媒體關注與政府會計準則制定與實施的重難點及解決路徑

媒體關注與政府會計準則制定與實施的重難點及解決路徑

馬浚洋 傅穎詩 張曾蓮

媒體作為傳播信息的媒介，在社會監督方面扮演著越來越重要的作用。媒體關注的內容主要是通過宣傳優秀成果、問題曝光來實現。媒體關注對政府會計準則的制定與實施也具有推動和監督作用。本文從全國各地近三年主要新聞媒體及網絡渠道關于政府會計準則的報道，總結并統計了政府會計準則的改革動因及關注焦點。在這個基礎上，進一步挖掘出媒體關注下政府會計準則制定與實施的重難點及其解決路徑。

媒體關注 政府會計準則 制定 實施 治理效應

一、引言

媒體對于商業企業運營的治理作用無論在學術界亦或是實務界都已經得到了廣泛認可。同樣，媒體不斷曝光政府的負面新聞也使得政府在外部監控的壓力下不斷披露內部的信息，維護自身形象。因此，媒體視角有助于發現政府行為動機、尋找解決途徑和揭示重難點問題。2014年初，財政部會計司公布了年度九項工作安排，其中最重要的就是加強對政府會計改革的研究。此后，各地根據財政部的相關文件出臺地方文件，要求加快推進2014年權責發生制政府綜合財務報告試編工作。相較而言，媒體作為信息的載體，更多不是從學術的角度而是群眾的反饋方面入手反映改革的效果。此外，媒體也充當著模范傳播體的作用，將各地會計準則改革的成功經驗向別的地方傳播，有利于政府會計準則改革的全面進行和順利推進。

本文的主要貢獻在于從媒體的視角發現政府會計準則改革的實施動因，并在總結以往試點改革的成功經驗的基礎上，挖掘出改革過程中存在的重難點和對應的解決途徑。由于本文的數據主要取自于各地實踐的成功案例，因此所探索出的重難點相對而言比學術界單純的理論研究更具有借鑒意義。

二、媒體關注對政府會計準則改革的治理效應

（一）媒體關注治理效應的積極作用

媒體的曝光使政府會計準則不斷向透明化發展，并且將其改革過程中所產生的優缺點信息向公眾傳輸，而公眾所產生的反饋也起到了監督的作用。媒體作為政府與民眾之間溝通的紐帶，形成了監督政府會計準則改革重要的外部因素。此外，媒體在很大程度上報道政府會計準則試點成功的經驗，不僅給予了群眾對改革的信心，也提供了較好的途徑避免改革過程中的失誤。

（二）媒體關注治理效應的消極作用

所有的事情都是具有兩面性的，媒體對于政府會計準則的改革具有以上所述的積極作用，也必定存在消極的一面。一般認為，媒體具有片面性和趨利性的特點，在報道的動因上很大程度上來源于吸引公眾眼球、引發社會關注。因此，我們需要看到具體問題的本質，辯證地考慮媒體的治理效應。

三、媒體關注下政府會計準則的改革動因

（一）媒體關注下政府會計準則制定與實施的焦點問題

媒體關注的焦點往往是問題頻發的地帶，通過總結政府會計準則制定與實施的焦點問題可以找出我國政府會計準則的改革動因。根據CNKI《中國主要報紙全文數據庫》和2015年人民網發布的《網絡移動傳播百強榜》的主要網絡媒體所報道的關于政府會計準則的內容，整理出各媒體報道的關鍵詞，并對所有的關鍵詞進行歸類和統計，結果轉化為表1。

由表1可知，在政府財稅體制改革的強大舉措之下，“政府會計改革”成為關注焦點，另外，“權責發生制”和“雙基礎制”也在一定程度上表明民眾希望了解政府實際的“家底”。制度銜接方面，主要是制度改革期間的兩種制度之間存在的差異化與如何能夠避免這種差異化對改革的阻力作用。

（二）媒體關注下的政府會計準則改革動因

政府會計準則改革的目的在于尋找更為精確和科學的方式對會計核算信息進行披露，其中包括如何編制政府資產負債表、現金流量表等。根據政府會計準則改革焦點問題，可以進一步發現政府會計準則的改革動因，主要分為以下三個方面：

一是民眾對于政府財務信息公開存在較大的意見。政府在輿論的壓力下不得不對外公開政府家底來挽回公眾心中的政府形象。近年來媒體頻頻曝光政府官員的貪污腐敗案件，民眾對于政府的信任程度顯然有所降低，而政府會計準則的制定與實施將從根本上改變這種不利局面。雖然民眾不關心政府會計準則，只希望從政府綜合財務報告中獲取需要的財務信息，但是政府會計準則作為政府綜合財務報告的基石，對整個報告體系的質量起著決定性作用。

二是為了增強政府的信譽，化解地方政府債務危機。過去為了經濟發展的需要，地方政府不惜代價融資建設、招商引資，形成了大量的負債。目前在現行的政府會計體制下，政府對于債務管理較為松散，許多欠款長期放置不管。這使得相關利益者和債權人對政府的信譽有所懷疑，也給政府財務風險控制帶來了極大的挑戰。政府為了挽回其信譽、化解債務危機、避免債務違規，迫切需要新的政府會計準則規范其負債項目管理。

表1 媒體對當前政府會計準則制定與實施的關注熱點

表2 媒體關注下政府會計準則制定與實施重點

表3 媒體關注下政府會計準則制定與實施難點

三是進一步提高政府會計信息質量的需要。舊的政府會計準則對于重要的資產、負債項目只是采用單一的歷史成本原則，不能體現資金的時間價值。政府會計科目設置簡單，核算內容不健全，如：不確認無形資產、在建工程等科目；會計報表只反映收支狀況，缺少資產負債等信息；會計信息披露不完全，報表附注模糊不清，缺乏統一規范的表述。通過新的政府會計準則的制定與實施可以有效解決上述問題，這些問題同時也構成了改革的動因。

四、媒體關注下政府會計準則制定與實施重難點

（一）媒體關注下政府會計準則制定與實施的重點

同理，我對主題為“政府會計準則”或“政府會計制度”的相關新聞報道和網絡新媒體的曝光內容進行精確檢索，通過逐篇閱讀報紙等文章，總結并記錄關鍵詞。在此基礎上統計關鍵詞詞頻，最后制作出媒體關注下政府會計準則制定與實施重點統計表（見表2）。

從表2中可以看出，關于政府會計準則制定與實施的重點內容，媒體最為關注的是報告體系（即政府綜合財務報告）的建立，其次是信息公開與法規體系建設，并且還對會計核算、預算管理、動態監管、信息系統等進行了重點關注。

社會各界主要是從政府綜合財務報告中獲取信息，從而滿足相關利益者的需求。政府綜合財務報告是報告體系的核心部分、是政府財務公開的集中反映、是政府會計準則的應用體現，對于政府財務信息的披露和會計準則的制定有指導作用。從媒體報道的試點改革經驗上看，由于缺乏頂層設計，各地政府綜合財務報表編制進度不同，效果不同。通過自上而下的概要設計和自下而上的試編反饋對于完善報告體系是十分重要的。不僅如此，各地試編的成果和困難也反過來推動建立統一科學的會計準則體系，還為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改善政府績效監督考核、防范財政風險提供支持。

信息公開體現了社會公眾對于政府披露“家底”的需求。政府會計準則的制定與實施直接決定了會計確認、計量、報告的基礎，也決定了信息公開的程度。信息的公開機制順利暢通，是對民權的尊重，也是政府信息流通的渠道保證。一般來講，人為可操控的財務信息較為隱蔽，一套完善、科學、嚴謹的政府會計準則可以有效規避財務舞弊。媒體對于信息公開的關注，一方面可以根據現有的財務舞弊問題反思現有會計準則不足的地方，起到“拋磚引玉”的作用；另一方面，可以起到監督作用，震懾不法行為。

對于政府會計準則來說，相關法規體系建設是保證政府會計準則順利制定與實施的關鍵。必須加快建立健全相關法規制度，為政府會計準則制造良好外部環境，從而加快整個財稅體制改革的實施。

除此之外，在政府會計準則制定與實施重點方面，媒體關注重點主要放在當前政府會計內部管理問題上。媒體對于會計核算工作的重視表明社會已經意識到當前政府會計核算已經不適應發展要求，加強會計核算改革是資產、負債確認、計量的關鍵，所以有必要從政府會計的基礎部分重新定義。預算管理是當前政府會計最主要的一部分，過分強調預算會計也體現了當前對于政府進行以權責發生制為主體的財務會計改革力度不足。如何兼顧好預算會計和財務會計、順利完成制度銜接在實務界成為一個重點。動態監管是保證政府會計準則健康運轉的重要環節。嚴格有效的政府動態監管既可以減少政府財務舞弊事件發生，也可以提高政府會計準則的操作效率。另外，信息系統主要是從技術支持方面強調未來“雙基礎制”改革方向下兩套統計口徑將給政府會計核算帶來巨大壓力。政府應當未雨綢繆，引導加強技術研發，保證信息系統的開發與更新跟上政府會計準則改革的步伐。

（二）媒體關注下政府會計準則制定與實施的難點

基于上述同樣的方法，本文整理制作出媒體關注下政府會計準則制定與實施難點（如表3）。

在表3中，可以發現政府會計準則制定與實施的難點中，“資產管理”和“負債管理”居于前兩位，可見社會公眾對于政府曝光“家底”的需求強烈。其次是專業培訓、成本核定等等。這些都是從各地政府會計改革中總結的難點問題，對日后改革方向、政策調整、法規制定有重大的參考價值。

政府會計準則改革首要目的之一是要求政府真實反映資產情況，這就要求政府對目前的資產進行確認、計量和后續管理。首先是過去政府的資產均按照歷史成本原則進行初始計量，不提資產減值準備，也不計提折舊，這很可能使得政府的資產被高估；其次，是許多諸如小額辦公用品等應當確認為資產卻直接費用化；另外，政府現行的會計準則對固定資產不計提折舊，這便不能及時反映其真實價值；還有知識產權等無形資產沒有確認為資產等等。如何恰當、及時、可行地反映資產的真正價值，成為目前媒體關注下政府會計準則制定與實施的第一大難點。

對于政府負債管理而言，單一的歷史成本計量原則不能反映貨幣的時間價值，導致政府預算管理決策失誤。過去的政府會計準則對于負債的界定不明確，許多政府地方因擔保造成的連帶責任等負債事項并沒有進行會計確認，這很可能導致政府低估其負債。如目前的政府會計準則中，合并報表的規定涉及合并不同部門的債務時，工作底稿的處理只是簡單地抵消，并不能準確反映不同合并主體之間的債權債務關系。

由于政府會計準則所處理的各項數據都來源于基層單位的上報匯總，這對于基層財會人員的職業素養和業務處理能力要求很高。而政府會計準則尚處于構建和試點階段，制度細節經常變動，很多政府會計人員專業技能還不能適應制度銜接帶來的實務操作的困難。因此急需對大量基層會計人員進行專業技能培訓，使之能夠勝任運用不斷革新的政府會計準則。但是組織財會人員的繼續教育有任務繁重、（投入/成效）較小、卻又不得不進行的特點，這也成為改革中的難點問題。

對于政府負債管理而言，單一的歷史成本計量原則不能反映貨幣的時間價值，導致政府預算管理決策失誤。過去的政府會計準則對于負債的界定不明確，許多政府地方因擔保造成的連帶責任等負債事項并沒有進行會計確認，這很可能導致政府低估其負債。如目前的政府會計準則中，合并報表的規定涉及合并不同部門的債務時，工作底稿的處理只是簡單地抵消，并不能準確反映不同合并主體之間的債權債務關系。

總之，由于客觀事物的復雜性，對于政府會計準則制定與實施的改革難點，很難從純粹學術的角度完全推演出來。比較之下，媒體對于各地政府起草政府會計準則和采訪國內學者的報道，從實踐角度展示政府會計準則的改革難點，是比較具有說服力的。

五、媒體關注下政府會計準則制定與實施改革重難點的解決路徑

實踐是檢驗真理的唯一標準。僅僅從學術角度討論政府會計實務問題是缺乏尊重客觀性的，所以從實踐中才能真正探尋到解決辦法。媒體作為傳播各地優秀經驗的快速通道，將彌補這一角度缺陷。本文將從這一全新的角度來審視這個問題，在搜集大量新聞媒體對各地政府會計準則制定與實施成功經驗的基礎上，總結出上述重點及難點問題的解決方案，對于政府會計準則改革的順利進行具有一定的借鑒意義。

1.針對報告體系這個重點問題的解決，一是盡快加強政府會計準則基礎部分的構建，為政府綜合財務報告的各個項目的確認、計量、記賬標準打下基礎。二是解決舊預算會計體制下數據支持問題，包括之前尚未計入核算范圍或尚未核算清楚的資產、負債期初余額，進而加快政府綜合財務報告的構建和試編工作。根據《中國會計報》關于“廣東繪就此項改革路線圖”的報道，廣東省在部分地區先行試編，嘗試以權責發生制為基礎，開展各部門全面資產負債清查工作，以“逐級上報、隨機抽查”的形式全面配合好相關財務部門的基礎數據統計。該省計劃未來兩年在試點成熟地市試編全市合并的政府綜合財務報告、在部分條件成熟的地區編制政府部門財務報告、開展基于部門財務報告的政府綜合財務報告編制試點等。這些優秀經驗的積累將十分有助于廣東省乃至全國政府綜合財務報告的編制。

2.在信息公開中，媒體主要關注的是政府財務信息的公開。對于這個重點問題的解決，根據《中國會計報》關于“澳大利亞政府財務報告制度改革‘一步到位’”的報道，澳大利亞政府目前實施的政府會計準則以權責發生制下政府財務報告為依托能夠客觀、真實地披露所有資產、負債的財務信息。澳大利亞政府會計準則基本采納了國際公認的會計準則，使其政府財務處理過程更加標準化，這也有利于政府績效的考核。新的政府會計準則使得澳大利亞政府可以更加有效地管理政府資產和負債，還為社會公眾提供了準確的政府財務數據，獲得了無償的社會監督和審計服務。

3.相關法規體系建設的完善將從宏觀角度指導政府會計準則與會計制度的制定與實施。政府會計準則是一項系統工程，各地法規政策的試點工作將十分有助于會計準則起草工作的發展。根據《財會信報》關于“山東將實施權責發生制政府財報制度改革”的報道，山東省政府出臺了一系列政策法規，幫助構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，使財務信息將清晰可見。這些法規將進一步完善信用評級、加強資產管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險，并推動政府會計改革不斷向前發展。

4.對于政府不能準確反映固定資產價值的難點問題，根據《中國會計報》關于“財政部國庫司有關負責人就修訂發布《行政單位會計制度》答”的報道，新的行政單位會計制度明確規定了固定資產折舊和無形資產攤銷的處理方式，而不是把它們直接費用化。該制度在不影響反映預算支出的同時，還可以從財務會計角度真實反映資產的價值，充分利用了兩種會計核算基礎的優點，是政府會計準則改革的一大突破。同時,考慮到固定資產種類較多，折舊年限暫時還沒有統一規定，這需要根據情況進一步探討和實踐總結。

5.針對政府資產、負債難以管理的難點問題，根據《金融時報》對于“全口徑預算體系下政府會計制度需配套”的報道，相關學者建議完善對政府資產和負債的統計口徑。政府應當采用“全口徑”預算管理制度，把涉及資金運動的全部國有資產和負債項目全部納入政府會計統計口徑之下，并設置相應的會計賬戶。此難點在試點中尚未得到充分解決，也沒報道優秀經驗，從側面說明了這個問題的解決難度。學者的理論推導和研究分析可以嘗試應用于實踐，逐步推進資產、負債從確認、初始計量、后續計量、處置等難點的解決。

6.對于會計基礎人才缺乏、亟需相關專業人才培訓的難點問題，根據《中國會計報》關于“上海:多措并舉貫徹實施新事業單位會計準則和制度”的報道，上海市為了解決該市會計人員無法快速適應新舊制度轉換帶來的實務操作問題，專門舉辦新政府會計準則實施辦法培訓會和會計制度師資培訓班，并且快速成立了專門工作小組來解決、記錄遇到的各種情況。此外，上海市各級財政部門還大力宣傳新《事業單位會計制度》，加強從業人員的知識素養再教育，取得了比較好的階段性成效。

總之，政府會計準則制定與實施改革各地進程不同，有的剛剛著手起草，有的部分新準則已經處于實施階段。事物往往從實踐到理論和從理論到實踐兩次飛躍中走向成熟。在這些階段所遇到的各種重點難點問題都將有利于整個政府會計準則的順利構建。隨著各地政府會計準則制定與實施試點的不斷增多，在媒體持續關注下，越來越多的問題被曝光并解決、成功經驗傳播并采納，并最終完成政府會計準則的構建。

1.常麗,王清闊. 媒體關注與政府部門財務管理控制信息披露研究.會計與經濟研究.2015（2）

2.張曾蓮. 政府網絡財務信息披露質量、影響因素與經濟后果研究.電子政務.2015（9）

3.鄭志剛,丁冬,汪昌云. 媒體的負面報道、經理人聲譽與企業業績改善——來自我國上市公司的證據.金融研究.2011（12）

4.張曾蓮. 論政府預算會計與財務會計的結合.中南大學學報(社會科學版).2011（4）

5.戚艷霞,張娟,趙建勇. 我國政府會計準則體系的構建——基于我國政府環境和國際經驗借鑒的研究.會計研究.2010（8）

6.陳立齊,李建發. 國際政府會計準則及其發展評述.會計研究.2003（9）

7.財政部會計司考察團. 英、法非營利組織和政府會計準則考察報告.會計研究.2004（11）

作者單位：北京科技大學東凌經濟管理學院

本文系國家自然科學基金“我國政府會計準則制定的動因、路徑、內容和效果研究”（項目編號：71302164）的階段性成果。