論中國共產黨治國理政中的協商民主

王立洲 陶沙

（長安大學馬克思主義學院，陜西西安710064）

論中國共產黨治國理政中的協商民主

王立洲 陶沙

（長安大學馬克思主義學院，陜西西安710064）

社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，是中國特色社會主義民主政治建設的重要內容，也是習近平治國理政思想的重要組成部分。在新的時代背景下，切實推進協商民主建設，實現協商民主的體系化、制度化，是社會主義民主發展的必然要求，也是中國共產黨治國理政的內在要求。為此，習近平總書記明確提出要將協商民主廣泛多層制度化發展這一重大戰略任務真正落實，從而把社會主義協商民主的發展推向新階段。

習近平治國理政協商民主體系化制度化

在當今世界，民主是人類共同的追求，因為民主體現了人的自主性，并力圖從制度上保障和實現這種自主性；但在不同的社會，由于歷史文化、社會現實狀況的差異，人們體現和實現其自主性的現實基礎和主觀把握各不相同，因而在不同的國家，人們是以不同的路徑、方式和進程來建構和發展民主的。西方的民主實踐開啟了人類現代民主的進程，但絕不意味著人類民主發展終結于西方的民主模式。在人類民主的多元實現模式中，中國所探索的人民民主建設與發展的道路，無疑是十分成功的。正是在人民民主建設的推動下，中國成功地實現了現代化轉型，創造了新的發展奇跡。而中國在人民民主的自我建構中，協商民主制度的建設與實踐始終貫穿于人民民主實踐的全局，并經受住了政治實踐的檢驗，成為人民民主建設的核心。因而黨的十八大提出，“堅持走中國特色社會主義政治發展道路，必須積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，是實現這一目標的重要途徑。”〔1〕而習近平關于協商民主建設的系列論述，則把協商民主在中國的發展推進到一個體系化、制度化的全面發展時期。

一、協商民主是人民民主的重要實現形式

中國的快速平穩發展得益于中國民主政治的三維結構：政黨、國家與社會的整體協調。中國在這個三維政治布局中著重解決好了三個關鍵問題，即民主給黨的領導以合法的空間；民主促進了國家的全面法治化建設；民主讓人民真正成為當家作主的力量。正如黨的十六大報告所指出的，“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”〔2〕這樣的政治布局體現的不是一般意義上的民主，而是人民民主。關于人民民主，習近平深刻地指出：人民民主的真諦就是，在中國社會主義制度下，由大家共同來商量大家的事情。要使人民當家作主真正得到保證，就要求我們在治國理政時在人民內部的各個方面都進行廣泛商量，這個廣泛商量的過程就是實現人民當家作主的過程。〔3〕

西方民主本身以及西方民主輸出所產生的一系列危機，都是因為無法真正實現人民當家作主。因為依據西方現代民主的學理，人民當家作主一定是以直接民主的方式運行，而在現代的大規模政治共同體中，直接民主是不可能的，因而現代國家只能實行代議制的間接民主。而中國通過長期的民主實踐，尤其是改革開放以來的民主治理實踐，人民民主建設已經從單純關注國家形態的民主建設擴展到為人民的民主實踐探索更多更有效的實現形式，其中一個最重要的形式就是協商民主。習近平強調，協商民主為人民參與民主決策、民主管理和民主監督提供了有效的載體，由此保證了人民民主的真正落實。據此，他提出了實現人民民主的途徑和方式：判斷人民是否享有民主權利，不僅要看人民在選舉時是否有投票的權利，也要看在日常政治生活中人民是否有持續參與的權利；除了要看人民是否具有進行民主選舉的權利之外，還需要看人民是否有權利進行民主決策、民主管理和民主監督。如果人民僅僅具有投票的權利而沒有進行廣泛參與的權利，這樣的民主就是形式主義的。〔4〕

協商民主是以人民的廣泛參與為基礎，通過公平、公開和規范的溝通和協商，創造出有序公共生活的民主政治形式。黨的十八大明確提出了“社會主義協商民主制度”的概念，這個概念與西方的協商民主有本質上的不同。西方協商民主又叫審議性民主、商議性民主等，作為20世紀80年代后重新興起的一種民主形式，它主要是對西方弊病叢生的代議制選舉民主的一個修正和補充。而中國的協商民主制度是與中國共產黨領導的民主實踐共同成長起來的，它涵蓋了中國共產黨所領導的多黨合作與政治協商制度、黨和政府與社會以及廣大人民群眾之間形成的協商對話制度、基層民主協商制度等。從這個意義上講，西方所講的“協商民主”只能算是中國協商民主制度實踐中的一部分。黨中央提出要健全和發展協商民主制度，將會對人民民主實踐產生全局性和根本性的推動作用。主要表現在：協商民主制度的健全和實踐為人民群眾更加直接地參與國家治理提供了政治平臺和制度保障，使得中國在現代化、市場化、信息化以及全球化背景下，既能創造并維持多元的活力，又能保持團結和諧與統一，從而為中國民主化發展釋放出更多的參與空間、制度平臺和工作機制，創造出選舉民主與協商民主有效結合的運行體系。

二、構建程序合理、環節完整的協商民主制度體系

對于民主發展而言，制度具有根本性、穩定性和長期性。亨廷頓指出，在一個復雜社會中，政治組織和程序的力量決定了政治共同性，而這種力量又依賴于這些組織和程序本身的制度化水平。〔5〕P13黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將協商民主廣泛多層制度化發展作為我國民主政治建設的突破口，將其作為政治體制改革的重要內容。習近平提出要將協商民主廣泛多層制度化發展這一重大戰略任務真正落實。他明確指出，發展社會主義協商民主不應該是做樣子的，而應該是實實在在的，不是局限在某個方面的，而應該是全方位的，不是局限在某一級的，而應該是全國上上下下都要做的。因此，他認為，必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系。〔6〕而從根本上講，就是要形成一整套程序化、規范化的協商民主制度體系，形成政治協商、政府協商、社會協商、公民協商的四位一體的格局。

（一）繼續加強政治協商

在中國，政治協商主要是指中國社會各民族、各黨派、各界別、各團體、各階層，在中國共產黨領導的統一戰線的政治平臺、中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度以及作為其組織機構的人民政治協商會議上，就黨和國家從中央到地方的重要問題展開的協商。協商平臺的政治性、協商主體的代表性以及協商議題的全局性賦予了民主協商的政治性。〔7〕P65一般來講，政治協商可以從兩個方面來把握：一是人民民主運行的制度形式，即主要是指中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度及其背后的統一戰線；二是政治協商制度的核心功能——政治協商。這兩者是不可分割的統一體。客觀地說，盡管政治協商在中國政治生活中已經存在了很長時間，但政治協商在制度化、規范化、程序化等方面仍然需要一個長期的建設和發展過程。在這個過程中，中央層面的建設往往具有較強的示范效應，而基層在機制和方法上的創新也具有開拓效應。這兩方面的互動與結合應該是政治協商不斷深化的有效途徑。

因此，習近平指出，要進一步完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，為民主黨派和無黨派人士在政協中更好發揮作用搭建更多平臺。〔8〕這就需要規范政黨協商，完善民主黨派向中央直接提出建議的制度；加強政黨協商的保障機制建設。〔9〕同時要進一步完善政協協商。習近平明確指出，人民政協是社會主義協商民主的重要渠道，它以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，以憲法、政協章程和相關政策為依據，要堅持發揮人民政協的重要作用，把協商民主貫穿履行職能全過程。〔10〕具體來說，就是要拓展協商內容，注意集中協商議題；豐富協商形式，要經常開展界別協商、專題協商、提案辦理協商、對口協商，積極探索遠程協商、網絡議政等新形式；要健全協商程序機制和完善民主監督機制，完善民主監督的組織領導、知情反饋、權益保障、溝通協調機制；要提高干部履職能力現代化水平，提高政治把握能力、調查研究能力、聯系群眾能力、合作共事能力。〔11〕

（二）扎實推進政府協商。

對于中國這樣結構復雜、規模龐大的社會實現國家治理現代化，協商民主可以起到全方位的推動作用。〔12〕習近平指出，要使社會主義協商民主“努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用”〔13〕。而推進國家治理體系和治理能力現代化的根本首先在于政府本身的民主程度，關鍵在于政府層面的協商。進入新世紀以來，黨中央在有關文件中不斷強調：政治協商不僅是發揚社會主義民主的重要形式，也是黨和政府“廣集民智、實行科學民主決策的重要形式”，明確將政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商。這實際上是將政治協商逐漸嵌入到國家權力運行過程之中。2014年召開的黨的十八屆四中全會，明確提出了“立法協商”與“行政協商”的概念，政治協商的邊界超出了傳統的范圍，在此，本文就把立法與行政等國家機構本身在運行過程中所形成的協商稱為“政府協商”，其主體是國家機關，使命是立法與執法的民主化和科學化。而這里所說的政府，是包括中央、地方、基層各級立法、行政、司法機關在內的政府體系。政府協商既是促進政府與社會達成共識的過程，也是政府自身協調與平衡的過程。

任何政府體系的運轉，既離不開其與體制外的經濟和社會之間的良性互動，也離不開體制內各部門的協調與平衡，而這一切都需要政府職能運行中的民主協商。這可以從三個層面來說明：一是政府權力部門在職能運行中所形成的協商。比如在立法過程中就存在著可以建立各種制度化立法協商的空間。《中華人民共和國立法法》第三十四條規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”二是政府權力部門之間的協商。這主要通過三種機制來實現：首先是各種工作委員會從整合、協調的角度出發建立聯席會議制度，通過協商來協調與整合有關部門的工作，形成工作合力；其次是通過職能運行過程中的制度設計來推動權力部門之間的協商，比如公共預算過程中立法與行政、行政與行政、以及政府與民眾之間的協商；最后還可以通過定期或專項的會商機制來進行協商，這是相關政府部門為實現各自職能、協調相互間工作而確立的協商機制。三是政府間基于職能運作與府際合作而形成的協商。作為比較普遍且機制化程度較高的協商類型，它主要包括中央與地方之間的協商；基于區域合作所形成的協商；中央與特別行政區所建立的協商機制等等。

（三）積極探索社會協商

習近平指出，大力發展協商民主，有助于使人民有序的政治參與得到完善，有助于密切黨同人民群眾的關系，有助于促進決策的科學化和民主化。在人民內部各個方面都進行廣泛協商的過程就是科學、民主決策的過程。因此，需要在決策之前和決策實施的過程中都要堅持協商，在全社會中廣泛開展協商。〔14〕而這種協商的開展離不開社會組織的培育和壯大，并在此基礎上開展社會協商。社會協商是圍繞著建構社會公共秩序、協調社會公共利益、達成社會基本共識、解決社會問題而形成的協商體系。其核心主體是各類社會力量與社會組織，相關主體是黨和政府。社會協商包括黨和社會、政府與社會、社會力量之間的協商。從理論上講，協商是社會運行的內生機制，社會只要有組織化的力量，就一定存在社會協商。中國共產黨的創新在于，將社會協商納入到治國理政的體系之中，作為協調黨與社會、國家與社會的關系，實踐群眾路線的平臺和機制。

實際上，在整個協商民主的制度體系中，社會協商是主干，它上及國家制度，下達基層自治，在協商民主的整體格局中處于中間層次，是促進協商民主廣泛多層制度化發展的樞紐。目前在中國，自主性不強是社會組織發展面臨的最大問題，中國社會組織缺乏獨立性，在相當程度上對政府存在較強依賴性，帶有濃重的“官方”色彩，然而，社會組織要實現其社會功能，獨立性是一個重要條件和基礎。因此，社會的發展空間必須得到進一步的放寬，政府在社會上一些不必要的作為要盡力避免，要從政策導向上和體制機制建設上來提升社會組織的自主性，對社會組織自主參與社會管理進行支持和引導。與此同時，通過制度化、法律化和規范化的途徑保障社會組織的自主發展，這就需要進一步完善與我國社會組織相關的法律法規和政策，讓社會組織的利益訴求得到保障，引導社會組織良性健康發展，從而保證其社會協商民主支撐地位的實現。當然，社會組織自身的發展還有賴于更為基礎的協商實踐，即公民協商的發展。

（四）穩步推進公民協商

習近平指出，人民群眾是社會主義協商民主的重點，與人民群眾利益緊密相關的大量決策和工作主要集中在基層，要大力發展基層協商民主，堅持協商于民、協商為民。〔15〕而人與人之間的協商是一切協商的源頭，協商制度體系最終要落實到個體與個體之間的協商中。從民主的角度講，個體層面的協商，不是講個體之間的所有協商都包括在內，而主要關注個體基于公民權利、為達成共識、公約和創造公共利益、公共秩序而進行的民主協商，這就是“公民協商”。作為一種民主生活體系，公民協商的主體是公民，平臺是基層群眾自治組織以及各種社會組織和公共平臺，使命是創造共識、共贏、共享、共治及共同體。可以說，公民協商是協商民主制度體系的基礎。西方所說的協商民主也是從公民出發的。西方學者認為：“從廣義上講，協商民主是指這樣一種觀念：合法的立法必須源自公民的公共協商。作為對民主的規范描述，協商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想。”正因為如此，西方的協商民主將注意力集中于以公民為主體的“公共協商”。〔16〕P1既然公民是協商的主體，那么公民的能力與水平將直接決定協商民主的質量和水平。

在中國的政治體系中，承載公民協商的法定平臺是基層群眾自治。改革開放以來，我們黨也十分重視基層民主建設，將其視為中國民主建設與發展的重要途徑。〔17〕習近平指出，凡是與群眾切身利益相關的決策都要同群眾商量、協商，充分聽取群眾意見。使基層組織聯系群眾的制度得到進一步完善，加強議事協商，保證人民能夠依法管理好自己的事務。因此，黨和政府要注重完善群眾參與機制，擴大公民有序參與協商，同時“要推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”〔18〕但在具體的實踐中，還存在黨和國家對基層社會的過度滲透，以及其領導方式、治理方式的簡單化問題，基層群眾自治沒有得到充分的發展和完善。目前，基層協商民主存在的主要問題：一是協商隨意性現象嚴重。協商的內容和方式主要取決于個別領導的意志；二是參與主體缺乏自主性。在基層治理中，被動型和動員型的協商民主還大量存在，影響了協商民主的實效性；三是國家制度層面和基層協商民主互動比較欠缺。〔19〕其根本癥結在于沒有從行政性真正走向公共性。解決問題的關鍵路徑是，讓基層群眾自治回歸自治本身，同時增強基層自治平臺上的公共資源與政治資源，吸納更多的民眾參與自治。長遠來看，只有讓協商民主成為人們的一種普遍的生活方式，才能使其能真正落到實處。

三、讓協商民主成為人們的一種普遍的生活方式

一個國家要有效建立和運行民主政治制度，離不開相應的民主政治所需的文化系統，包括制度機制和觀念信仰等。協商民主制度要有效運行，也需要以相應的文化價值觀念為基礎。協商民主制度的隱形結構就是協商民主文化，必須對其高度重視。〔20〕而文化從生活意義上講就是一種生活方式。今天，我們推動中國的協商民主制度建設，不僅要把政治協商在政治生活中的作用充分發揮出來，而且要使協商的精神和原則成為中國民主政治生活的基礎，從而在原有的政治協商基礎上，發展出更多的民主協商形式，這就需要把協商民主變成人們的一種普遍的生活方式。而民主，尤其是協商民主與人們的生活世界具有內在契合點。首先，生活世界中現實的個人是民主實踐的邏輯起點；其次，生活世界中人的實踐活動是民主存在的基點；最后，生活世界中人的全面發展性是民主的價值目標追求。

在國家政治生活和人們的日常生活中，民主實踐的核心是通過民眾的參與來限制專權、反對特權，減少不民主而帶來的種種失誤和弊端。人民對民主的感受更多是來自日常生活中的具體事件，人們正是通過日常生活中出現的各種特權，以及種種特權對自身權利的傷害而感受到民主存在的必要性。因而在政局穩定的前提下，有序漸進地擴大公民日常生活中的有效參與，應是人民民主實踐的基本路徑和特點。而作為一種行動的價值，協商全面肯定了民主在社會治理中的作用，并為民主的有效實現提供了合理路徑；同時協商也全面肯定了所有民主參與者的平等權利和表達意見的自由，并使多元的參與主體在參與的過程中得到有效的整合。所以在以協商為政治生活基本邏輯的政治形態中，民主也容易發展成為一種普遍的生活方式。

從生活世界的層面上講，民主還沒有真正進入中國人的日常生活世界，沒有成為人們普遍的生活方式，因而協商民主的這種發展趨勢對于中國這樣的民主傳統不強的國家來說，更是具有重要的現實意義。首先，協商民主能培育國家治理現代化所需的政治文化土壤。它有利于增強人民群眾的政治參與意識和提高獨立思考的能力。在參與公共事務管理過程中，人民群眾通過與政府、社會組織和個人等不同主體之間的協商對話，人民群眾獨立思考的能力和政治參與意識能得到提升。它也有利于培養人民群眾的大局意識和合作精神。通過自由、平等地討論和協商，人民群眾最終能在利益分歧中妥協、合作以尋求共識，顧全大局。這樣就使得民主在中國的成長有了更為廣闊和深厚的社會根基。而社會力量的增長以及社會自主地位的提高，將使得黨通過國家治理社會的過程，從單向的過程變成雙向互動的過程，從而在黨、國家和社會之間更容易達成共識。當然，這種共識的達成要經過長期而全面的政治教育才能完成，而這種教育的最有效的方式之一就是把協商民主融入到日常生活世界中。這是一種日常生活改善中的民主實踐，是可以實現的、具體的民主。就是要通過生活世界中民主改善的積累，培育人們的主人翁意識與民主協商的能力。

在當代中國，讓協商民主成為一種現代生活方式，還有一個最為重要的意義，就是解決中國社會發展的動力問題。任何一種社會的發展變革，不僅需要走在前列的志士仁人，需要引領者、先行者，而且更需要廣大人民群眾的積極參與。離開人民的廣泛參與，一切都只能是空談。因而必須依靠人民的力量推進民主實踐，協商民主正是人民參與民主建設的重要形式。在法律秩序的框架內，積極推進人民在日常生活中廣泛的民主參與，既是一個讓人民成為民主實踐主體的過程，也是中國民主實踐的深入發展過程。讓協商民主回歸生活世界，實現協商民主實踐的生活化，一方面要求協商民主要從人民群眾的現實生活出發，確保民主尤其是基層民主與人民生活相關；另一方面要求協商民主能夠引導和建構生活，注重協商民主實踐對人民生活實踐的建構價值與現實導向。因為民主不是空洞的理論和價值，民主是與黨、國家、社會方方面面的現實問題息息相關的，而這些問題無不一一投射到人民群眾的日常生活中。因而協商民主回歸生活世界，一個重要的內容就是通過民主協商，引導人們就國家和社會生活的各個方面達成一致，從而自覺為實現中國夢而共同努力。

〔1〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗〔N〕.光明日報，2012-11-18.

〔2〕江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面〔N〕.人民日報，2002-11-08.

〔3〕〔4〕〔6〕〔8〕〔10〕〔11〕〔13〕〔14〕〔15〕〔18〕習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話〔N〕.人民日報，2014-09-22.

〔5〕〔美〕塞繆爾·P·亨廷頓.變動社會的政治秩序〔M〕.上海：譯文出版社，1989.

〔7〕林尚立、趙宇峰.中國協商民主的邏輯〔M〕.上海：上海人民出版社，2016.

〔9〕張峰.協商民主建設八個重要問題解析〔J〕.中國特色社會主義研究，2015(2).

〔12〕林尚立.協商民主是我國民主政治的特有形式和獨特優勢〔J〕.求是,2014(6).

〔16〕〔美〕詹姆斯·柏曼，威廉·雷吉.協商民主：論理性與政治〔M〕.北京：中央編譯出版社，2006.

〔17〕林尚立.基層民主：國家建構民主的中國實踐〔J〕.江蘇行政學院學報，2010(4).

〔19〕王永香、陸衛明.習近平協商民主思想探析〔J〕.社會主義研究，2016(3).

〔20〕劉學軍.關于加強人民政協協商民主建設的幾個問題[J].科學社會主義，2015(6).

〔責任編輯：王生懷〕

國家社會科學基金項目“西方民主輸出對當代中國政治文化發展的影響研究”（14XKS015）。

王立洲，法學博士，長安大學馬克思主義學院副教授，碩士研究生導師；陶沙，長安大學馬克思主義學院碩士研究生。