產學研協同創新機制中的政府介入權及其完善

胡欣琪　沈嘉偉

摘 要 政府介入權是公共利益和私人利益平衡機制的支點。美國拜杜法案和我國《科技進步法》第20條都規定了政府資助項目知識產權的歸屬以及介入的相關內容，成果轉化狀況是介入權行使的重要條件，其目的是督促科技成果向產業界轉移。介入權法律制度的構建有助于推動政府資助項目的成果轉化。

關鍵詞 政府介入權 科技成果轉化 美國

基金項目：本論文是上海市大學生創新訓練計劃項目“上海市技術轉移立法的完善研究”的中期成果，項目編號為S15096。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.351

在產學研協同創新的過程中，隨著科研機構對科學真理的追求轉化為兼顧商業利益，產學合作關系中的利益沖突日益嚴重。有的科研機構基于自身的商業利潤考慮，將原本不應掩飾的財政資助科研成果冠之以“商業秘密”的幌子，拒不授權給他人使用，或者拒不申報專利。這種做法不僅違反《科技進步法》“科學技術進步工作應當為經濟建設和社會發展服務”的宗旨，而且也違背了專屬授權的制度原意，構成了專利權的濫用。另外，這些科研成果是由政府資助、委托或者出資，其所有權應當歸屬于國家而非研究機構。如果任由科研機構或者人員濫用授權并產生利益沖突，就會構成對社會公共利益的損害，也是一種對政府公共資產的不當管理。因此為了防止政府資助的科研成果被擱置或者不當使用而損害公共利益，美國《杜拜法案》就通過政府介入權（march-in rights）的設計，授權政府在必要時有權強制授權給第三人使用。這種方式與反不正當競爭法的效果有相似之處，都是通過政府公權力的介入來矯正市場的副作用。本文擬對美國的制度實踐進行深入分析，以期為我國的制度完善提供借鑒。

一、美國政府介入權的立法規范狀況

美國政府介入權的規定屬于主要的公共利益保障條款，是確保政府財政資助的發明專利能夠被社會公眾所使用。根據《杜拜法案》第203（a）條規定，政府介入權包括四種情況。第一，受資助之研究機構或企業為于合理期間內，沒有采取有效方法以促進研發成果的實際運用。第二，聯邦機構基于公共健康及公共安全之需求。此項規定是因為政府資助研發成果是由社會公眾通過繳納稅款間接資助的，因此需承擔更多公益性義務來保護尊重國家與社會公共利益。第三，為符合聯邦法規所要求的公共使用，而該法規對受資助單位、受讓人及被授權者的要求其無法滿足時。第四，違反“美國產業優先原則”的，受資助之研究機構或企業專屬授權沒有在美國境內實際生產的?！懊绹a業優先原則”具體是指如果研發成果是以獨占許可的方式授權他人實施或使用的，則被許可人必須同意在美國境內進行實質的生產和制造。

知識產權是一個集合公權性質與私權性質與一體的權利。而在政府資助科研項目中，《科學技術進步法》規定高校、研發機構等項目承擔者可以獲得研發成果的知識產權，這就相當于是法律規定政府須為了提高高校研發機構的研發熱情與技術成果產業化的積極性，將原本由資助機構所有的研發成果所有權“下放到”科研機構。因此，在這其中必然存在著多方主體即政府、項目承擔者、科研人員、企業的利益訴求，并且這些利益訴求很容易存在重合之處。比如說，政府與項目承擔者的利益存在沖突。 項目承擔者作為科研成果的創造者，科研成果的產生離不開創造者的智力勞動，因此賦予項目承擔者合法的有限的獨占權與壟斷權在理論上是正當的。但是，科研成果的創造是建立在政府提供的資金的基礎上的，而政府財政收入的重要來源則是納稅人的財產，因此公眾應當有權享受科研成果產業化所帶來的利益。由此可得，當項目承擔者極度追求知識產權的私權屬性，怠于行使或者不合理行使政府資助科研項目及其知識產權時，就會侵害社會公眾的利益。因此，作為資助科研項目與放棄研發成果所有權的補償，政府作為公眾利益的代表應當有權對此行使介入權，而項目承擔者也有義務容忍政府對權利行使的介入。

啟動政府介入權的方式主要有兩種：第一是政府資助機構依職權或法律法規的規定啟動政府介入權，即在具備行使政府介入權的條件時，聯邦機構作為介入權的行使機構可主動行使該權利。但因為聯邦機構對于項目承擔者實施應用研發成果的情況掌握是有限的，若只依靠聯邦機構主動啟動政府介入權，聯邦機構所承擔的監督責任過寬過重并且難以全面平衡權利者利益與公眾利益，因此為了更好地發揮介入權制度的作用，提高社會公眾對政府資助項目的監督積極性，美國法律還規定了第二種啟動方式，即聯邦機構依第三方申請而啟動政府介入權。

二、政府介入權的實務操作情況

拜杜法案授權政府可擁有的權利有兩項，一是聯邦政府對其資助的研發成果保留非專屬、不可轉讓及免費的實施權，二是在特定情形下可強制介入，并授予申請者或第三人實施。迄今為止，美國所發生要求資助機關發動介入權的案例不多。這是因為，介入權的啟動程序繁瑣、耗時，且不易獲得資助機關的同意。歸納起來，主要有如下代表性判例：

（一）1997年霍普金斯大學訴保信公司案（Hopkins v. CellPro）

霍普金斯大學研究員柯爾特（Curt Civin）將其在血液細胞方面的四項專利授權給某家醫藥公司——巴斯特公司（Baxter）生產抗血癌產品。另一家研究機構的研究員也發現了類似的單細胞抗體，并授權另一家產學合作公司——保信公司（CellPro）搶先進行商業化，獲得美國食品藥品監管局許可。保信公司曾于1992年請求霍普金斯大學、巴斯特公司給予專利授權，但是遭到拒絕。約翰霍普金斯大學在1995年起訴保信公司侵犯其專利權并勝訴。保信公司向美國衛生部提出兩項主張：基于公眾健康需求，要求政府責令霍普金斯大學強制授權。美國衛生部在1997 年 8 月 1 日做出不啟動介入權決定，認為不需要通過政府介入權來干擾市場運作，并引起寒蟬效應。

（二）2002年“拉坦前列素案”

哥倫比亞大學在1970-1980年間接受美國衛生部資助，研發出一種治療青光眼的特效藥品——拉坦前列素（Xalatan），并獲得美國食品藥品監管局核準上市。但是專利授權廠家囤積居奇，采差別價格策略，使該藥于美國的價格高于歐洲和加拿大。公益團體組織“必要的發明”（Essential Inventions）訴請美國衛生部實施政府介入權，要求哥倫比亞大學與相關廠家授權第三方生產，降低售價。美國衛生部最終肯認了原告的主張，認定其符合“實際應用”及“公眾健康及公共安全所需”的必要，對價格的問題責成聯邦貿易委員會予以協助解決。

三、我國的政府介入權程序及其檢討

介入權的設計在于防止利益沖突及知識近用限制，有效行使介入權是國家創作研發法制與建立產學技術移轉環境的重要關鍵。介入權是公共利益和私人利益平衡機制的支點，它的存在，使得政府資助的知識產權歸項目承擔單位所有具有了法律上的正當性。美國拜杜法案和我國《科技進步法》第20條都規定了政府資助項目知識產權的歸屬以及介入的相關內容。成果轉化狀況是介入權行使的重要條件，其目的是督促科技成果向產業界轉移。介入權法律制度的構建有助于推動政府資助項目的成果轉化。

（一）現狀與不足

《中華人民共和國科學技術進步法》第二十條第二款與第三款分別規定：項目承擔者應當依法實施前款規定的知識產權，同時采取保護措施，并就實施和保護情況向項目管理機構提交年度報告；在合理期限內沒有實施的，國家可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施。項目承擔者依法取得的本條第一款規定的知識產權，國家為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要，可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施。由此可以將行使政府介入權的條件歸納總結為兩點：第一，項目承擔者在合理期限內未實施研發成果的；第二，國家出于國家安全與公共利益的需要。另外，不同于美國的“本國產業優先原則”，我國《科技進步法》第二十一條規定：國家鼓勵利用財政性資金設立的科學技術基金項目或者科學技術計劃項目所形成的知識產權首先在境內使用。前款規定的知識產權向境外的組織或者個人轉讓或者許可境外的組織或者個人獨占實施的，應當經項目管理機構批準我國針對研發成果向境外轉讓或許可是采取由項目管理機構批準的方式。

1.行使政府介入權的條件與方式。相對于美國法律規定的聯邦機構可以以非獨占、部分獨占或獨占的方式將政府資助研發成果許可第三人實施，我國行使政府介入權的方式主要是由政府直接無償實施或許可第三人有償或無償實施。行使政府介入權的條件與方式存在以下幾處不足：第一，從保護本國產業的結構升級與創新的角度來說，“本國產業優先原則”是有必要進行落實與執行的。而我國目前的法律法規中僅以指導鼓勵性的規定倡導該項原則，并沒有為此設定相應的法定義務與違法責任，因此對于該原則的執行力度不夠強。第二，相對于美國法律中明確以政府資助機構作為行使政府介入權的主體，我國目前立法中僅以“政府”、“項目管理部門”等概括規定，未明確界定行使權力的主體，不利于政府介入權制度的落實與推行。

2.政府介入權的啟動與程序。根據目前我國的法律法規，政府、項目管理機構與組織實施部門有權在符合行使政府介入權條件的情況下，依職權或法律法規的規定啟動政府介入權，但關于第二種啟動方式即第三人申請政府機構啟動政府介入權，我國法律還未做規定。針對行使政府介入權的程序，目前我國的法律法規也還未做規定。

由此可以得出，相較于美國的啟動途徑與行使介入權的程序，我國相關立法還存在以下問題：第一，啟動政府介入權的方式較為單一。政府機構作為政府資助科研成果權利人的監督者，其精力是非常有限的，很難全方位時刻監督權利人的權利行使，并且對于社會公共利益的損害也不如公眾察覺的快，因此將第三人申請作為啟動政府介入權的另一種方式無疑可以彌補政府機構這方面的局限性，并且可以調動社會公眾對于政府資助科研成果的監督積極性。第二，缺乏與實體規范相配套的程序規范。程序規范是為了保障實體權利的有效實現，若沒有明文規定的程序法規，則政府介入權制度的實體內容便變成了一紙空文，很難有效的落實與實現。

（二）完善建議

對比美國與我國政府介入權的法律法規的基礎上，針對對比后總結出了若干不足，筆者提出以下四方面的完善建議：第一，明確行使政府介入權的主體機構。明確的介入權行使機構是保障制度有效運行的一個重要因素，參考美國將政府資助機構設為介入權行使機構，筆者認為我國可以借鑒此項規定。因為相對于其他機構而言，政府資助機構對于項目的立項、研發、出成果再到產業化都有著深入的了解，更易于在啟動或行使介入權時展開調查與評估。第二，增加第三人申請作為啟動政府介入權的方式。從對于政府信息局限性的分析以及美國三十幾年來的實際案例可知，啟動政府介入權由政府主動啟動與第三人申請啟動相結合的多元啟動方式更有利于有效發揮政府介入權的作用。第三，制定與實體規范相配套的程序規范。

四、總結

啟動政府介入權必然會干涉對研發成果權利者的權利行使，為更好運用政府介入權的制度，實現平衡個人利益、社會利益與國家利益的目的，我國應制定一套嚴謹的程序規則，明確申請人與研發成果權利人的權利義務、明確介入權行使機構的通知義務、確定相關調查方式與程序，設置程序的時間限制以及申請人與相關權利人的救濟途徑。

注釋：

胡朝陽.試論政府資助科技項目成果轉化中的權力干預機制.中國科技論壇.2010（11）.12.

朱蕾，等.基于PPP合同行政屬性的政府介入權研究.建筑經濟.2007（10）.25.

John Hopkins University v. CellPro. 894 F. Supp， 819（D. Del. 1995）.152 F.3d 1348，152 F.3d 1352.