論環境侵權損害中致害人負擔與基金救濟的銜接

林雨新

(福州大學 法學院，福建 福州 350116)

論環境侵權損害中致害人負擔與基金救濟的銜接

林雨新

(福州大學 法學院，福建 福州 350116)

環境侵權損害填補基金在我國尚未建立，其具體構建方案也有待學界加以探討，其中關鍵在于致害人負擔與基金救濟的銜接問題。文章在參考域外立法經驗的基礎上，從我國環境侵權損害填補基金應有的性質及目的入手，提出制度構建的相應對策，以期取得拋磚引玉之效。

環境侵權；致害人負擔；損害填補；基金救濟

一、問題的提出

隨著社會的發展，環境問題日益突出，環境侵權的概念在學術界仍有分歧：有學者認為環境侵權的客體除了“生命、身體健康、財產”之外，還包括“環境權益”。[1]鄒雄教授則認為：“環境侵權是指因產業活動或其他人為原因，致使環境介質的污染或破壞，進而間接對他人人身權、財產權造成損害或有造成損害之虞，依法應當承擔法律責任的行為”，[2]其客體僅包括人身權、財產權，而不包括環境權。《民法通則》第124條規定：環境污染致人損害乃特殊侵權之一種。因而鄒雄教授對環境侵權的定義符合現行法體例，益于維持法律系統之穩定，故筆者采之。

既然環境侵權屬于特殊侵權行為，那么理應由環境侵權損害的致害人承擔損害賠償責任。但實踐中，由于環境侵權具有因果關系隱蔽、影響范圍廣泛等特點，有時無法找到明確的致害人；即使致害人明確，亦存在致害人無力負擔部分或全部損害以及依法不負賠償責任的可能性。在此情況下，現行民法體制無法為受害人提供有效救濟，這不僅對受害人極不公平，對社會安定更是有弊無利。鑒于此，不少國家都設立了環境侵權損害填補基金(下稱“基金”)，以便對受害人進行補充救濟。反觀我國，中華環境保護基金會并未將填補環境侵權損害賠償的責任明確納入其業務范圍，真正意義上的基金制度和具體方案仍有待建立。

環境侵權損害中致害人負擔與基金救濟的銜接是重要一環，二者之銜接應明確如下幾個方面問題：(1)銜接的實體要件。主要表現為基金救濟的適用范圍，包括一般適用條件以及在侵害環境權與環境侵權競合情況下，基金救濟是否應囊括人身、財產損失及生態損失？其賠償順序是否有先后？基金是否應規定賠償之上下限額以及基金是否有其自身的免責事由？(2)銜接的程序要件。主要表現為基金的具體受理程序，包括基金之發放是否需要訴訟前置程序？其審核有何原則及條件？(3)基金是否享有后續追償權，即在環境侵權責任人得以明確且具有賠償能力時，基金是否擁有就其墊付款向責任人追償之權利？其權利行使是否有時間限制？

依筆者所見，要解決上述問題，應當在參考域外立法經驗的基礎上，厘清我國基金應有的性質及目的，并以此為依據指導具體制度設計，從而保證制度設計的合理性及完備性。

二、域外相關立法借鑒

(一)1992年國際油污損害賠償基金

該組織系全球性政府間組織，其設立目的在于為不能獲得全額賠償的油污事故受害人提供補償。基金僅受理損害金額能得到實際證明的索賠，其救濟范圍包括各類經濟損失及環境損害，最高補償額可達1.35億特別提款權，基本可以保證索賠人獲得全額賠付。公約規定，申請人應以包括電傳、電報及電子郵件在內的書面形式向基金申請索賠。在收到索賠請求后，基金通常與船東的保險人合作委派專家以監控清污工作，調查索賠的技術合理性，由專家提供獨立的損失評估意見以便基金參考。在索賠時效的規定上，索賠人應在損害發生之日起三年內向法庭提起訴訟或向船東或船東保險人提出索賠并通知基金會；損害在事故發生時尚未顯現的，索賠時效可延長為六年。此外，基金對戰爭、敵對等情況下造成的油污損害不予賠償。[3]

(二)日本公害補償基金

該基金設立的主要目的在于為受害人提供及時的民事救濟，其救濟范圍僅限于受害人的健康損害，并應同時滿足指定地區、指定疾病、暴露時間三個要件方可申請。其中，指定地區可分為兩種：第一種系因大氣污染而導致哮喘等疾病多發的地區；第二種為水俁病、痛痛病等與原因物質有明顯因果關系的疾病多發地區。在審核程序上，對滿足上述三個要件的第一種指定地區的受害人進行直接救濟，對其因果關系不再作個別認定。而對于第二種指定地區的受害人，除滿足上述要件外，其因果關系還需由都道府縣知事進行個別認定，“存有疑問時，一般遵循予以認定的原則”。[4]被害人可以在領受補償后，再訴請損害賠償?；饘Φ谝环N指定地區受害人進行補償后，對致害人無追償權；而對造成第二種指定地區疾病的致害人則享有相應的追償權。

(三)其他國家的環境基金

荷蘭根據1972年實施的相關法律，由國家成立空氣污染基金，用于救濟無法獲得賠付的空氣污染受害人。當受害人無法及時獲得致害人賠付時，受害人可將其對致害人所享有的求償權轉讓給基金，以獲得基金的及時救濟。但是，當損失數額低于500荷蘭盾時，基金將不予理賠。

瑞典五家保險公司根據1989年實施的《環境損害保險法》成立了賠償基金。該基金的賠償限額為：每年2億瑞典克朗、每人500萬瑞典克朗、每次事故1億瑞典克朗(包括人身傷害和財產損害，其中，財產損害不超過5 000萬瑞典克朗)。但基金不賠償政府機構的清理費用和大型公司所遭受的損害。[5]

根據上述域外相關立法可以看出，目前各國對環境侵權損害中致害人負擔與基金救濟銜接的具體制度設計尚無定法，而是在結合各自國情的基礎上加以規定。筆者認為，要保證我國致害人負擔與基金救濟銜接制度的科學性和合理性，除了借鑒域外先進立法經驗，還應對我國基金應有的性質及目的加以研究。

三、我國環境侵權損害填補基金的性質及目的

(一)環境侵權損害填補基金的性質

由于基金本身的價值取向側重于社會利益，因此，理論界和實務界均將其界定為公益基金。但在此基礎上，對基金應進一步被定義為“民事賠償基金”還是“民事補償基金”，學界則略有分歧。筆者認為，由于環境侵權的“原因行為通常伴隨著社會妥當性、合法性、價值性和公益性”，[6]其所帶來的經濟利益使得社會多數人實際上都成為侵權行為的受益者。利之所生，損之所歸，作為直接受益者的企業固然應承擔賠償責任。但本著公平原則，享受了經濟發展利益的社會大眾對受害人加以補償也是情理之中。因此，學界一般認為基金的資金來源除了致害人所繳納的稅費，還應包括社會捐贈和部分財政撥款。資金征收到位后即成為與致害人分離的獨立整體，旨在為受害人提供補救，因而將基金性質確定為“民事補償”更加合適。

(二)環境侵權損害填補基金設立之目的

1.保護受害人，提供高效救濟

這是基金設立的首要目的。實踐中，環境侵權往往伴隨著受害人不同程度的人身損害，因而具有救濟的緊迫性，2009年發生的陜西鳳翔“血鉛案”就是一例。但是，由于受害人眾多、賠償費用高昂的情況時有發生，主動進行賠付的企業屈指可數。受害人常需要通過起訴等方法走上曠日持久的維權之路，不僅正常生產工作無法繼續，而且要耗費大量的人力、物力。在致害人無力負擔部分或全部損害賠償的情況下，企業即使申請破產也無法對受害人進行充分救濟，可供執行的財產不足，使得受害人即便得到法院支持也無濟于事。而在致害人不明或依法不負環境侵權損害賠償責任的情況下，受害人的救濟更是無從談起。此時，基金無疑成為保護受害人的一道屏障，可為符合賠付條件的受害人提供快速救濟，使其免于陷入求助無門的境地。

2.貫徹污染者負擔原則，提高企業環保意識

環境侵權屬于民法上特殊侵權行為，仍應遵循“污染者負擔”的原則，只有在受害人無法從致害人處獲得全部賠償時，方有啟動基金救濟之必要，其救濟具有高度的輔助性與補充性。值得一提的是，即便基金已經對受害人提供了救濟，也不意味著致害人的賠償責任就此免除，基金擁有對致害人進行后續追償的權利。此外，按照經濟學家科斯的產權理論，環境污染是一種典型的外部不經濟性，其解決路徑之一就是將環境成本內部化。基金就是通過對實施排污等高危險行為的行為人加征費用的方式，將風險在污染者群體中進行分散，使污染者實際上在為環境成本買單。這樣的運作模式不僅符合經濟學原理，更能喚起企業的環保意識，對企業的排污行為起到一定的遏制作用。

3.平衡各方利益，維護社會穩定

排污行為本身具有功利性和倫理正當性。很多重污染工業自身運作良好，營利穩定，為人民提供了許多就業機會，對當地經濟發展起到積極的推動作用。若直接將造成環境侵權的排污企業取締或者使其負擔巨額賠款而放任其破產、倒閉，無異于因噎廢食，對企業本身亦極為不公。與此同時，企業的倒閉將造成許多工人下崗，增加社會不穩定因素，對當地經濟的長遠發展亦無裨益。另一方面，若環境侵權受害人的損害遲遲得不到救濟，亦極易引發群體事件，加大社會的維穩成本。基金的目的實則是在公平原則的指導下，對風險加以分散，衡平各方利益，以維護社會穩定。[7]

四、致害人負擔與基金救濟之銜接

(一)基金的適用范圍

按照國際立法慣例和學界理論，一般認為基金救濟主要適用于以下情況：(1)致害人不明確；(2)致害人依法不承擔賠償責任，如存在法定抗辯事由或損害發生在法律實施之前而不能溯及既往等；(3)致害人無力承擔全部或部分損害賠償責任，且受害人無法通過環境侵權損害填補責任保險等其他途徑獲得完全救濟。

基金的補償范圍原則上包括人身損害賠償和財產損害賠償，但不包括生態系統損害賠償。由上文分析可知，基金作為對致害人民事賠償責任的補充，其性質應被定義為“民事補償基金”，其補償范圍原則上應與環境侵權民事賠償責任的范圍相一致，包括人身損害賠償和財產損害賠償。值得一提的是，我國《侵權責任法》第15條明確將“恢復原狀”列為承擔侵權責任的方式之一，《中華人民共和國環境保護法》第61條亦規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，負有環境保護監督管理職責的部門可以責令其恢復原狀?！币虼耍谇趾Νh境權與環境侵權競合情況下，受害人和負有環境保護監督管理職責的部門可能同時向致害人提出恢復原狀的要求。但兩者之間仍有很大的不同，前者體現的是私益，側重于個人財產的恢復；后者則是站在公益的角度，側重于生態系統功能的恢復。除此之外，二者所應達到的具體恢復標準亦有可能不同，即可能在此案中基于私益的“恢復原狀”的標準要高于基于公益的“恢復原狀”標準；而在彼案中后者又要高于前者。換言之，即便在侵害環境權與環境侵權競合情況下基金代替致害人向受害人承擔了恢復原狀的責任，也不意味著基金的補償范圍包括生態系統損害賠償，因為此時的恢復原狀責任是基于致害人對受害人的民事侵權責任而生，本質上還是為了彌補受害人的財產損失。

筆者認為，基金的首要目的是保護受害人。由于基金的資金有限，比起大包大攬地將生態損失也納入補償范圍來說，采取量力而行的做法更能發揮基金的作用。至于基于侵害環境權而產生的賠償責任，因生態系統的治理與恢復有其復雜性和長期性，可另外建立專門的生態環境治理基金對其加以救濟，與損害填補基金各司其職。

對人身損害和財產損害應采取全部賠償原則，但當基金所剩金額不足以全部支付的情況下，應以何者的賠償為優先？博登海默在《法理學、法律哲學與法律方法》一書中寫道：“生命的利益是保護其他利益(尤其是所有的個人利益)的正當的前提條件，因此，它就是應當被宣傳為高于財產方面的利益?！盵8]學界也普遍認同人身權在權利位階上高于財產權的原則。因此，筆者認為，在無法兼顧救濟人身損害和財產損害時，應對人身損害進行優先賠付。

關于基金是否應規定免賠之上下限額及免責事由的問題，筆者認為，基金本就是作為對受害人救濟之補償，原則上不應多設限額和免責事由對其限制，此其一；其二，基金的補償范圍需要受到當時所余資金的限制再加以靈活調整，例如可在資金不充裕的情況下將諸如小額財產損失、大型公司所遭受的損害等情況予以排除，而重點對受害人的人身損害進行救濟。因此，筆者認為，基金原則上無需再另設免賠之上下限額及免責事由。

(二)基金的受理程序

基金旨在為受害人提供高效救濟，因此原則上應盡量簡化受理程序。在受害人可證明其已向法院提起訴訟但法定情形而不能獲得完全賠償的，基金應對其進行及時救濟。在受害人尚未提起訴訟但有證據證明自身損害情況，基金認為難以通過民事訴訟程序獲得及時賠付的，可以直接給予救濟；認為可以通過民事訴訟程序獲得及時賠付的，可告知受害人先行提起訴訟。一旦發現申請人在尋求基金救濟過程中存在弄虛作假的行為，基金有權對已發放的救濟金予以追回，并對申請人處以罰款。

(三)基金的追償制度

基金代替致害人對受害人進行救濟并不意味著就此免除致害人的賠償責任。換言之，在致害人一時不明或致害人雖明確但無力負擔部分或全部損害而由基金墊付時，一旦責任人得以明確或恢復賠償能力，基金則可對其進行追償。有學者認為，基金替代污染企業承擔民事責任的做法類似于無因管理，理應享有該利益恢復的權利。[9]筆者對此觀點表示認同，賦予基金追償權利不僅是“污染者負擔原則”的貫徹，亦可減輕基金的資金壓力，從而更好地發揮基金的作用。因此，只要企業繼續存續，即可賦予基金無期限之追償權。

[1]羅麗.環境侵權民事責任概念定位[J].政治與法律，2009，(12).

[2]鄒雄.論環境侵權救濟制度的內容與體系[J].廣西大學學報(社會科學版)，2005，(9).

[3]危敬添.關于國際油污賠償基金組織索賠手冊(上)[J].中國遠洋航務，2007，(9).

[4]〔日〕原田尚彥.于敏.環境法[M].北京：法律出版社，1999.

[5]鄒雄.環境侵權法疑難問題研究[M].廈門：廈門大學出版社，2010.

[6]王明遠.環境侵權救濟法律制度[M].北京：中國法制出版社，2001.

[7]林晶.環境侵權社會化救濟機制探索[J].哈爾濱學院學報，2016，(2).

[8]〔美〕E·博登海默.鄧正來.法理學、法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社，1999.

[9]劉文燕，李曉瑜.淺論環境損害補償基金制度之構建[J].學理論，2012，(25).

責任編輯：孫 暢

The Connection Between Infringement Liability and Compensation Funds of Environmental Tort Damages

LIN Yu-xin

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

The compensation funds for environmental tort damages have not yet been established in China. Its concrete construction plan also needs to be discussed by the academic community. As an important part in the construction of concrete systems，the connection between infringement liability and funds in environmental tort should be paid attention to by academic community. The study starts with the nature and objective of funds on the basis of reference with the foreign legislation，and then gives suggestions on the construction of concrete systems，in order to provide some reference for more studies.

environmental tort；the patient’s burden；the damage compensation；a fund for relief

2016-09-22

林雨新(1992-)，女，福建永春人，碩士研究生，主要從事民商法研究。

1004—5856(2017)07—0062—04

D913

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.07.016