論高校教學制度適用的正當程序

郭躍，濮燕屏

（安徽中醫藥大學a.馬克思主義學院；b.研究生院，安徽合肥230012）

論高校教學制度適用的正當程序

郭躍a，濮燕屏b

（安徽中醫藥大學a.馬克思主義學院；b.研究生院，安徽合肥230012）

高校教學制度本質上就是一種軟法規范，因其存在較為嚴重的程序濫觴問題產生了適用正當程序的必要，而認為正當程序作為立法過程控制的方法以及正當程序消解教學管理效率的偏見構成了對教學制度適用正當程序的阻卻。正當程序的理念拓展及對教學自由的保障，使教學制度適用正當程序從必然走向可能。教學制度應秉承正當程序的要求，在生成與實施教學制度中堅守教學制度的價值中立、與教師與學生充分協商、實施信息全面公開并充分說明理由。

高校；教學制度；軟法；正當程序

羅爾斯認為“制度是一種公開的規則體系”[1]。多數學者認為作為行為規范的制度產生于對人性限制的需要，通過對個體行為的鉗制來協調社會關系，進而實現社會秩序。教學制度本質上是“在高校組織或學術團體中，要求教師、學生和管理人員等組織成員共同遵守，并按一定程序活動的準則和規范”[2]。在制度拓展的疆域中，有較多關于教育制度、大學制度、招生培養制度、科研制度等多方面制度應用于教育領域的引證，卻較少提及教學制度。高校功利主義的取向實則是現實問題的根源，教學成效不如科研那樣立竿見影和易于評價，也難以成為高校排名的重要評估指標。在高校鼠目寸光的眼界下，教學制度內容的科學性缺失及實施的形式主義問題較為嚴重，對教學制度進行程序控制就較為迫切。

一、高校教學制度的屬性分析

教學始終是高校不可動搖的中心工作，而教學制度是保障教學質量的基礎環節。從微觀價值上去認識，“教學制度就不僅僅是教學活動的一般前提與外在環境，而且也是直接地構成了教學活動的一個重要內生變量”[3]。從宏觀價值上去分析，教學制度是高校的根本制度和基礎制度，事關高校人才培養的質量。

屬性分析是認識教學制度的起點。基于教學制度的功效和影響的視域進行探討，筆者在本文只討論具有拘束力的正式教學制度。通過教學制度在教學活動中的展開和應用，教學制度成為教師、學生和教學管理人員的行為規范。教學制度制約著教學活動參與者各自的權利與義務，教學制度因實然的作用便進入了規范的外延。“通過對一般制度概念的考察，可以看出，制度本質上是一種規范體系”[4]。然規范體系涵蓋了一個無所不包的寬泛外延，其包括了規范性法律文件，以及國家政策，甚至習慣等。將教學制度歸結于規范體系的外延因過于寬泛掩蓋了教學制度的本質，也不符合邏輯學上邊臨“屬”加“種差”的范疇定義要求，軟法則應證了教學制度的本色。“公共組織不經過立法程序頒布的規范性文件，就是軟法”[5]。高等學校因《高等教育法》《教育法》的授權而成為法律授權組織行使行政主體的職權，取得了特定情形包括教學制度制定、教學管理、教學督導等方面的公權力；教學制度制定和實施的目的在于實現維護教學秩序，激發學習活力，促進學生全面發展，實現提高人才培養質量的核心價值，其公益性不言自明。高校因具有的公權力性和公益性而成為非營利性社會組織（又稱第三部門）的重要組成，高校教學制度具有了對學生、教師和教學管理人員行為的規范效力。

高校教學制度作為軟法規范雖不具有規范性法律文件剛性的程序控制和普遍的適用效力，卻對一定范圍的相對人產生了直接或間接的效力。《立法法》僅認可“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例”的規范性法律文件的屬性，因而排除了對教學制度的立法程序適用。教學制度作為軟法規范的效力及對立法程序適用的逸脫，萌生出人們對其濫用與異化的擔憂。

二、高校教學制度的程序濫觴

教學制度的價值長期以來被限制性表達為秩序的價值，并認為教學秩序的實現必然是以犧牲個體的自由為代價，帶來了高校教學制度的程序濫觴。

1.核心價值的路徑依賴

我國教學制度的核心價值經歷了由管制的秩序向自由發展的人才培養質量的嬗變，這種轉變本質上是計劃經濟向市場經濟轉變的映射。“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序，人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序”[6]。教學制度能規范教學過程、穩定教學秩序，但這絕非為教學制度的核心價值，教學制度訴求的終極目標是學生在自由與規范的教學環境中得到全面發展。教學制度核心價值由“管制秩序→自由質量”的轉變絕非易事，在當下仍然有較多關于教學制度核心價值的誤解，這根源于非遍歷性的路徑依賴的歷史主義。

作為動態的教學過程系統，“在沒有系統外結構性因素的沖擊的情況下，系統將無法擺脫歷史事件的影響，該過程就是路徑依賴的”[7]。我國高校教學制度尤其是教學管理制度帶有濃厚的歷史主義的色彩。以計劃經濟為生成條件的傳統“管制—秩序”型教學制度具有濃厚的“行政”色彩：強調管理者中心、突出教學控制，人才培養是“復制式”的，教學制度要求使用統一的教材、適用統一的大綱、協調統一的進程、實施統一的教學考核。這種以堂而皇之“公正性”的理由來實施應試教育，實則是抑制了學生的個性和創造力發揮。高校需要一種有利于學生個性與創造力提升的新的管理機制與之相適應。

2.生成過程的單方立法

受傳統體制影響，我國高校普遍存在行政化傾向，導致高校具有單方生成教學制度的傳統、傾向和沖動。通過對高校教學制度進行文本分析，我們驚訝于教學制度的生成多數在形式上呈現出“神秘主義”的色彩。大多數高校在教學制度中難以窺見其生成程序，取而代之的是一個類似解釋主體的出現：“本規定由教務處負責解釋”“本規定由研究生院負責解釋”等字樣。一知名高校在2012年發布了《XX大學學分制管理辦法》，該《管理辦法》包括“修讀年限與學期安排、課程分類、學分計算、選課、課程的考核與學分的取得、緩考補考曠考與重修、課程的免修、課程的免聽、畢業學分要求”等共計9項28條。但《管理辦法》并沒有交代是如何生成的，只是在第28條規定：“本條例學校授權教務處負責解釋。”在應然層面，高校教學制度的生成應由教務部門起草、征求意見，由校長辦公會審核，報學校教代會或職代會通過。在這個過程中，征求意見的效果往往并不明顯，教代會通過這個環節由于“傳送帶”的部分失靈顯得較為形式主義或被省去。實際上，多數教學制度由教務部門以文件下發而形成，并未與教師與學生進行實質性的協商。

教學制度由教學管理部門單方“立法”本身就是管理專治的典型；同時由于缺乏民主程序的保證，未經與教師與學生的充分協商，偏頗和不足就在所難免，教學制度的科學性和有效性受到影響；教學管理部門生成教學制度的單方“立法”使廣大教師和學生產生“被立法”的主觀抗拒，教學制度的實施效果必然受到影響。

3.執行程序的價值阻塞

學界將教學制度執行中的問題概括為“中阻塞”，意指“高校中教學管理制度的實施者在制度執行過程中，由于制度內外因素的影響，導致其執行受阻的現象”[8]。首先表現為教學管理人員與教師對教學制度的“敷衍”執行，實則是主觀上反應了其對教學制度的抵制。如某高校出臺教師上課文本材料目錄規范，要求教師課堂教學必須攜帶教材、教學大綱、教案、講稿、課表、學生名單、教學進程表，即所謂教學準備材料“七大件”，要求教師每次課必須攜帶，教學督導在期初、期中和期末將予以重點檢查。教師對于如此形式主義要求的教學制度十分反感，苦于“被立法”的地位而無法改變，只能消極敷衍。

教學制度執行過程中的中阻塞還表現為教學激勵與教學約束的軟化。教學制度生成的單方立法，導致教學制度的科學性與實踐性不足，而在依法治校、制度治校的社會回響下，各高校對教學制度進行了擴張性的批發式生產，妄圖謀得規范教學治理的美名。于是大量的教學規范出臺、名目繁多的教學要求提出、教學評價實施，教師和教學管理部門疲于應付，形式主義的執行應然而生。教學制度本具有對教學激勵與約束的雙重功效，然而由于對教學制度形式主義執行，教學制度實質性激勵與約束的功效軟化甚至喪失。

三、高校教學制度適用正當程序的爭議及證成

正當程序最早與正當法律程序等同使用，“我所說的經‘法律的正當程序’，系指法律為了保持日常司法工作的純潔性而認可的各種方法：促使審判和調查公正地進行，等等”[9]。正當程序已經成為法學主流理論，教學制度是否適用正當程序卻存有爭議。

一是認為正當程序作為立法過程控制的主要方法未必能對教學制度適用。正當程序原則成為我國法治的基本要素而體現在立法、執法與司法的整個過程，且呈現適用的擴張趨勢。

高校教學制度屬軟法規范，教學制度的生成與適用是否有適用正當程序的必要性和可能性，有學者認為值得商榷。況且正當程序存在自身固有的缺陷，如“程序一復雜就容易累訟，變成當事人的沉重負擔，引發諸多社會問題”[10]。源于自然公正原則的正當程序在演化與傳播過程中呈現出適用的蔓延趨勢：從執法原則、司法原則向立法原則的擴張，從法律原則向規范原則的蔓延，從程序原則向實體原則挺進。對正當程序原則的適用在當下呈現無限制擴張的趨勢，這是否是一種曲解與濫觴？然教學制度的影響與效力實則不如規范性法律文件，教學制度本身具有較為精細化的特征，其生成與執行主體因多元而形成差異，理論上會降低教學制度適用正當程序的可能性與必要性。

二是認為正當程序消解教學管理的效率。在教學制度適用正當程序過程中始終存在正當程序與效率的價值沖突，正當與效率是制度生成與適用必須兼顧的兩大核心價值理念，在多數情形下人們認為正當與效率是一對根本無法完全調和的矛盾。學界認為正當程序消解效率的觀點絕非個案：“程序的‘正當化’進程本質上是對‘效率’的限制。”[11]

教學制度的生成若受到正當程序的約束，教學制度生成過程中將建立與教師和學生的充分協商機制、公開的生效前提，聽證、說明理由等正當程序的要求被引入，教學制度生成的步驟將更為繁瑣，生成的人財物成本將更高，時限將更長，會形成對教學管理效率的阻礙。教學制度執行與實施過程適用正當程序，同樣會帶來教學制度執行成本的提升與周期的增長，教學制度適用正當程序帶來的“長周期、高消耗”將消解教學活動與教學管理效率似成鐵律。

當理論上仍在為論證教學制度適用正當程序的必要性與可能性而喋喋不休時，正當程序在教學與管理實踐中的應用為其作了最好的證成。

首先，實質性正當程序對正當程序內容的擴展，使得教學制度能取得全面正義的品格。正當程序已突破了傳統程序性控制的要求，而從程序走向實體，從形式走向實質，形成實質性正當程序。“立法機關制定的法律和政府的行政行為必須符合正義的要求，在涉及剝奪、限制公民的生命、自由和財產時，必須提供充分的理由以證明其必要性和正當性，否則法院有權以其違反正當法律程序為由宣布其無效”[12]。

教學制度適用正當程序包括程序性正當程序與實質性正當程序的要求。程序性正當程序，包含了適當的告知、獲取正當理由、提出申訴、尋求救濟等，然而程序性正當程序卻無法對教學制度的內容形成有效制約，使得正當程序存在源頭上缺陷。實質性正當程序為防止教學制度存在有侵犯教師和學生合法、正當權利規范的生成，應當對教學制度內容進行生成規制，進而實現正當程序對教師與學生實體性“權利與自由的保障”。正義不僅是規范性法律文件的核心訴求，也是包括教學制度在內的軟法規范的核心理念，正當程序從程序正義與實體正義兩個方面全面捍衛了教學制度的正義性，使得正當程序對教學制度的適用不再狹隘和片面。

其次，程序理性調和著正當與效率的進度，使得教學制度的正當性與效率性得以共生。程序理性使程序呈現寬容的面貌，一個理想程序的合理性包含正當與效率的完美統一。“正是程序的如此特質，使各種價值得以在同一過程中共存，并提供彼此融合的機會”[13]。

正當程序包含提升教學效率的題中應有之義。教學制度生成與實施的正當性是對其公正性所進行的程序與實體的公正性保障，如果教學制度的實施缺乏公正性和正當性，即使付出了最小的成本和最短的時限，教學的功能和人才培養的目的更是無從實現，教學目的喪失又何來教學效率可言。

效率因缺乏正當性而喪失。不僅要從微觀與個案中探尋程序正當與效率的關系，還要從整體與長效實施中窺視程序正當與效率的共生性。就單個教學制度適用正當程序看，周期和成本都會上升，但因為教學制度生成與實施適用正當程序極大地提升了教學制度的科學性和有效性，教學制度獲得了教師與學生的普遍認可，遵守教學制度成為廣大教師和學生的自覺行為；相反，看似具有效率性的非正當程序所帶來的是違反教學制度的案例增多和尋求救濟的成本增加。

最后，正當程序保證教學自由的實現。教學制度作為一種軟法體系，其產生和實施首先是為了實現教學秩序，教學制度因此具有教學秩序保障和實現的工具價值。但教學制度實現對教學過程和教學管理的工具價值卻并非其核心價值，教學制度的根本只是為了實現教與學自由的終極價值。

正當程序對教學制度生成與清理具有正義體現的保障和自由實現的呵護作用。丹寧勛爵強調“法律下的自由”。教學自由是形式自由與實質自由的綜合，從形式上觀察，教學制度不應窮盡一切、精細至極，其規范設置應當為教師和學學生留有實施的裁量空間和自由選擇的余地。任何看似詳盡和表面完美的教學制度設計，如果沒有留有教學組織和實施的裁量空間，將會剝奪因材施教的可能性，將會使素質教育路徑堵塞，將會使教學過程“個別化正義”蕩然無存。從實質上解析，教學制度應當體現自由之思想、精神、內容，其表現為教學制度本身的內容要能體現自由的思想和精神，也表現為通過教學制度的組織與實施來引領學生對自由之思想與精神的追求。

四、高校教學制度適用正當程序的要求

正當被解釋為合適、恰當或適度，這是較為開放的闡釋，作為高校教學制度的適用要求，必須有較為具體的剛性來表達正當的程度才能對教學制度的生成與完善起到規范與鉗制的作用。

1.教學制度中立

中立性為自然公正的底線要求，“自然公正原則原來是司法程序中的規則，后來才移用到行政程序中”[14]。由于其所具有的正當性價值，軟法適用對其進行了引進。程序中立作為最底層次的程序正義，要求在規范實施過程中排除利益的干涉和避免偏見的影響。

在法律的授權之下，高校由學校主導，教師與學生參與形成了生成教學制度的“立法”權限，教師、學生的廣泛參與構成對教學制度適用的實質性影響，然而學校在教學制度生成與實施過程中仍處主導地位。教學制度為公益與私益、教師與學生利益博弈提供了規范指引，程序中立要求學校應以中立者的形象適用教學制度，排除利益的干擾，做出公正的適用。一方面是沒有主觀偏見，另一方面是沒有偏私。教學制度無論是生成或是實施，都應當秉承價值中立的原則。“自己不做自己的法官”被認為是程序中立性的基本要求，“因為他的利益必然會使其判斷存有偏見，并且必然敗壞他的正直”。[15]教學制度的適用是教師、學生、教學管理人員及學校多方主體的參與，當遭遇教師、學生和教學管理人員以教學制度為規范的適用沖突，學校以中立者的身份介入并裁決并沒有違背中立性要求；然而當高校與上述三類人員圍繞教學制度適用產生爭議時，高校便難以取得中立者的地位，而這在教學制度的適用過程中卻是常態，這就需要探索由第三方主持爭議的途徑，如由教育行政主管部門進行中立裁定。

2.教學制度公開

教學制度適用的公開性依據見于2008年我國實施的《政府信息公開條例》的“參照本條例執行”的要求。教學制度適用正當程序的公開性，要求教學制度的制定過程公開、教學制度文本公開、教學制度的適用的過程與結果公開。

教學制度依法公開并未能詮釋公開的全部價值或正當性：程序具有的對實體的促進價值和增進參與的價值增強了教學制度的民主性和科學性。教學制度公開不僅具有程序的民主意義，更有實體的科學價值。通過將教學制度在生成過程中進行公開，教學制度獲得教師與學生的監督，從適用對象的角度更易于察覺教學制度問題與不足，增強教學制度的科學性和可行性；將教學制度的制定與實施的依據、過程和結果進行公開，教師與學生獲得了知情權的保障，教學管理者與被管理者獲得了有效溝通的渠道，這是一個教學制度的宣傳過程，也是作為教學制度的適用對象的教師與學生對教學制度從認知到認可的轉化與深化過程，信任與合作獲得增進，從而防止廣大教師和學生因“被立法”產生主觀抗拒。教學制度的公開不僅要有形式合法性依據，更有實質正當性基礎，公開增進了教學制度生成與實施的民主性和科學性。

3.教學制度協商

協商在當前作為我國政治與治理的主要民主形式而成為一種國家推動力。十八屆三中全會提出了協商適用的寬領域與廣覆蓋，協商從法律程序到軟法程序進行了應用。“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”[16]。

教學制度在制定與實施過程中應與教師和學生進行廣泛協商，這是對教師與學生民主權利的尊重，這是憲法賦予的公民知情權、參與權、表達權的保障。傳統“命令-服從”的家長制作風因民主性缺失被依法治校、民主理校所拋棄，也引起了高校治理理念與方式的變革。心理學研究表明，協商不僅能增進溝通，而且能使相對人產生獲得尊重的心理體驗；協商缺失，不僅隔閡與誤解易生，主觀上形成未獲尊重感導致客觀上對教學制度的抵制就在所難免。“在現代民主社會中，大部分公民寧愿自行管理自己的事務，也不愿意別人主宰自己的命運，哪怕別人做的要比自己更好”[17]。作為正當程序存在形態的協商，能規范教學制度的程序而防止濫觴，進而消解了校方在教學制度生成與實施過程中可能存在的恣意與專斷，保證學校依法依規行使教學管理權。學校應當依據教學制度的性質和影響，確定在教學制度制定、修改、完善及實施過程中應采取的針對不同協商主體（教師、學生、教學管理人員）進行協商的形式和頻次。

聽證被認為是協商的正式有效途徑。教學制度適用聽證程序除了應堅持聽證過程與結果的公開，保障廣泛的基層教師和學生的參與，防止聽證淪為“形式主義”正義的工具而難以發揮作用以外，要建立聽證結果對教學制度制定與實施具有實質性影響和拘束的機制。即使對教學制度適用的聽證為非正式聽證，聽證也不能淪喪為僅僅聽取意見的征求意見會，而應當依據多數人意見形成聽證意見，并確立對教學制度的生成與實施的拘束力。

4.教學制度說明理由

現有說明理由制度適用局限于公權力機關，主要指政府在作出具體行為時應當向權利義務受到影響的相對人說明作出該行為的事實與法律依據及裁量考慮因素。說明理由制度被認為既有利于行政主體謹慎行為，又能實現與相對人的有效溝通，進而促進行政目的實現，特別在行政處罰領域得到了廣泛的應用。

而教學制度適用說明理由的正當程序內涵要更為寬泛，不僅包括不利行為的說明理由，也包括授益行為的說明理由；不僅包括作為程序性說明理由，也包括實體性的說明理由。正當程序的說明理由首先作為一個程序法的概念，要求教學主管部門在適用教學制度時，尤其是依據教學制度對教師和學生作出處理時要說明處理行為的事實依據、規范依據、裁量考量和論證過程，做到事實清楚、適用準確、論證充分和邏輯嚴密。同時，正當程序的說明理由制度也是一個實體法范疇，教學制度制定主體并沒有類似立法主體所擁有的資源與條件，而教學制度作為軟法規范形成了對教師與學生的實質性影響和直接性作用，這種矛盾形成了對教學制度質量的憂慮。教學制度的生成必須受到必要的實質性限制，在教學制度的制定、修改和完善的過程中，教學管理部門所主導形成的教學制度必須要體現公平與正義的理念，從而成為實體性正當說明理由。程序與實體性說明理由都不可或缺，因程序性說明理由瑕疵導致教學制度適用結果的無效；而在教學制度的適用過程中，作為相對人的教師與學生能否以該行為依據的教學制度與公平和正義的理念相悖而提出不予適用？亦即實體性說明理由不足導致教學制度的無效。我國法院在審判實踐中對依據高校教學制度而給與學生處罰而引起對高校教學制度的合法性與合理性進行審查已不是個案。

教學制度對人才培養如此重要，教學制度適用正當程序如此必要，因此，研究教學制度適用正當程序具有十分明確的現實指向。然而，這不是一個對正當程序應用于教學制度的復制和黏貼，而需要教學制度對正當程序進行移植應用時應充分內化與吸收。同時正當程序適用于教學制度必須著力于實現教學制度內容的科學性與實施的民主性的價值導向，這就需要正當程序與相關制度的協同。

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On the Due Process for the Application of Teaching System in Colleges and Universities

GUO Yuea,PU Yɑnpinɡb
（a.School of Marxism Studies，Anhui University of Chinese Medicine；b.Graduate School，Anhui University of Chinese Medicine，Hefei Anhui 230012，China）

College teaching system is essentially a kind of soft law，whose serious problem promotes the necessity for applying due process.While the prejudices that due process are the method of legislative process control and the counteracting force of teaching management efficiency hinders its application.The broadening idea of due process and the guarantee to teaching freedom make the due process for teaching system possible.By holding the requirements of due process,in the course of formation and implementation，teaching system should insist on the value neutrality，the full consultation between teachers and students，achieving information open to public and fully explaining the reason.

Colleges and Universities；Teaching System；Soft Law；Due Process

G642

：A

：1009-8666（2017）07-0112-07

［責任編輯、校對：李書華］

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.07.016

2017-04-16

2017年度安徽省高校人文社會科學研究重點項目“研究生學術不端行為治理規范體系的構建”（SK2017A0228）

郭躍（1979—），男，安徽肥西人。安徽中醫藥大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，東南大學法學院博士生，研究方向：行政法學；濮燕屏（1983—），女，安徽銅陵人。安徽中醫藥大學研究生院講師，碩士，研究方向：研究生思想政治教育。