徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環境治理研究

孫傲傲+曹月潔

摘 要 徐州漢代古墓文物古跡是全國重點文物保護古跡。本文針對文物古跡保護存在的治安隱患，在實證研究的基礎上，結合地方人文特色，尋找治理治安環境路徑，考量地方立法，建立文物保護協同機制，為我國文物古跡周邊治安環境治理提供建設性意見。

關鍵詞 漢代古墓 治安環境 治理路徑

基金項目：江蘇省高校大學生創新訓練計劃一般項目“徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環境治理研究”（項目編號：201610 329030Y）階段性成果，資金由江蘇警官學院大學生創新創業訓練計劃項目資助。指導老師：周寅，江蘇警官學院科研處處長、副教授。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.380

兩漢四百余年間，徐州大地共有十三位楚王、五個彭城王，應有十八座王陵墓葬，合稱“徐州漢代十八陵”，至于漢代貴族、平民墓群更是數不勝數。漢墓中的王陵墓葬，構成了徐州兩漢文化的“三絕”之一。但隨著經濟的發展，“靠山吃山靠水吃水”成被廣泛認同的經濟發展模式，山地采石場、山地旅游業，依山而建的度假村、商貿集中地遍地開花。現代文明與漢墓文化的沖突日益嚴重，大量漢代古墓遭到人為破壞、埋沒，文物古跡周邊的治安環境不容樂觀，探索科學有效的治理理念與路徑迫在眉睫。

目前，國內對文物古跡的保護主要體現在三個方面：一是從國家立法角度，制定《刑法》、《民法通則》、《治安管理處罰法》部分保護文物古跡法條，最后出臺《文物保護法》，形成規范的立法體系，對文物古跡的保護起到了積極作用。二是從政府政策角度，結合地方人文環境特色與文物古跡特點，地方政府制定地區性保護條例，以文物保護部門為主導，公安、旅游工商等管理部門輔助實施治安保護措施。除此之外，以開發促保護，以旅游振文化的方針貫穿始終，合理利用地區文物古跡優勢，大力發展旅游業。三是從社會監督角度，國家文物局文物違法舉報中心于2015年8月14日正式在北京揭牌，標志著公民直接參與文物古跡保護活動正常化、程序化，但現階段公民對文物古跡的保護意識不強，自發性大規模維護活動很少，公眾參與性明顯不足。

不難發現，國內這方面的保護點在于文物古跡本身，強調地區政府規劃性保護，解讀保護性原則的適用性，探尋古墓古跡的合理性開發，但卻忽視了文物古跡周邊的治安環境治理以及新型保護措施的探索，致使文保工作停滯不前。對此，江蘇高校大學生創新訓練計劃“徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環境治理研究”項目組通過對徐州地區11座大型漢墓展開實證調研，尋求突破困境的新途徑，新方法。

一、徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環境現狀考量

本次調研圍繞“古墓古跡周邊治安環境現狀”展開，以徐州市廣大群眾和11座大型漢代古墓為調研對象，采用問卷、訪談、實地觀察等調查方法，分別在徐州市博物館、龜山漢墓旅游區、馱藍山漢墓周邊村落、獅子山楚王陵旅游區等人流量大且極具代表性的10個地點進行隨機調查，制作并發放了600份調查問卷，有效回收問卷594份，訪談游客、漢墓周邊居民、管理區工作人員共計90人。接受調查的群眾年齡階段多樣，從事的職業類型多樣，其中，在徐州居住滿三年的占據總人數的95%，對徐州地區漢代古墓文物古跡有著基本的認識。

“秦唐文化看西安，明清文化看北京，兩漢文化看徐州。”漢文化是徐州的驕傲，作為古文化遺產代表的漢墓更是在人們心中占據重要地位。調查中，12.9%的群眾認為漢墓是維系徐州生存和發展的紐帶，另有82.26%的群眾認為漢墓是具有較高藝術價值的旅游資源（見圖一）。由此可見，徐州漢墓的保護是有必要的，其重要性再一次被證實。

但是，隨著徐州地區經濟轉型速度加快，漢墓古跡屢遭破壞，各類侵財事件頻發，雖然政府和社會采取了一定的措施，但實際效果并不明顯。60.9%的群眾表示徐州漢墓古跡較大程度的遭受了破壞，5.1%的群眾表示漢墓遭到嚴重破壞，失去原貌（見表一）。對于這一數據，項目組抽取馱籃山漢墓、臥牛山漢墓、白集漢墓、龜山漢墓進行實地考察，發現馱籃山漢墓地處工業園區，圍其而建的漢文化遺址公園已近乎廢棄，甬道有石板下墜，墓室局部坍塌。臥牛山北側有巨大的建筑工地，山體遭到破壞，生活垃圾被隨意傾倒，對于漢墓的保護極為不利。白集漢墓地處較為偏僻，保護園內雜草叢生，地上散置不少漢畫像石碑。而龜山漢墓因旅游景區的建立保護的較為完好，但游客的不文明行為也對漢墓造成了不同程度的破壞。

在對徐州博物館、龜山漢墓、獅子山楚王陵旅游區內42位游客、馱籃山漢墓周邊30位居民以及18位漢墓古跡管理區工作人員的訪談過程中，我們著重總結記錄了他們對于漢墓周邊治安環境復雜，古跡文物屢遭破壞的主要原因及改善方法的見解。并結合594份調查問卷反饋的有關信息，制作了圖二、表二。由圖二可以看出，徐州漢墓文物古跡周邊的治安環境問題成因復雜多樣，主要有過度的旅游開發與游客的不適當行為、當地政府的支持保護力度不夠、法律滯后懲罰力低、周邊商貿云集等。歸根結底，治安環境問題是經濟活動與漢墓文化相碰撞的結果，是城市快速、和諧發展，實現平穩轉型所必須解決的問題。表二總結統計了受訪群眾提出的改善方法，其主要從政府、立法、當地居民三個角度，以政府充分履行職能為前提，以完善立法為保障，加強居民的保護意識，從而緩解漢墓周邊治安環境治理壓力，達到保護文物古跡的目的。

二、徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環境原因分析

（一）旅游開發，不當改造

徐州是兩漢文化的發源地，從漢高祖劉邦斬白蛇歧義到漢末徐州城下的“三英戰呂布”，歷史賦予這座城市獨特的魅力。漢墓文物古跡承負著歷史的滄桑，是文化遺產的有形化，是歷史文化的物質化。由于近幾年古墓小說、電影的興起，訪古求知、以史明鑒又是人們共同的價值觀需求，神秘的古墓探險備受追捧，遂成為一項重要的旅游資源，推動當地旅游事業的蓬勃發展。但開發旅游文化景區，就要建設配套的基礎設施，在建設的過程中很容易出現破壞文物古跡資源的現象。某些管理者為提高文物古跡物質消費吸引力，迎合游客心理，謀取眼前蠅頭利益，采取不負責任的粗放型開發模式對文物古跡進行“改造”，更加重了旅游業發展與文物古跡保護工作的消極碰撞。再者，旅游文化景區一般秉承開放性原則，以游客與文物古跡零距離接觸為特色，這也加大了文物古跡治安環境治理工作的難度。除此之外，半途而廢的不當開發也時有發生，開發商在漢墓景區開發的過程中發現預計收入與付出費用不成比例而擱置、放棄開發，致使珍貴的漢墓文物古跡處于尷尬境地，景區內荒草叢生，無人問津，且周邊居民保護意識不強，隨意進出園區，更加劇了治安環境治理的復雜性、困難性。

（二）商貿云集，產業復雜

商貿聚集地的產生與擴張是經濟發展的必然產物。改革開放以來，徐州地區發生了翻天覆地的變化，經濟進入高速發展時期，人們的生活水平顯著提高，商業聚集地經歷了由點到線，有線到面的擴張過程。在此過程中，聚集地發展與文物古跡“爭地”的現象愈演愈烈，開發商為求經濟效益放棄對文物古跡的必要性保護，政府部門疏于監管，導致大量古跡被人為破壞，湮滅于歷史長河中。例如，位于東郊下淀鄉馱藍山南坡的馱藍山楚王墓群，于1987年被發現并發掘，其內石壁雕鑿平整，墓室的頂計有四角攢尖頂、平頂、盝頂、兩坡頂，基本囊括了漢代所有房頂形制，極具考古藝術價值 。但現如今，古墓周邊已成為經濟開發區，工廠林立，治安環境復雜，極易被不法分子利用。2015年5月8日，盜墓者駕駛小型挖掘機猖獗挖掘馱藍山漢墓，徐州博物館與當地公安派出所共同前往現場查看后確認，被盜墓葬為一處西漢石坑豎穴墓。位于徐州城西的臥牛山漢墓群，于1980年被發現并發掘，現如今，臥牛山東西方向橫臥彭城大地，山南部景色秀麗宜人，山北已是千瘡百孔，滿目蒼夷，鑿山取石后裸露的山體令人痛惜，巨大的建筑工地與臥牛山古墓格格不入。

（三）法律滯后，效果不佳

我國《刑法》重點打擊文物犯罪行為，部分違法行為不在其監管范圍內。現行《文物保護法》是一部宏觀部門法律，給予文物工作者的大多是保護原則，內容的不夠完善導致可操作性達不到現階段文物古跡保護的要求，損害后果與懲罰力度不相適應、有義務而無責任的法律條文往往使執法者陷入尷尬境地。

《文物保護法》第六十六條第一款規定，對“擅自在文物保護單位的范圍內進行建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的”，最高處以五十萬元罰款，保護力度差強人意，巨大的經濟利益致使有些工程負責人寧可交罰款，也不愿停止違法活動，至于“由原發證機關吊銷資質證書”這一處罰規定，文物部門沒有實際權能，缺乏操作能力，此條文形同虛設。《文物保護法》第三十二條規定“在進行建設工程或農業生產中，任何單位或者個人發現文物，應當保護現場，立即報告當地文物行政部門。”但這一保護與報告的義務在“法律責任”一章中，沒有相應規定不履行第三十二條規定需要承擔的法律責任。

根據徐州地區破壞漢代古墓文物古跡違法活動的實地調研，基本建設中破壞古遺址和古墓葬的行為占據多數，這是經濟發展與漢墓文化的矛盾焦點。其構成犯罪的可以依據刑法條文追究刑事責任，但對于尚未構成犯罪的行為，《文物保護法》缺乏違法者應當承擔的行政責任，這就使得文物部門的行政強制措施規定不明，執法力量達不到古跡保護要求，只能過多地依賴公安部門和工商管理部門。而公安機關只能依據《治安管理處罰法》第六十三條第二款“違反國家規定，在文物保護單位附近進行爆破、挖掘等活動，危及文物安全”的規定進行處理，情節輕的警告或二百元以下罰款；較重的處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。較輕的處罰力度降低了違法成本，與違法效益極度不適應，致使文物流失嚴重，古墓被破壞事件屢禁不止。

（四）多頭管理，機制缺失

在我國現階段的管理體制下，實行的是縱向文物行政部門的多層級管理與橫向各政府職能部門齊抓共管的格局，即所謂的條塊結合的管理體制。具體表現在從中央到各區縣文物行政部門的垂直管理與各級政府公安、文物、文化、建設、旅游等職能部門分別負責的橫向管理格局 。部門與部門之間的溝通聯系機制暫且不說，這種管理模式缺乏提高資源利用效率的必要因素，導致資源的低效率配置。當前，社會主義市場化趨勢的發展方向是明確責任主體，由多方交叉管理轉變為單方專業保護管理；利用社會主義市場競爭環境合理配置文物古跡資源，政府部門承擔督查職能，由管理經營轉變為轉讓經營，提高文物古跡資源利用效率。

文物古跡周邊治安環境管理主要由文物行政部門和公安機關治安部門負責，兩者之間沒有統一有效的行動應對機制與責任劃分機制。通過實地調查發現以下問題。一是漢墓文物古跡周邊治安環境復雜多樣，卻沒有必要的定期巡邏檢查，大量的珍貴文物被盜，古跡遭受破壞的案件是由周邊居民發現，報案，交由公安部門處理。二是“有事情找警察”這一根深蒂固的思想往往使文物行政部門處于被動地位，接受采訪的古跡周邊兩百位居民表示，熟知報警110，從未聽說文物違法舉報電話12359。三是在這類已經造成損害結果的惡性案件中，接到報警電話趕到事發現場的警察也處于被動地位，只能根據《治安管理處罰法》對違法行為最高處以500元的罰款，不能對違法者進行有效處罰，挽回已造成的損失。四是當建設工程對文物古跡的保護產生惡劣影響時，文物保護部門沒有令工程停產停業的實際權力，只能尋求工商管理部門的幫助。

（五）流動量大，異質性強

徐州是全國最重要的綜合性交通樞紐之一，素有“五省通衢”之稱，5條高速、5條國道、20條省道縱橫成網；京滬和隴海兩大鐵路干線、京滬高速鐵路與規劃建設的徐蘭客運專線均在此交匯；京杭大運河縱向橫穿；國家民航干線機場——徐州觀音國際機場開通20條航線和香港臨時包機。交通樞紐的特殊地理歷史地位，致使徐州地區人口流動量大異質性強的現象由來已久，各類侵財性案件頻發，加大了文物古跡周邊治安環境治理的難度。

三、徐州漢代古墓文物古跡周邊治安環境治理路徑

在治安管理領域，意大利最早成立世界上第一支保護文化遺產憲兵部隊。該類行業警察機構以打擊文物犯罪為己任，通對歷史遺跡、考古發掘現場和文物流通市場的監控，通過文物案件偵破、流失出境文物追索，通過對文物古跡周邊治安環境的專業化、常態化治理，行之有效的維護了本國文物古跡的安全 。

在立法保護領域，日本早在1897年就頒布了《古寺廟保護法》，又于1950年將它與《史跡、名勝、自然紀念物保護法》、《國寶保護法》綜合為《文化遺產保護法》。經過7次修改，現行的《文化遺產保護法》已趨于完善，明確了政府、文化遺產所有人以及普通公民必須承擔的保護責任，確定了廣泛的保護對象，形成了中央與地方協作的行政管理體制。

在“社區保護”模式構建領域，我國臺灣地區率先提出“社區總體營造”理念，企圖尋找一種地方“導向型”和“內發型”的發展策略，將文物古跡保存融入特色文化產業與居民生活，營造和諧的古跡周邊治安環境。這使得社區文化活動突出地域特色，注意發揮社區的自然人文優勢，以和社區認同產生協同效應，不僅能充分挖掘地方的物質或非物質文化遺產，而且還能充分調動民間的積極性和能動性，提高居民治理古跡周邊治安環境的參與性，避免了過去單一地考慮經濟發展導致地方特色的喪失 。

國外保護文物古跡的思想已從保護文物的本體到保護文物的治安環境。這一思想值得我們借鑒，它是突破文保工作困境的利刃，但對于國外開展文物保護工作的具體措施，我們不能犯“拿來主義”錯誤，應當根據我國具體國情，以國外先進經驗為參考，探索行之有效的保護方法。

（一）完善法律法規，加大懲治力度

我國現已構建了以《文物保護法》為基礎，以《刑法》、《治安管理處罰法》部分法條為補充，以《文物保護法實施條例》、各省《文物保護法實施辦法》及各種行政規章、規范性文件為輔的法律法規保障體系。但法律具有滯后性，違法犯罪活動具有不可預見性，現有的部分法律法規脫離了現實發展軌道，一定程度上制約了文物古跡保護工作的開展。對此，以《文物保護法》為對象提出以下意見。一是完善法律責任，明確處罰措施。對拒不履行《文物保護法》第七條、第二十九條、第三十一條、第三十二條規定的法律義務的違法行為，在“法律責任”一章中增加不履行法律義務的法律后果條款。對拒不履行《文物保護法》第六十六條規定，擅自施工導致文物損壞的，應當加大處罰力度，上調罰款限額，以適應現階段經濟發展水平，此外，賦予文物保護部門對違法單位“吊銷資格證書”的權利，加大文保部門的執法權。對破壞古遺址、墓葬以座或面積合理計算處罰額度，并根據《文物保護法》第二十九條和第三十一條規定，進行全面的文物考古勘探和發掘。二是文物行政部門既是文物保護管理部門，又是文物保護法律與政策實施的執行部門。（1）《文物保護法》必須明確界定文物事業單位的地位和職能，賦予文物保護部門強制性權利，對破壞、影響文物古跡的個人和社會團體進行合理處罰、停產停業。（2）《文物保護法》必須確定責任主體，要求政府主管部門對瀆職、失職行為承擔相應的法律責任。

（二）確定政府職責，建立協同機制

文物古跡周邊環境管理涉及到公安、工商、文物、城管和交通等許多政府職能部門，需要各政府部門相互配合、各司其職，才能針對性地解決文物保護問題、周邊群眾人身財產問題。首先，政府要加大資金投入，完善文物古跡周邊的治安設施建設，如攝像頭、路燈的安裝工作，以便于對周邊環境的監管，提高治安工作的效率。其次，確定各政府部門的具體職責，例如，交通部門應當合理規劃文物古跡周邊路線，及時疏通因假期旅游等引發的道路堵塞；城管部門整頓周邊商販，改善衛生、經營環境；公安、工商部門協同文物部門對違法施工等破壞文物古跡的行為依法處罰。在此基礎上，政府部門建立地域性文物古跡保護協同機制，可以定期召開聯席會議，構建文物保護信息交流平臺，實現信息的共享，提出工作中存在的問題，集中研究相應的解決措施。聯席會議要著重加強文物古跡周邊基礎設施及管理隊伍建設，形成政府部門