拆小區(qū)護(hù)欄研究

許玲鳳　王琪　高露　鄭梓悅

[提要] 2016年2月，中央提出我國(guó)新建住宅要推廣拆小區(qū)護(hù)欄的意見(jiàn)。拆小區(qū)護(hù)欄引發(fā)多種爭(zhēng)議，涉及到物業(yè)管理、居民的人身安全等。本文對(duì)國(guó)外拆小區(qū)護(hù)欄情況進(jìn)行介紹，對(duì)國(guó)內(nèi)拆小區(qū)護(hù)欄狀況做分析，并對(duì)此是否違反《物權(quán)法》進(jìn)行探索。并從不同角度提出解決辦法。

關(guān)鍵詞：封閉制；街區(qū)制；拆圍欄的利弊；物權(quán)法

中圖分類(lèi)號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年1月10日

2016年2月1日，中央政府公布了一份重磅文件，文件中寫(xiě)道：“建住宅要推廣拆小區(qū)護(hù)欄，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)。”該份文件引起了國(guó)內(nèi)民眾的廣泛討論。

一、拆小區(qū)護(hù)欄引起的爭(zhēng)議

微信公眾號(hào)“團(tuán)結(jié)湖參考”發(fā)文說(shuō)，改革都得付出。如果說(shuō)在拆除真實(shí)的圍墻之前，老百姓還有什么“心墻”沒(méi)拆，那就是擔(dān)心小區(qū)圍墻拆了之后，陌生人更能隨意的進(jìn)入小區(qū)，交通相當(dāng)便利，會(huì)帶來(lái)安全隱患，會(huì)影響居民的人身安全，易產(chǎn)生安全事故，引發(fā)一系列的矛盾，降低生活質(zhì)量、幸福指數(shù)。汽車(chē)的鳴笛也會(huì)影響居民休息，汽車(chē)尾氣的排放更會(huì)污染小區(qū)的環(huán)境，相應(yīng)的安全措施跟不上、私有物權(quán)受到侵害。在2015年全國(guó)社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議上，中共中央政治局委員、中央政法委書(shū)記孟建柱說(shuō)道：“2014年我國(guó)每10萬(wàn)人殺人案件數(shù)為0.7起，與世界上最安全國(guó)家之一的瑞士相當(dāng)。與其說(shuō)‘拆墻開(kāi)放是對(duì)老百姓安全的最新問(wèn)題，不如說(shuō)它是給出每一個(gè)地方政法領(lǐng)導(dǎo)和干警的最新課題。因?yàn)椴饓Φ哪康慕^不是要降低安全保障度，而是既要拆墻，還要保障安全感和舒適度！如果改革要讓老百姓少付出代價(jià)，政法部門(mén)、綜治部門(mén)等有關(guān)部門(mén)就要多承擔(dān)壓力。迎接挑戰(zhàn)、保衛(wèi)人民，是政法機(jī)關(guān)的職責(zé)和使命，拆掉圍墻，大國(guó)才會(huì)真正崛起。”

有人提出疑問(wèn)：沒(méi)有圍墻，物業(yè)該怎么管？我們的人身安全如何保障？陌生人隨意進(jìn)出怎么辦？還有人冷嘲熱諷道，認(rèn)為中央政府推廣的拆小區(qū)護(hù)欄是“拍腦袋決定”……那么中央為什么會(huì)做出開(kāi)放小區(qū)的這種決定呢？開(kāi)放小區(qū)是否真的如民眾所說(shuō)的那樣，違反《物權(quán)法》呢？中央政府的有關(guān)部門(mén)又該如何安撫民眾的不安之心呢？

二、國(guó)外拆小區(qū)護(hù)欄介紹

（一）開(kāi)放式拆小區(qū)護(hù)欄起源于美國(guó)，擁有眾多高級(jí)住宅區(qū)和購(gòu)物商店，住宅樓幾乎都是臨街的，上面住人，下面經(jīng)營(yíng)。而美國(guó)拆小區(qū)護(hù)欄最讓人驚艷的地方就在于街道、街區(qū)和建筑構(gòu)成了一個(gè)天然的有機(jī)整體，街區(qū)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃鼓勵(lì)人們盡量步行，減少汽車(chē)的使用，而政府為了更好地引導(dǎo)人們?nèi)谌虢謪^(qū)、提高人們對(duì)街區(qū)的關(guān)注度，還常常舉辦豐富多樣的街區(qū)活動(dòng)，設(shè)立大量的公共空間供人們休閑娛樂(lè)。

（二）英國(guó)把街區(qū)保護(hù)法納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法體系之中，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的街區(qū)保護(hù)制度而存在至今，并一直維護(hù)著英國(guó)的街區(qū)安寧。英國(guó)把街區(qū)保護(hù)納入立法，英國(guó)在城市歷史環(huán)境保護(hù)和居住環(huán)境維持方面在世界上堪稱楷模，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的街區(qū)保護(hù)制度。我們所熟知的牛津街，便是《街區(qū)保護(hù)法》的最佳產(chǎn)物。

（三）日本由“住宅團(tuán)地”向“開(kāi)放街區(qū)”發(fā)展。日本早期的住宅主流模式類(lèi)似于我國(guó)的居住小區(qū)，開(kāi)發(fā)建設(shè)與周邊環(huán)境相隔離，稱為“住宅團(tuán)地”，城市內(nèi)部也大多采用這種形式。然而，雖然這樣的住宅區(qū)取得了內(nèi)部環(huán)境的安全和舒適，卻影響到了城市空間的連續(xù)性和開(kāi)放性。20世紀(jì)50年代中期，出于對(duì)“住宅團(tuán)地”模式的反思，日本后續(xù)許多新城的設(shè)計(jì)開(kāi)始采用“拆小區(qū)護(hù)欄”模式。90年代后，日本大規(guī)模的城市及住宅區(qū)開(kāi)放開(kāi)始減少，而以“街區(qū)”作為住宅區(qū)開(kāi)發(fā)的普遍模式。

三、拆小區(qū)護(hù)欄的原因

很多民眾大概都對(duì)中央政府做出的開(kāi)放小區(qū)的決定持有很大的疑問(wèn)，所以接下來(lái)，我們分析一下“拆小區(qū)護(hù)欄”出臺(tái)的真實(shí)原因。

（一）社會(huì)實(shí)踐角度。大家都知道，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各個(gè)城市的發(fā)展千變?nèi)f化，隨之而來(lái)便產(chǎn)生了交通擁擠的問(wèn)題。那么拆掉小區(qū)圍墻跟緩解交通問(wèn)題真的有必然聯(lián)系嗎？在日常生活中，我們經(jīng)常會(huì)遇到這樣的問(wèn)題，明明目的地就在離我們不遠(yuǎn)的地方，可當(dāng)我們到達(dá)目的地時(shí)卻比預(yù)計(jì)的時(shí)間要長(zhǎng)。這是因?yàn)閺牡貓D上看到兩點(diǎn)之間線段最短，但實(shí)際上一個(gè)龐大的小區(qū)橫在眼前，要過(guò)去的話，只能繞過(guò)小區(qū)，走很遠(yuǎn)的路才能到達(dá)目的地。一旦小區(qū)護(hù)欄被拆，這類(lèi)問(wèn)題將不復(fù)存在。

（二）歷史文化角度。中國(guó)是一個(gè)有五千年文明的古國(guó)，有著自己特有的歷史文化傳統(tǒng)，歷史上也曾經(jīng)多次上演著“路不拾遺，夜不閉戶”的優(yōu)良傳統(tǒng)。防盜的目的可以利用道德觀念主動(dòng)約束人的思想價(jià)值觀，引導(dǎo)人們的行為，用圈墻自閉的被動(dòng)手段求得安全不是根本解決辦法，是一種與文明和諧社會(huì)不相符的現(xiàn)象，能約束人的不是墻的限制而是人們的思想，這種思想是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

四、拆小區(qū)護(hù)欄的利弊

（一）拆小區(qū)護(hù)欄的優(yōu)點(diǎn)

1、物業(yè)人員壓力減小。沒(méi)有圍欄的限制物業(yè)管理起來(lái)輕松許多，運(yùn)輸小區(qū)垃圾不用受?chē)鷻诘南拗啤＝煌ò踩矫婀P者相信國(guó)家有關(guān)交通部門(mén)會(huì)出臺(tái)一些措施，甚至?xí)谡呱弦笠院蠼ㄔO(shè)居民小區(qū)禁止圈建圍墻。既然便利了交通，很多來(lái)往車(chē)輛會(huì)穿過(guò)小區(qū)到達(dá)另一個(gè)小區(qū)，也必然會(huì)給路面帶來(lái)一些不該有的垃圾，城管部門(mén)也會(huì)增派清潔人員過(guò)來(lái)幫忙，一定程度上減輕了物業(yè)的清潔工作。

2、出行更加方便快捷。每位生活在大城市中的市民，都有出行難、停車(chē)難的煩惱。而這些的背后，小區(qū)是主要元兇。由于封閉式小區(qū)的進(jìn)出往往只有一到幾個(gè)出口，而且如今不少小區(qū)規(guī)模越來(lái)越大，一旦成為數(shù)萬(wàn)人入住的超大型封閉社區(qū)，將讓小區(qū)出入口與其關(guān)聯(lián)的道路通行壓力巨大，極易造成擁堵。由此可見(jiàn)，如果能將“內(nèi)部路”中的一部分釋放出來(lái)，將會(huì)為城市交通注入很大的流動(dòng)性。獲得交通的方便，人們的出行更順暢，節(jié)約在路上的時(shí)間。所以，拆圍墻的本質(zhì)是為了讓小區(qū)不再成為城市的“梗阻”，實(shí)現(xiàn)了從“此路是我開(kāi)”向“四通八達(dá)”的轉(zhuǎn)變。

（二）拆小區(qū)護(hù)欄的弊端

1、小區(qū)安全令人擔(dān)憂，治安難度加大。站在業(yè)主的角度來(lái)理解，筆者并不贊同拆墻這一做法。首先，在選擇購(gòu)房時(shí)，大家都愿意選擇清凈舒適的環(huán)境居住，如果你早上醒來(lái)小區(qū)里全是車(chē)?guó)Q聲、叫賣(mài)聲，你定不會(huì)愿意生活在此。筆者認(rèn)為，這和街區(qū)式小區(qū)相差無(wú)幾。在封閉式的小區(qū)里，業(yè)主通過(guò)刷卡進(jìn)出，小區(qū)里的孩子可以隨意在內(nèi)玩耍。可是如果拆除之后，小區(qū)業(yè)主的財(cái)產(chǎn)安全以及人身安全必定受到一定影響，也增加了治安的難度；其次，中國(guó)人都有一種“圍墻意識(shí)”，有圍墻，那這塊地是我的所有物，就會(huì)有種依賴感和歸屬感。

2、主體多樣，程序繁瑣。開(kāi)放小區(qū)拆圍墻作為一項(xiàng)公共政策，站在節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本的角度來(lái)看，不贊成拆小區(qū)圍欄這一措施，因?yàn)樾枰慕?jīng)濟(jì)成本和行政成本較高。我們舉例來(lái)說(shuō)，以一個(gè)北京四環(huán)10萬(wàn)平方米小區(qū)為例，需要補(bǔ)償?shù)墓驳缆返牡貎r(jià)、建安費(fèi)、公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)等達(dá)到23億元，這還不包括拆圍墻后道路重建的費(fèi)用。開(kāi)放小區(qū)拆圍墻經(jīng)濟(jì)成本高昂。此外，拆墻建路涉及到國(guó)土管理局、規(guī)劃局、街道辦事處、居委會(huì)、地產(chǎn)商、物業(yè)公司等多個(gè)個(gè)體，程序繁瑣麻煩。

五、拆小區(qū)護(hù)欄的法律分析

在現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)人的法律意識(shí)淡薄，并不知道對(duì)于拆除小區(qū)護(hù)欄這一政策，該采取怎樣的態(tài)度。《物權(quán)法》第39條規(guī)定：所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。簡(jiǎn)而言之，所有權(quán)就是所有權(quán)人在法令限制內(nèi)對(duì)物的全面支配的權(quán)利。所有權(quán)方式的確立有兩種，即動(dòng)產(chǎn)的交付與不動(dòng)產(chǎn)的登記。誠(chéng)然，小區(qū)住戶已通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記公示制度確立了其對(duì)所購(gòu)房屋的所有權(quán)。一般而言，所購(gòu)房屋面積不僅包括其實(shí)際居住面積，還包括公共公攤面積，如樓梯、電梯等。何況每年的物業(yè)費(fèi)用更是高達(dá)上千。眾所周知，小區(qū)住戶所繳的物業(yè)費(fèi)用不僅包括垃圾處理費(fèi)、公共設(shè)施維修費(fèi)，還包括了小區(qū)綠化管理費(fèi)用。既如此，小區(qū)內(nèi)部的所有設(shè)施，如小區(qū)道路、健身設(shè)備以及綠化地帶只能供小區(qū)內(nèi)部居民及其親屬使用。而且，《物權(quán)法》第七十三條有明確規(guī)定，“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有。”所以，就是否能夠接受開(kāi)放小區(qū)這一政策，我們對(duì)一些小區(qū)的居民做了調(diào)查訪談。從調(diào)查的情況來(lái)看，公民對(duì)政府所作這一政策了解程度不一。有些人對(duì)此政策非常了解并時(shí)刻關(guān)注政府的動(dòng)態(tài)，有些人對(duì)此了解甚微，更有甚者對(duì)此一無(wú)所知。在我們的解釋說(shuō)明之后，出現(xiàn)了兩種截然不同的聲音：一方是相信政府所做的政策，并予以大力支持；另一方認(rèn)為是無(wú)稽之談并堅(jiān)決反對(duì)，認(rèn)為此政策侵害了其合法權(quán)益。

由此可見(jiàn)，居民對(duì)于拆小區(qū)護(hù)欄爭(zhēng)議較大。這段時(shí)間，我們對(duì)有關(guān)的材料進(jìn)行了收集整理，從不同的角度分析了此政策是否有悖于物權(quán)法的相關(guān)內(nèi)容。

支持政府政策的人認(rèn)為，拆小區(qū)護(hù)欄的實(shí)施雖是我們從未接觸過(guò)的新鮮制度。但是隨著時(shí)代的進(jìn)步，道路擁擠情況日益復(fù)雜，國(guó)家政府新出的政策有利于解決道路擁擠問(wèn)題。而且，“國(guó)家利益高于一切”的思想使他們認(rèn)為只要國(guó)家有需要，個(gè)人利益就必須讓步，認(rèn)為一切政策的實(shí)施都是為了使社會(huì)利益最大化。目前，黨中央、國(guó)務(wù)院提出的這一意見(jiàn)屬于黨和國(guó)家政策層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問(wèn)題，還有一個(gè)通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)法制化的過(guò)程。我們將密切關(guān)注，并積極應(yīng)對(duì)。

反對(duì)政府政策的這一方則認(rèn)為，出臺(tái)這一政策不僅違背了《物權(quán)法》，同時(shí)也侵犯了業(yè)主的合法權(quán)益。從法律、法規(guī)的具體規(guī)定來(lái)看，2007年修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六條第二款第 （三）項(xiàng)規(guī)定了業(yè)主有提出制定和修改管理規(guī)約的權(quán)利；第十七條進(jìn)一步明確管理規(guī)約對(duì)有關(guān)物業(yè)的使用、維護(hù)、管理，業(yè)主的共同利益，業(yè)主應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，違反管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等事項(xiàng)依法做出約定。管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得違反法律、法規(guī)或者損害社會(huì)公共利益，規(guī)約內(nèi)容對(duì)全體業(yè)主具有約束力等。

六、完善拆小區(qū)護(hù)欄的措施

（一）物業(yè)管理角度。抽調(diào)工作人員開(kāi)展入戶走訪，對(duì)居民意見(jiàn)進(jìn)行摸底，經(jīng)過(guò)精心籌備，小區(qū)成立了物業(yè)委員會(huì)。物業(yè)還加強(qiáng)安保。由于沒(méi)有崗?fù)](méi)有辦法24小時(shí)值班，居委會(huì)義務(wù)巡邏員和物業(yè)保安一起錯(cuò)開(kāi)時(shí)間，每隔一段時(shí)間就巡邏一次。聯(lián)系方式都寫(xiě)在墻上，一旦有問(wèn)題，能第一時(shí)間報(bào)警。對(duì)于開(kāi)放小區(qū)，管理成本增高，政府應(yīng)給予一定的扶持，同時(shí)業(yè)主也要積極配合，一起參與小區(qū)的管理。

（二）居民安全角度。小區(qū)開(kāi)放后，監(jiān)控系統(tǒng)肯定要升格，小區(qū)主要道路、主要樓棟都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)控設(shè)施。每家每戶都安防盜窗，通過(guò)在手機(jī)上對(duì)聯(lián)網(wǎng)報(bào)警器和攝像頭接收，完美實(shí)現(xiàn)家中安全防范和溝通交流，杜絕盜竊等異常闖入。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和深度挖掘，將整個(gè)安防系統(tǒng)應(yīng)用模式由案件發(fā)生后的被動(dòng)追溯轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)預(yù)警和預(yù)防，從而保障公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。居民同時(shí)也要改變封閉式小區(qū)的傳統(tǒng)觀念，積極配合開(kāi)放小區(qū)的管理?xiàng)l例。

（三）政府政策角度。政府安排相關(guān)部門(mén)共同管理開(kāi)放小區(qū)的交通堵塞問(wèn)題，維護(hù)開(kāi)放小區(qū)的交通安全，可以適當(dāng)?shù)募訌?qiáng)管理力度，對(duì)人流量大的地方、小區(qū)的交叉路口安排人員巡邏，同時(shí)對(duì)小區(qū)的物業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)支持，使物業(yè)更好地維持小區(qū)的清潔。政府也應(yīng)該制定一系列相關(guān)法律來(lái)維護(hù)開(kāi)放小區(qū)的實(shí)施，使之落實(shí)力度得到加強(qiáng)。此外，規(guī)劃部門(mén)可以結(jié)合具體項(xiàng)目，如果是大院里的項(xiàng)目要改擴(kuò)建申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃部門(mén)就會(huì)要求其將大院里的一些支路，隨著項(xiàng)目建設(shè)物騰退干凈，地上沒(méi)有建筑物，將來(lái)如果拆了院墻，這些支路就有通行的可能性。封閉住宅小區(qū)是農(nóng)耕時(shí)代的產(chǎn)物，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)處于21世紀(jì)工業(yè)化、信息化和新型城鎮(zhèn)化的新時(shí)代，推進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)需要我們有新的理念和探索。上述舉措的目的是為了實(shí)現(xiàn)物和有關(guān)資源效益的最大化，是一個(gè)非常具有前瞻性的、與時(shí)俱進(jìn)的城市發(fā)展理念，符合當(dāng)今世界的潮流和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于推進(jìn)城市現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義。

（四）法律分析角度。當(dāng)小區(qū)圍欄拆掉時(shí)，公用面積也發(fā)生了變化，交通便利，有些居民可能會(huì)把自己的住宅當(dāng)作商業(yè)住宅，住宅商用涉及的相鄰關(guān)系侵權(quán)問(wèn)題。相鄰的樓棟所有權(quán)人或占有人之間，相互要求對(duì)方不得以其占有的不動(dòng)產(chǎn)損害自己的不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。而正因?yàn)樽≌逃梅从车泥徖镪P(guān)系不僅僅停留在道德層面，更可能引起業(yè)主人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等諸多方面的矛盾糾紛，所以在業(yè)主自律契約約定不明或不能有效執(zhí)行的情況下，仍需要通過(guò)法律、行政法規(guī)等法律手段來(lái)彌補(bǔ)自治機(jī)制的不足。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]鐘慶輝.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)[N].中華日?qǐng)?bào)，2016.2.22.

[2]葉健，周琳，王原.小區(qū)拆圍墻，小區(qū)路拿出來(lái)，真能緩解交通擁堵嗎？[J].中華社科網(wǎng)，2016.2.23.

[3]劉盛錢(qián).解讀：中央要“開(kāi)放小區(qū)”的真實(shí)原因是什么？[N].新華日?qǐng)?bào)，2016.2.24.

[4]孫憲忠.物權(quán)法[M].北京.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.