以說，利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會和諧的重要紐帶，是保持社會基本公平和正義的重要平臺。地方社會包括了一系列不同的組織網(wǎng)絡(luò)，正式的政治領(lǐng)導(dǎo)角色應(yīng)該是去識別這些網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同處理地方政策問題或者建設(shè)新的網(wǎng)絡(luò)，以解決特定政策問題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統(tǒng)意義上的引導(dǎo)和控制，而是通過協(xié)調(diào)和建立合作去保證他們應(yīng)該負(fù)責(zé)的地方的福利。地方政府應(yīng)該充分認(rèn)識到這種重要性，積極建設(shè)有效的利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制，這是地方政府未來社會管理工作中新的任務(wù)與挑戰(zhàn)。