農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案整理與保存方法探索與研究

劉麗 李忠 王飛

農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案整理與保存方法探索與研究

劉麗 李忠 王飛

農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙是土地確權工作的重要成果，是依法確認和保障農民的土地物權，形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度的必要保障。圖紙檔案整理與保存的科學規范與否，是解決農村集體土地權屬糾紛、化解農村社會矛盾、切實維護農民權益的根本依據，是增強農業農村發展活力的前提。因此，國家檔案局于2016年初針對農村土地承包經營權確權登記頒證圖紙檔案的整理與保存，提出課題研究項目。吉林省檔案局和梅河口市檔案局被列為課題組成員單位。課題成果如下：

一、吉林省農村土地確權檔案工作基本情況及項目意義

2009年，農業部在我省靖宇縣、通化縣和德惠市開展了農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，2011年，農業部在我省試點工作增至6個縣區。2014年，我省印發吉林省農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案，各地同步開展試點工作。2015年，我省將梅河口市和公主嶺市作為全省整體推進試點市，全面開展試點工作。截至2016年10月12日，全省已在3819個村、27900個村民小組開展實測，共測量地塊561.2萬塊，完成測量面積3761.8萬畝，完成今年工作的81.3%。梅河口市于2016年3月完成全市各級土地確權檔案收集、整理、歸檔工作，并于2016年4月通過了吉林省確權辦組織的吉林省農村土地確權登記頒證成果驗收，具備了發證條件。此項課題在我省的開展，是全面落實《全國檔案事業發展“十三五”規劃》和《關于加強新形勢下檔案工作的意見》的本質要求。我省以課題項目開展為契機，全面帶動我省確權檔案工作的進一步開展，認真組織實施課題項目的各項工作。項目的實施，引領了我省對圖紙檔案前端控制進行研究探索，并將項目成果提前運用到我省確權檔案工作之中，全面提升了我省農村土地承包經營權確權登記頒證工作的整體水平。

二、項目完成的內容和方式

1.選點樹典，探索承包地確權圖紙檔案的整理與保存方式方法。我省將梅河口市作為試點市，對梅河口市開展了歸檔材料的收集和歸檔指導工作。在梅河口市積極探索與推行“一戶一卷”收集管理模式，特別是在圖紙檔案的整理與保存工作中，采取折疊裝盒結合打卷筒裝的整理方法，切合實際，管理規范，為全省承包地確權圖紙檔案的整理與保存方法提供了思路、樹立了典范。

2.領導重視，確定全省承包地確權圖紙檔案整理工作指導思想與工作要求。吉林省檔案局領導非常重視課題的進展情況，要求將全省承包地確權圖紙整理與保存工作統籌到承包地確權檔案整體工作之中，提出了“立足實際，‘兩尊重’”的工作思路和指導思想，即立足縣區工作實際，尊重當地農業和檔案部門選取的整理保存方式，尊重當地檔案工作經費狀況和保管場所條件，選擇適合當地自身實際狀況的整理和保存的方式方法。同時提出了“兩統一”“兩不限”的整理要求，統一整理依據，統一分類標準，即統一按照文書檔案案卷格式要求，統一到確權登記類中分類整理。同時不限制整理形式，不限制裝具樣式。

三、相關數據分析測試和效果

1.圖紙種類與印制情況。我省承包地確權工作中形成的圖紙主要有工作底圖、實測草圖、地塊示意圖、地塊分布圖和承包地塊示意圖等。梅河口市形成調查草圖、地塊示意圖、地塊分布圖三種圖紙。其中，實測草圖形成一套，采用A4紙繪制，為測繪公司工作人員手工繪制，以村為單位，一村一張或多張；地塊示意圖：形成四套，采用A4紙繪制，激光打印機打印；地塊分布圖：套數不等，寬度一般為1.5米，長度不等，最長不超過3米，一個村小組一張。用于公示確認時會形成多套地塊分布圖及彩色衛星地塊分布圖。公主嶺市形成的圖紙主要是工作底圖，形成一套，幅面為1米×1.5米，以村為單位，一村一張，主要起為實地調查提供指導，并根據實地調查不斷修正補充的作用。磐石市形成的圖紙主要是承包地塊示意圖，形成一套，采用A4紙繪制，激光打印機打印，以戶為單位，一戶一張。

2.整理方法。歸納我省采取的整理辦法，主要是折疊裝盒、打卷裝筒及單張裝袋三種方式，并在試點地區實施測試。目前我省只有梅河口市、公主嶺市、磐石市、四平市鐵西區、伊通縣等市縣區進行了圖紙的整理或提出整理思路。梅河口市是以村為單位進行整理，采用A4紙繪制的圖紙用裝訂線進行裝訂，大幅面的圖紙，采取打卷裝筒方式。公主嶺市采取折疊后用線裝訂。磐石市采用的是單頁裝袋的整理方式，不裝訂，編好頁碼后裝入檔案袋中保存。在調研交流過程中，前郭市提出半折疊懸掛式整理保存的建議，即將圖紙折疊成50厘米×50厘米等尺寸，用夾子夾住，懸掛在柜子內保存。

3.數據分析與測試。我省縣、鄉兩級均設立專門的確權檔案室，村配備檔案柜，各級確權部門均配備專兼職人員負責管理檔案，檔案管理制度健全，安全設備完善，在設施、人員、制度方面能夠保證確權檔案的安全有效。

我省土地確權圖紙繪制普遍使用的設備為惠普、佳能和愛普生三個品牌的繪圖儀，墨盒均采用繪圖儀原廠墨盒，繪圖軟件采用的是Adobe Photoshop或Auto CAD，紙張普遍為工程繪圖紙，輸出幅面一般在1米×1.5米到1米×3米之間，個別圖紙采用A4紙繪制，采用激光打印機打印。在圖紙的繪制技術方面，目前來看可以保證確權圖紙的長期有效保存。

我省的幾種整理方法從測試結果看，折疊裝盒的方法優勢在于節省存放空間，查找利用方便；據梅河口市和公主嶺市折疊測試，圖紙的反復折疊次數超不過800次，之后折痕處就損壞無法辨清了，這種折疊方法存在一定的弊端。打卷裝筒的優勢在于沒有或者減少折痕，但不易存放，查找不便。單頁裝盒的方法優勢在于沒有折痕，節省存放空間，方便查詢利用；不足之處是圖紙規格尺寸受限。半折疊懸掛式的優勢在于減少折疊，但對保存環境溫濕度要求較高，氧化速度快。梅河口還對部分圖紙進行了加膜處理，塑料薄膜的氧化周期，還有待于時間的檢驗。雖然折疊容易損毀圖紙，但是裝盒比較節省空間，以梅河口市新合鎮為例，全鎮16個村共形成圖紙350張，裝了64盒5個大筒，每盒裝3至4張圖，每個筒里面裝16張壓膜圖紙。根據這些數據從中可以測算出如果將350張圖紙全部裝盒約100盒，按照6公分盒計算，上架排列長度約為6延長米。梅河口全市共形成圖紙檔案約8000張，全部裝盒上架排列實際長度應超過144延長米，約需用3到4個標準密集架承放。這樣計算多數縣級綜合檔案館有能力接收確權圖紙檔案。我省經過測試分析后認為，在確保圖紙檔案管理設施、人員、制度完善的基礎上。確權圖紙檔案能否保管好的主要因素有：（1）圖紙的油墨使用和圖紙保存環境，包括：印制圖紙的油墨、紙張的柔韌性、裝具、溫度、濕度等。（2）圖紙的整理方式，包括：折疊裝盒、打卷裝筒、單頁裝袋、半折疊懸掛等方式。（3）能否接收進館保存，影響因素為檔案館館舍面積和管理人員數量。

因此，我省認為要加強圖紙檔案整理與保存的設施、人員、制度要求，確保能夠保證對圖紙檔案有效管理。規范圖紙檔案的油墨使用和圖紙保存環境，從技術層面保證圖紙檔案的長期保存。統一整理辦法，應采取折疊裝盒與打卷裝筒并用的保存方式，并在實際使用中盡量使用電子版，減少對確權圖紙檔案紙質的使用，確保確權圖紙檔案得到更好的保管。

四、存在問題和建議

一是圖紙的印制標準和有效性問題。確權工作初期，沒有考慮確權圖紙將來保存的年限，紙張克數沒有統一標準，有薄有厚，多數韌性不足，打印用墨沒有統一要求，對圖紙的編制信息也沒有提出明確要求，致使編制圖紙的許多必備信息缺失，嚴重影響了圖紙的真實有效性。確權辦并沒有對測繪公司制作的圖紙有一個標準的要求，這是確權圖紙檔案是否能完好的永久保存，是否能確保真實有效的主要問題。二是收集不全問題。在確權工作開始時，確權辦也沒有對確權圖紙將來歸檔做重點強調，以至于參加確權工作的人員沒有注意好確權圖紙的保管，有的鄉鎮調查草圖已丟失，公示圖沒有及時收回等，還有的保存下來的各種圖紙出現破損。

建議國家檔案局在國家層面，溝通農業和測繪部門，出臺測繪圖紙制作的標準和規范要求，保證圖紙的圖文、紙張滿足永久保存要求并具有法律效力；溝通協調農業部門，對確權檔案整理和保存所需的資金使用辦法提出要求，為確權檔案整理與保存提供有力的資金和制度保障。

(作者單位:吉林省檔案局梅河口市檔案局)