關于遼寧自貿試驗區立法權的思考

◎吳鐘秀

關于遼寧自貿試驗區立法權的思考

◎吳鐘秀

本文闡述了遼寧自貿區立法權限，即遼寧自貿區除了享有法定的省地方性法規和省地方政府規章的立法權之外，還享有調整行政法規規定的立法權，但遼寧自貿區的立法無權調整法律規定。同時，羅列出遼寧自貿區立法程序以及立法模式，并就完善遼寧自貿區立法模式提出了建議。

遼寧自貿區 立法權限 立法模式

2017年3月31日，國務院印發《中國（遼寧）自由貿易試驗區總體方案的通知》（國發〔2017〕15號，以下簡稱《方案》）。《方案》提出遼寧自貿區的保障機制，首要的是要求“遼寧省要通過地方立法，建立與試點要求相適應的自貿試驗區管理制度”。2017年9月，遼寧省政府法制辦制定了《中國（遼寧）自由貿易試驗區條例（草案）》（以下簡稱《遼寧自貿區條例（草案）》），現已公開并向社會征求意見中。雖然有上海、廣東、天津、福建等自貿區立法先例使自貿區立法有規可循，但是國務院對自貿區的要求不同，遼寧自貿區的立法權、立法模式和立法程序仍有待于系統研究。

一、遼寧自貿區立法權

（一）遼寧自貿區立法權的有限性

與上海等自貿區立法權相比，遼寧自貿區立法權要小很多。國務院批準遼寧省、河南省、浙江省、湖北省、四川省、重慶市、陜西省設立自貿試驗區，并賦予每個自貿區特殊的立法權。按照遼寧《方案》的規定，自貿試驗區建設涉及的制度創新內容和具體改革舉措，可“暫時調整實施有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章的部分規定的”并“按規定程序辦理”。這說明，遼寧自貿區的立法有調整行政法規、部門規章等行政立法的內容，但是無權調整法律。

而上海廣東、天津、福建等自貿區的立法權限要大很多。以上海自貿區為例，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議決定：“授權國務院在上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區基礎上設立的中國（上海）自由貿易試驗區內，對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的有關行政審批目錄。上述行政審批的調整在三年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。”然而，遼寧自貿區立法目前僅限于地方立法權和對公務員法規部分規定以及行政規范性文件的調整權。

（二）自貿區《方案》擴大了自貿區的地方立法權

《遼寧自貿區條例（草案）》行使的是省級地方性立法權，但根據《方案》規定：“暫時調整實施有關行政法規、國務院文件和經國務院批準的部門規章的部分規定的”，也就是說《方案》允許《遼寧自貿區條例（草案）》有權調整行政法規和部門規章的部分規定，這在客觀上增加了遼寧關于自貿區立法的權限。遼寧自貿區立法權除了享有《立法法》賦予遼寧省地方性法規和遼寧政府規章的立法權之外，還增加了國務院制定行政法規的部分立法權，其增加的是立法事項的范圍。

1.遼寧自貿區立法可以行使《立法法》賦予國務院制定行政法規的權限。其中應是國務院職權性立法的事項，如《立法法》第六十五條第二款規定：“行政法規可以就下列事項作出規定：一是為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；二是憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項”。自貿區行政法規的規定應該都可以調整，但對《憲法》第八十九條中（十八）項賦予國務院因全國人大及其常委會授權而制定的行政法規的規定，遼寧自貿區立法不能調整。因為授權性立法權仍然屬于人大立法，要更改其中規定，需要全國人大常委會批準。

2.遼寧自貿區立法可以行使《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》賦予國務院制定行政法規的權限。一是行政法規對行政許可的創設權。根據《行政許可法》第十四條第一款規定：“本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。”第二款規定了國務院規范性文件對行政許可的創設權：“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”二是國務院享有行政處罰的創設權。根據《行政處罰法》第十條第一款規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。”三是國務院享有行政強制措施創設權。根據《行政強制法》第十條第二款規定：“尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。”也就是說，國務院有權設定查封場所、設施或者財物和扣押財物等行政強制措施。

綜上所述，遼寧自貿區立法都可以調整，即上述立法權遼寧都能行使。一般來說，立法權主體也是修改權主體，遼寧自貿區的立法調整權等同于修改權，遼寧自貿區立法調整權與行政法規修改權的區別在于遼寧自貿區立法調整只能通過自貿區立法實現對行政法規的修改，而國務院對行政法規的修改是直接修改全國適用的行政法規，所以遼寧自貿區對國務院行政法規和行政規范性文件的調整權就是自貿區的立法權。

二、遼寧自貿區立法程序和模式

（一）遼寧自貿區立法程序

自貿區《方案》規定遼寧自貿區立法的前提。“遼寧省要通過地方立法，建立與試點要求相適應的自貿試驗區管理制度”，但是要求需要“試點”，并且“加大壓力的測試”，這是立法的前提，“測試”后才能立法，將與自貿區“相適應的自貿試驗區管理制度”法制化。

遼寧自貿區管理制度的試點正在路上。以沈陽片區為例，自2017年4月1日，中國（遼寧）自由貿易試驗區在沈陽市揭牌以來，至今不到半年時間，實施大量制度試點。在《遼寧自貿試驗區沈陽片區首批政策清單》中沈陽片區范圍內復制并進一步推廣的事項共有八十六條，推廣期或者是無期限（適時實施）或者是2017年7月底或者是2017年12月底，這說明自貿區沈陽片區的每一項制度都在“測試”中。成熟的制度才能成為法律制度，以保證法律制度的穩定性。

（二）遼寧自貿區立法模式

1.遼寧自貿區立法模式的確定。遼寧自貿區立法也應該分為“基本法”和“單行法”兩類。《中國（遼寧）自由貿易試驗區條例》應確定為“基本法”模式，屬于框架式立法，而非細化式立法。在細化式立法不成熟的情況下，采用框架式模式，在這種立法模式下可以對基本制度進行立法承認，條文中概括性條款較多，好處是能夠預留足夠的立法空間和保證制度的全面，但是立法缺乏操作性；從法律規范性類別上看，較多創設義務性規范和授權性規范。

2.完善《遼寧自貿區條例（草案）》立法模式的兩點建議。一是增加立法評估和監督條款。立法評估和監督制度不可少，以備“修改”和“廢止”有理有據，特別是《遼寧自貿區條例》草案屬于為改革的急需，發揮立法的引領和推動作用的情況下，沒有經過一年的制度“測試”，《遼寧自貿區條例（草案）》應在第六條后增加立法評估和監督條款。二是適當增加立法規范的制裁性要素。《遼寧自貿區條例（草案）》共九章七十條，其中義務性規范數量是27+，要保障能夠實現立法中的義務性規范，一般在立法中配有規范的制裁要素，否則實施力度會大打折扣。制裁要素的欠缺是我國行政立法的難點，但是缺制裁要素會大大減少立法的功效。

（作者單位：沈陽師范大學法學院）

責任編輯：司 斯