我國高校實施滾動編制預算的問題及對策研究

陳丹

【摘要】新預算法頒布，其中對財政預算編制進行了改革，預算編制方法變為滾動預算，高校預算作為國家財政預算體系的組成部分，應當依據中期發展規劃滾動編制三年預算。預算編制方法的改革對高校過去預算編制模式沖擊極大，已經形成的固有預算編制工作模式已經不能適應新形勢，本文以預算編制改革為切入點，分析預算編制改革的意義，提出高校在轉變過程中存在的問題，最后對高校更好的進行滾動預算編制工作提出建議和對策。

【關鍵詞】高校 滾動編制預算 問題 對策

2014年8月31日，全國人大常委會通過《預算法》修正版，自2015年1月1日起實行。2015年起，教育部要求高校采用滾動預算法編制中期財政規劃，預算編制年度由固定的一年變為滾動三年，學院需根據中期發展規劃滾動編制預算。

滾動預算編制將預算期與會計年度脫離開，隨著預算的執行不斷延伸補充預算，逐期向后滾動，使預算期始終保持為一個固定期間，即為三年。滾動預算優于之前高校編制預算采用的零基預算，但同時也復雜了很多，這就對高校預算編制的相關人員提出了更高的要求。實際上高校內部管理模式相對不完善，存在預算編制工作機制不完善、流程不明確、人員不足等問題，要適應新的預算編制工作要求有相當大的難度。

一、改革前高校預算編制中存在的問題

目前，高校普遍要編制部門和校內兩套預算，前者用于國家財政管理，后者則用于學校內部管理。一般來講，兩套預算應當相互銜接，保持一致。但是由于兩套預算的編制時間、口徑以及使用者關注的重點不同導致很多高校編制預算“兩張皮”現象。

（一）部門預算與年度發展計劃脫節

部門預算編制分一上、一下、二上、二下四個階段，往往需要提前半年編制，而下一年度工作規劃一般在年末制定，導致部門預算和下一年度工作規劃不一致，必須對部門預算進行適當調整，否則工作規劃難以有效執行。但現實情況是預算調整流程繁瑣，審批嚴格，為保證年度發展規劃的有效執行，高校往往會在未經財政部門批準的情況下擅自變更預算，造成預算執行與預算批復的不一致。

（二）預算的編制缺乏參與性

預算具有控制和促進的雙重功能，其促進功能主要是通過全員的參與來實現的。而我國部分高校在預算編制中往往忽視了預算執行部門的參與性，二級部門預算實際上是校級預算管理部門強加于預算執行者的，預算對于執行者來說只是一種約束和控制條件，并不發揮預算的促進作用。這就導致在預算執行中經常會發生上下級之間的磨擦和利益沖突，預算執行部門常常會不顧學校整體利益，采取各種方式超預算支出，來謀取本部門利益最大化。

（三）對于跨年度項目，改革前編制預算只能夠反映項目當年的支出內容，難以反映項目各年度的整體情況。

（四）改革前年度預算存在潛在的財務風險

對于跨年度項目來講，由于招標采購時間長導致資金安排年度和實際支付年度不完全一致。當年安排的財政資金由于項目未完成不能及時支付，導致當年資金造成結余，單位為了滿足年度預算執行進度的要求，造成年末趕項目、急花錢、低績效的現象。

二、改革后新預算法對高校編制中期規劃的新要求

新預算法下，要求高校采用滾動預算法編制部門預算。滾動預算又稱為連續預算，是將預算期始終保持為一個固定期間、連續進行預算編制的方法。這種方法認為，高校的經營活動是永續不斷且復雜多變的，因此高校在編制預算時需要進行長計劃、短安排的做法，這就要求高校過去的預算編制理念要進行徹底變革。

首先，高校應當轉變理念，從過去“給多少花多少”轉變為“需要多少花多少”，應當真正從學校發展為出發點制定長期發展目標，用持續發展的眼光統籌學院各項工作，始終對學校未來幾年的全盤考慮和規劃，時刻關注所指定的事業發展規劃能否有效推動學校預期發展目標的實現，一旦偏離，及時采取有效措施防患于未然，確保學校工作有條不紊的進行。

其次，高校要改變過去各部門參與不夠的現狀，各基層部門作為中期規劃的第一執行者，應當變被動“花錢”為主動“要錢”，結合部門的中長期發展需要，提出部門發展需要實施的專項項目。

最后，改變高校部門預算和校內預算“兩張皮”的現象，滾動預算是對學校中長期發展需要資金的規劃，這就要求高校必須將部門預算和校內預算結合起來，真正的做到兩套預算的高度統一。

三、推進高校滾動預算編制工作的路徑

（一）完善預算管理制度。滾動預算編制是一項系統工程，需要全員參與、全面統籌、保障重點、優化資源配置。高校應當建立健全學院預算管理體制，成立預算管理委員會，形成對學校預算管理工作統一領導、歸口管理、分級負責、分層實施的管理體制。充分發揮預算管理委員會的作用，組織實施預算管理工作，統籌制訂規劃，精心設計方案，認真組織實施，加強對預算工作過程與結果的監控與評估。在編制預算之前，學校預算管理委員會組織有關業務部門的負責人、專家、具體負責編制人員認真學習研究學校三年發展規劃，研究制定學校中長期業務發展規劃，明確發展目標、投入重點和預期績效，編制分年度的滾動實施計劃和分解目標，作為編制滾動預算的基礎和前提。學校戰略目標與財政資源保障規劃相銜接，并通過中期滾動預算與校內預算相結合，最后學校以控制數和指導性預算的形式為系部供給財力。

（二）提高滾動預算重視程度。預算編制是學校各項工作的龍頭，做好預算編制工作能夠更好地推進其他各項工作的順利開展。但預算編制工作不只是財務部門的工作，是依靠全校力量才能做好的，而滾動預算的編制更是將預算這個面推向縱深。對于滾動預算工作，學校領導層應高度重視，按照跨年度預算平衡理念，成立中期規劃編制工作領導小組，統籌協調滾動預算編制工作，確保滾動預算真正落到實處。

（三）建立滾動預算項目庫。滾動預算編制的核心工作是項目支出的編制，高校必須規范和加強預算項目支出管理，建立三年滾動項目庫，全周期滾動管理。 項目庫直接影響到項目的預算安排和預算額度，只有納入項目庫的項目才能予以安排預算，否則不予安排預算。項目入庫必須經過嚴格審核評議，要做到立項依據充分、實施期限明確、預算需求合理等，要設定明確的績效考核目標，并量化為具體的考核指標，將其作為預算安排的重要依據。

（四）建立專家論證制度。滾動預算強調在編制項目支出預算時，必須認真做好調研和論證工作，按成本—效益分析法和輕重緩急的原則對各項目進行分析排序。專家論證制度主要用于項目支出論證。近年來，高校的事業發展非常迅速，經濟業務已日趨復雜。新的發展帶來的新現象，新問題也越來越多。很多項目的預算編制專業性很強，需要專業的調研和論證，如果沒有該方面專家教授的權威論證與鑒定，很難達成共識。因此，建立專家論證制度，增強專家教授參與預算管理的力度，是保證滾動預算編制科學性的重要途徑。