農民住房財產權融資擔保中各方利益平衡之制度設計

摘 要 2015年8月，國務院出臺的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，對農民房財產權抵押制訂了系列指導思想和原則，并決定在兩百多個縣（市、區）試點。早在該指導意見出臺前，各地方已經在農民住房抵押貸款方面進行探索，建立了相關制度體系，就抵押人、抵押權人等做了規定。農民住房抵押貸款受阻于農村金融市場不完全，其風險需要抵押人、抵押權人、集體經濟組織、政府組織、等來分散承擔。本文分析各個地方的相關規定，結合實際，力求在各利益方中尋找平衡。

關鍵詞 農民住房財產權 抵押 貸款

基金項目：西南科技大學研究生創新基金資助，Supported by Postgraduate Innovation Fun Project by Southwest University of S cience and Technology.項目編號16ycx025。

作者簡介：雷雪，西南科技大學法學院經濟法學研究生。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.161

農民住房財產權融資擔保中涉及多個關系方，抵押人、金融機構、政府、集體經濟組織及其內部成員、抵押物處置時的受讓人等等。由于農村住房經濟價值有限，市場流通有限（法律規定僅能在該集體經濟組織內部流轉）、地隨房走原則下宅基地抵押受限、農村住房變現能力差，所以，各個關聯方承擔著很大的風險特別是抵押權人。

本文在總結國務院關于“兩權抵押”的指導意見以及各地方頒布的農村房屋抵押融資管理暫行辦法等相關規定下，總結出一套普遍的規則，以便妥善處理好農民、農村集體經濟組織、金融機構、政府之間的關系。

一、債務人或抵押人、抵押權人方面

農民住房財產權融資擔保制度中，抵押人與抵押權人的利益沖突主要集中在貸款對象范圍、抵押權人范圍、抵押設立的條件等方面。

關于農民住房抵押人，重慶市、成都市、廈門市等地方規定抵押人可以是債務人也可以是第三人，巴中市、麗水市、舟山市等地方規定抵押人只能是債務人。雖然抵押人既可以為自己的債務也可以為他人的債務設定抵押，但是基于農民住房財產權抵押貸款的目的是為了增加農民自身的財產性收入，因此，在該項制度中，抵押人只能是債務人即貸款對象。四川省和中國農業銀行近期出臺的關于農民住房抵押貸款的實施方案均將債務人限定在從事規模化種養業的專業大戶、家庭農場、農村個體工商戶、小微企業主等新型農業經營主體。這一限定將貸款對象集中于在農村中擁有優質資源的人群，確實降低了債權人的貸款風險，但是這一限定忽略了在“大眾創新、萬眾創業”影響下的欲創業人群，更加忽略了農民的非生產經營性質的抵押貸款如購買農業機具等等。我認為農村住房抵押貸款制度中的貸款對象不應僅僅局限于新型農業經營主體，應當將適當貸款用途下的資信良好的個人納入其中才能真正體現該項制度在增加農民財產性收入中的實質性作用。中國農業銀行的“三農服務”中已經為農民增收提供了特色的“三農產品”，其中的“農戶小額貸款”、“農村個人生產經營貸款”均是針對資信良好農戶家庭內單個成員發放，那么在普惠制、廣覆蓋、商業化的要求下，也應該將資信良好的個人納入農村住房抵押貸款的對象之中。

關于抵押權人，《指導意見》與廈門、成都的農村房屋融資抵押辦法等規定均明確將抵押權人限定為金融機構。這就將其他組織、自然人排除在外，那么對金融機構是否應當有所限制呢？從五大國有商業銀行來看，中國工商銀行和交通銀行在既往的金融業務中沒有專門針對農業貸款的服務，中國銀行的“益農貸”，中國建設銀行的“個人支農貸款”，特別是中國農業銀行的“三農服務”都是針對農村發展、農民增收而專門設定的金融服務產品。況且，農民住房抵押貸款存在利潤空間小、變現難等現實困難，金融機構從事這方面的業務也面臨著風險與挑戰。從五大行以前的“惠農”服務來看，國家應當選定特定的金融機構如中國農業銀行、農村商業銀行給予政策支持。對金融機構的選定，可以定向化管理，定向化扶持，這是前期農村金融市場發展不完全，為了減少其他金融機構的變現風險和政府的管理難度所作出的必然選擇。

貸款對象擴大化、抵押權人特定化會將變現風險集中于某一特定金融機構，為了減少其風險，就應該在農民住房抵押的設立條件上嚴格把關。

第一，能夠抵押的房屋應當是市場化可能性比較高的農村房屋。《廈門市農村房屋抵押融資管理暫行辦法》將可抵押的房屋限制在“試點鎮街范圍內的農村房屋”，正是出于市場化的考慮。

第二，抵押人應當承諾抵押房屋在依法償債后有適當的居住場所。這是基于《土地管理法》第六十二條“農村村民出賣出租房屋后，再申請宅基地，不予批準”的規定。該條件的設立，將緩解抵押權人在抵押物變現過程中的壓力，也將有利于社會的穩定。

第三，應對農村住房抵押貸款的用途有所限制。沿海較發到地區如廈門、舟山等市規定貸款用途不限于農業生產經營，也包括生活消費；在西南地區，重慶市將貸款用途限于農業生產經營，巴中市則是采取列舉方法列舉了8種貸款的用途。著名學者房紹坤學者認為不應當對貸款用途作出限制，只要是能夠增加農民財產性收入的，都應當允許。

筆者認為，目前，我國農民住房財產權融資擔保制度尚在試點階段，農村金融市場發展不完全，農民可支配的財產結構單一，收入來源單一，農民的資信評估系統尚未建立，若不對用途作出限制，在短期內雖然會增加農民的財產性收入，但從長期看可能并不能達到使農民的財富積累不斷提升的目的，而且會增加作為抵押權人的金融機構通過處理抵押物來實現債權的比例。至于貸款用途限制的程度，則可根據每個地區農村經濟發展程度和農民收入結構而定。

二、農村集體經濟組織方面

《指導意見》明確指出“農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押”，而宅基地的所有權屬于該集體經濟組織，介于此，農民住房抵押的設立是否經過本集體經濟組織的同意爭議很大。巴中市、成都市、廈門市、銅陵市、麗水市、舟山市等地區均規定必須征得本集體經濟組織的同意。著名學者房紹坤認為抵押不必經本集體經濟組織的同意，因為抵押并沒有改變宅基地所有權的歸屬，不會損害本集體經濟組織的利益。筆者認為，抵押權的設立應當征得本集體經濟組織的同意，主要理由在于：

第一，基于村民與集體經濟組織的成員或者社員關系。

第二，房地一并抵押雖然不改變宅基地所有權的歸屬，但是作為宅基地所有者的集體經濟組織有知情并據此作出判斷的權利。

第三，在農村住房抵押權實現時，可能會有非本集體經濟組織成員進入本集體經濟組織，在抵押的設立時征得集體經濟組織的同意，是讓其有一個心里預期，以減少其后抵押物處置時的障礙。

涉及到集體經濟組織利益的另外一點就是受讓人的范圍。該范圍的規定必須合理，范圍過大會損害集體經濟組織的利益，范圍過小則會影響抵押人、抵押權人的利益。一種觀點認為受讓人應當限定為本集體經濟組織成員，一種觀點認為受讓人應當不受限制，既可以是農村居民，也可以是城鎮居民。綜合考慮集體經濟組織與抵押人、抵押權人的利益，我認為受讓人的范圍只要是農業戶籍人員即可，既可以是本集體經濟組織成員，也可以是其他集體經濟組織成員。但是承租人的范圍可以不受限制，既可以是農村居民也可以是城鎮居民。理由如下：

第一，將非本集體經濟組織的村民納入受讓人范圍，不僅可以增強抵押物變現能力，還能推動偏遠農村地區村民向城市周邊地區農村遷移，有利于新農村的建設和逐步實現城鎮化。

第二，介于宅基地的性質和用途，不宜將城鎮居民納如受讓人范圍內。

第三，抵押權實現的方式多種多樣，出租房屋獲取租金也是實現抵押權的有效方法。受讓人不受限制理論，用推定（法定）租賃權說來解決城鎮居民受讓抵押住房時的正當權源問題，何不直接限定城鎮居民只能是抵押住房的承租人而不能是受讓人？

三、政府方面

農民住房財產權融資擔保制度的建立離不開政府的支持，政府在該制度的構建與完善中要作出努力、犧牲自己的利益，但是不利的后果也不應過多由政府買單。政府的支持主要體現在專項基金的建立上，一般由市、區（縣）兩級財政出資設立農村產權抵押融資風險補償專項基金。該項基金的設立，提升了農民住房抵押貸款的積極性，也分擔了金融機構的風險。該項基金具有補償性特征，只能就金融機構在具體個案中的最終損失按照一定比例進行補償，不可能對全部損失承擔最終責任。重慶市將補償比例定為35%，市級財政承擔20%，縣級承擔15%；廈門市則將該比例提升至50%，市、區各承擔一半。

筆者認為，比例的高低由各地方政府依據實際情況而定，但是比例不宜過高，農民住房財產權融資擔保是農村金融市場發展的體現，若市場發展加入過多政府扶持，一旦政府財政無力扶持時市場則易崩塌。

參考文獻：

[1]房紹坤.農民住房抵押之制度設計.法學家.2015（6）.

[2]高圣平.農民住房財產權抵押規則的重構.政治與法律.2016（1）.

[3]賴麗華、謝德誠.農民住房財產權融資擔保法律制度研究.農業考古.2015（6）.

[4]國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見.

[5]廈門市農村房屋抵押融資管理暫行辦法.

[6]廈門市農村房屋抵押融資風險補償專項資金管理暫行辦法.

[7]重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法.

[8]成都市農村房屋抵押融資管理辦法（試行）.

[9]巴中市農村產權抵押融資管理辦法（試行）.