論“網約車”新政的立法完善

摘要：“網約車”作為“互聯網+交通”的產物，一經推出就以其特有的優勢快速占領了大量市場，給傳統出租車行業造成了巨大的沖擊。在此背景下，交通部牽頭制定并頒行了《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》，這標志著“網約車”在我國合法化，但其中部分規定給“網約車”的市場運營設置了不必要的障礙，不利于市場經濟的發展。本文圍繞《暫行辦法》中存在的瑕疵，試對出現的問題加以論述，分析其立法意圖，并針對性地提出完善建議。

關鍵詞：“網約車”；《暫行辦法》；市場經濟；立法完善

中圖分類號：F724.6；F572；D630文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0092-03

作者簡介：李雪倩（1995-），女，漢族，重慶人，四川農業大學。

一、“網約車”產生背景及其社會影響

在信息時代，互聯網技術正逐步滲透到各個傳統行業領域，“互聯網+”的提出正是互聯網思維的進一步發展。互聯網思維誕生于移動互聯網時代，是一種對市場、用戶、產品、企業價值鏈乃至對整個商業生態進行重新審視的思考方式。[1]當下，“互聯網+交通”這種新的經濟形態已經廣泛地運用于社會之中。滴滴、易到等打車軟件的盛行就是最好的證明。網絡預約出租汽車的誕生（下文簡稱“網約車”）打破了傳統經濟模式，它利用現代互聯網信息技術，通過建立一個平臺公司，把具有暫時且分散的供需信息的人員連接起來，由此促成供需雙方建立不需要轉移所有權的共享機制。[2]這種共享經濟模式能更好地進行社會資源的整合與分配，實現效益最大化。

然而，“網約車”的出現給傳統巡游出租汽車（下文簡稱“傳統出租車”）帶來了巨大的沖擊，使其失去了競爭優勢。2016年，全國各地紛紛出現傳統出租車集體罷工抵制“網約車”的事件。技術的創新與社會的發展迫使解決法律的滯后性問題變得刻不容緩。2016年7月28日，交通部出臺了《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），宣布“網約車”在我國合法化。《暫行辦法》頒行的目的是為了規范“網約車”市場，保障公眾的出行安全，同時使傳統出租車獲取生存空間，確保市場的公平競爭。但是，《暫行辦法》中的部分規定存在瑕疵，違背了相關法律的原則與規定，同時也抑制了市場活力，不利于市場主體的創新。

二、《暫行辦法》中存在的瑕疵

（一）準入門檻較高造成進入壁壘

市場經濟從某種意義上講就是法治經濟。[3]作為公共管理的主體，政府在市場經濟中的使命就是通過制定法律、法規，引導、規范市場的運行，激發市場活力，鼓勵市場創新，從而達到使社會公共利益增加的目標。在一定范圍內，市場的活力與市場的自由程度成正比。市場準入條件是衡量市場自由程度的標準之一。《暫行辦法》第十二條第二款規定：擬從事“網約車”經營的車輛，應當安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置和應急報警裝置。立法者出于對乘客安全的考慮，要求“網約車”具備相應的配置本無可厚非，但這項規定同時增加了私家車進入“網約車”行業的成本，提高了市場準入門檻，給想要兼職做“網約車”的司機制造了進入壁壘，導致一部分本可兼職做“網約車”的私家車流失，由此可推斷，新政頒行后，“網約車”的數量將減少，公眾的出行成本增加，出行難問題會重現，社會閑置資源的效用無法得到充分發揮。安裝車輛衛星裝置和應急報警裝置使“網約車”進入市場的過程復雜化，而且智能手機的現有技術可以提供相關功能，起到保障公眾出行安全的作用。市場的活力取決與市場的自由程度，只要市場主體的行為沒有危及國家安全、損害社會公共利益，政府就不應該通過提高市場準入門檻，制造進入壁壘來干預“網約車”行業的發展。

（二）立法用語模糊缺乏可操作性與靈活性

政府通過制定法律介入“網約車”市場的監管。法律，作為對全體社會成員有普遍約束力的行為規范，應當具備明確性、穩定性與可操作性。《暫行辦法》第二十一條規定，“網約車”平臺公司不得有為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經營者合法權益等不正當價格行為，不得有價格違法行為。其中對于“低于成本的價格”并未進行規定，這就給行政執法主體一個很大的自由裁量權。顯然，這條規定是為了市場的公平競爭而制定的，但是立法者卻忽視了一個重要的問題：“網約車”與傳統出租車的定位以及相互之間的關系。最初，“網約車”得以發展的關鍵因素就是價格優勢。不同于傳統出租車的僅以里程計價，“網約車”計價采取了根據不同時段的車輛供求關系并結合里程數的方式。這種靈活的計價方式成為“網約車”的一大亮點。當下，在傳統出租車數量保持不變的情況下，尾號限行、嚴查“酒駕”等行政管理措施的施行使得全國各地都面臨著出行難這一問題，“網約車”的誕生恰好能對傳統出租車進行一種補充，緩解交通壓力的同時又對社會閑置資源進行了有效利用。誠然，“網約車”進入市場初期，靠補貼搶占市場份額的舉動屬不正當的競爭行為，但其靈活的計價方式較傳統出租車更為合理，應當予以保留。當“網約車”價格優勢的亮點被抹殺，它就很難與傳統出租車形成差異化，同時也失去了其核心競爭力，不利于市場經濟的發展以及社會的進步。

（三）政府職能不清導致市場化程度不足在經濟發展新常態時期，政府與市場的關系一直是各界學者所關注和研究的重要話題。普遍學者認為，當市場自由進行社會資源配置能發揮更大效用時，政府就無需進行干預；當市場“失靈”時，政府才需伸出“有形之手”幫扶市場重新步入正常的軌道。《暫行辦法》第二十九條第三款規定：出租汽車行政主管部門應當定期組織開展“網約車”服務質量測評，并及時向社會公布本地區“網約車”平臺公司基本信息、服務質量測評結果、乘客投訴處理情況等信息。該項規定的立法初衷是為了監督“網約車”的服務質量，規范市場運營，但卻背離了簡政放權的精神。乘車情況與服務質量是公眾能夠親身體驗的，是否再次選擇某家平臺的“網約車”出行是消費者的權利，相比冰冷的測評數據，來自公眾自身的體會更能說明問題。定期測評不僅增加了相關部門的工作量，而且也對市場進行了不必要的干預。除此之外，在測評過程中，不排除有些平臺為了獲得好的結果而采取不正當的方式進行“刷評價”，甚至相關部門假公濟私與平臺勾結篡改測評結果，導致權力尋租現象的發生。

三、基于存在瑕疵部分的立法意圖分析

（一）保障乘客的人身權與財產權

《暫行辦法》第十二條規定，擬從事“網約車”經營的車輛應當安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置。不難看出，該項規定的立法初衷是為了保障公眾的出行安全，使乘客的人身權與財產權能得到法律的保護。同時，安全保障也是“網約車”平臺和司機在市場運營中的生存發展之本，因此必須引起高度的重視。但是，這項規定把市場準入過程復雜化，無形之中抑制了市場活力。目前，智能手機以及打車軟件所具有的功能與技術已經能夠調和安全問題與效率追求之間的矛盾。手機里安裝的相關應用軟件（如百度地圖、高德地圖）能滿足行駛記錄、定位等功能。同時各大“網約車”平臺為了保障乘客安全，也在不斷開發新的功能，如滴滴軟件就新增了“一鍵報警”功能，當乘客遇到意外時，按一下手機里面的“報警功能”鍵，就能及時發出求救信號；易到軟件新推出“一鍵分享”功能，通過此功能，乘客能快速地告訴周邊的人以及平臺系統該車輛的位置。由此可見，定位與報警功能憑借司機與乘客的智能手機就可實現，同樣起到保障公眾人身權與財產權的作用。

（二）保護傳統出租車行業的市場競爭力

為了安撫傳統出租車司機的不滿情緒，政府通過對“網約車”價格的限制來確保傳統出租車的市場競爭力。《暫行辦法》第二十一條規定“網約車”不得以低于成本的價格運營擾亂秩序。“不低于成本的價格運營”標準模糊，同時以偏概全，未厘清價格低的根本原因。對于“網約車”平臺的補貼行為，政府應該進行干預，但是因“網約車”靈活的計價方式而導致的價格低不應算作不正當競爭。靈活的計價方式是“網約車”的特點與優勢，不應當通過模糊立法的方式進行扼殺。對我國來說，“網約車”與傳統出租車之間不是完全的對立關系，而應互為補充，形成錯位發展，以此滿足個性化的市場需求。如果僅僅為了保障傳統出租車司機的利益而抹殺“網約車”價格優勢的亮點，就會得不償失。當競爭帶來的危機感消失，傳統出租車也就缺乏了改進服務的動力，市場活力將被大大削弱，抑制市場經濟發展的同時又阻礙了社會的進步。

（三）規范市場運營活動

《暫行辦法》第二十九條規定出租汽車行政主管部門應當定期組織開展“網約車”服務質量測評，并及時向社會公布本地區“網約車”平臺公司基本信息、服務質量測評結果、乘客投訴處理情況等信息。該項規定的目的是想通過公權力的介入，對“網約車”市場進行監管，規范經營活動，為公眾創造良好的乘車環境，但《暫行辦法》賦予有關行政主管部門的這一職權，過多干預市場，反而影響了市場的活力。市場化強調市場主體自擔風險、自承其責，而無需政府事無巨細，大包大攬，事事監督。政府對市場的過多干預將難以保障市場主體充分享有憲法所賦予其的經濟自由權。[4]行政立法應秉承效率原則和加強管理與增進權益相協調的原則，盡可能以最低的成本制定出最高質量的行政法律規范。在實踐中，公眾能夠根據自身的感受對“網約車”平臺進行選擇，無需政府的監管，市場就能自我進行優勝劣汰。因此，在市場經濟中，政府應對市場充滿更多的信心，適時地“放權”，逐漸從政府管制轉為政府治理，以此保障市場的活力以及市場主體的創新能力。

四、“網約車”經營管理的立法完善

通過對存在瑕疵部分的具體分析，筆者認為相關立法意圖具有合理性與必要性，但是按照現行的規定實施將會阻礙市場經濟的發展。因此，政府需要找到替代性的解決辦法，保障立法目的得以實現的同時又對市場經濟的發展起到推動作用。基于此，筆者針對《暫行辦法》中出現的問題，提出如下幾點建議。

（一）取消強制安裝車輛衛星定位裝置與應急報警裝置的規定

當下，定位與報警功能憑借司機與乘客的智能手機就可實現。既然存在具有可操作性的替代方案，那么相關立法就應該與時俱進，以最低的成本創造最大的社會效益。強制安裝定位裝置與報警裝置的規定顯得有些多此一舉，且無形之中抬高市場準入門檻，給私家車制造了進入壁壘，抑制市場活力，因此建議將《暫行辦法》中第十二條第二款的要求取消。

（二）明確衡量“低于成本價格”的標尺，合理區分不正當競爭行為

《暫行辦法》第二十一條中尚未明確衡量“低于成本價格”的標尺，缺乏可操作性。框架和邊界越清楚，框架內的空間才會越明朗與自由。因此，交通部應重視這一問題，盡快拿出明確且具可操作性的方案。與此同時，相關行政主管部門在監管的過程中應厘清導致價格低的根本原因，合理區分不正當競爭行為，在保障傳統出租車合法權益的同時，給“網約車”這一新型商業模式創造發展空間，做到公平、公正，杜絕保守地傾向性立法與執法，阻礙市場經濟和社會發展。

（三）實行簡政放權給市場留足自由運行的空間

在市場經濟中，更好地發揮政府的作用是為了保障市場在資源配置中的決定作用，而不是為了擴張政

府自身的權力。[5]《暫行辦法》第二十九條規定出租車行政主管部門應定期開展“網約車”服務質量測評的規定背離了“簡政放權”精神。《暫行辦法》中對車輛的準入條件與報廢標準有嚴格的規定，但是對準入后、報廢前車輛的狀態監管并未進行明確規定。車輛在運營過程中可能會出現各種問題，車主可能為了節約成本對所謂的“小問題”不加以重視，結果導致無法挽回的“大損失”。因此，政府規范市場的切入點可以進行轉變。筆者建議將服務質量的監督檢查改為定期對運營車輛的檢查。

五、結語

《暫行辦法》的頒行使“網約車”在我國合法化，這是科技創新推動社會發展的必然結果。一項新的立法就是一次新的探索。《暫行辦法》中的部分規定過于保守，給“網約車”市場制造了一些不必要的進入壁壘，有關規定還有待完善。2016年11月1日《暫行辦法》正式生效。為了實現“依法治國”的目標，相關部門還需通過之后市場的反饋結果做出適當調整，不斷地改進立法，使其真正適應我國的法治土壤。

[參考文獻]

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[3]王昉荔，吳煒.政府與市場關系協同性分析——以打車軟件為例[J].長春理工大學學報，2015.01.

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