地方立法中的立法技術(shù)問題探析

鄒仰松

摘 要 新修訂的《立法法》在歷史文化保護、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等方面賦予設(shè)區(qū)的市具有地方立法權(quán)，可以制定地方性法規(guī)，緩解了立法供給不足的矛盾。為此，切實提高立法技術(shù)就成為這些地方立法權(quán)實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)行使必須積極面對與破解的重要課題。

關(guān)鍵詞 立法法 地方立法 立法技術(shù) 立法質(zhì)量

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.345

立法是國家的重要政治活動，這項活動的開展需要具備專業(yè)知識的支撐、需要嫻熟掌握相關(guān)的立法技術(shù)，進而為社會創(chuàng)制行為規(guī)則。一部法規(guī)經(jīng)過縝密立法程序后面世，立法者之立法目的能否實現(xiàn)，所立之法能否發(fā)揮應(yīng)有的社會作用，與這部法規(guī)能否科學(xué)布置體例結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)確規(guī)范運用文字，與法的內(nèi)容是否契合客觀實際，均有密切的內(nèi)在聯(lián)系。為滿足立法質(zhì)量的硬性要求，立法者必須在立法技術(shù)的引領(lǐng)和推動下，不斷錘煉和提升操作層面的立法技能。相應(yīng)的立法技術(shù)是立法活動規(guī)律之總結(jié)，亦是對立法經(jīng)驗的科學(xué)認知。新修訂的《立法法》在歷史文化保護、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等方面賦予設(shè)區(qū)的市具有地方立法權(quán)，可以制定地方性法規(guī)，緩解了地方層面立法供給不足的矛盾。為此，在地方立法實踐中，為實現(xiàn)立法活動的科學(xué)化，以立法技術(shù)及其規(guī)范為基本的遵循，就成為立法質(zhì)量的重要支撐。因為“法律規(guī)范中結(jié)構(gòu)不科學(xué)、表述不科學(xué)、語言使用不科學(xué)等問題一定程度上影響了立法的質(zhì)量，有的甚至影響了法律的實施。”

一、立法技術(shù)是立法系統(tǒng)的有機組成部分

與法治是“治國理政的基本方式”的確立相契合，立法行為越來越吸引社會各界的關(guān)注，立法工作越來越受各界重視，立法技術(shù)在立法活動中的份量不斷加重。圍繞立法技術(shù)展開的各種研究日益成為一個理論與實踐課題，“立法技術(shù)是在立法實踐中產(chǎn)生并發(fā)展起來的，關(guān)于法的內(nèi)容的確定、表述及完善的方法和技能的總稱。”

從宏觀的角度而言，立法技術(shù)之范疇涵蓋基礎(chǔ)知識、已有經(jīng)驗、科學(xué)方法、技巧手段等方面，立法體制技術(shù)、立法程序技術(shù)、法的結(jié)構(gòu)安排技術(shù)、語言文體表達技術(shù)、規(guī)劃計劃方法、工作技能技巧、法案修改廢止形式、法的清理和匯編方式、立法性文件格式等是其內(nèi)涵。

從微觀的視角而言，立法技術(shù)僅僅限于立法活動中對法規(guī)的起草和制定有直接意義的文本結(jié)構(gòu)安排技術(shù)、文字表述技術(shù)等。立法技術(shù)是立法系統(tǒng)之重要構(gòu)成，具有獨特之地位；立法者所立之法能否發(fā)揮積極的社會效果，立法目的與立法價值之實現(xiàn)，均構(gòu)建于立法技術(shù)之上，以之為支撐。

以系統(tǒng)論之觀點，世上任何事物均以系統(tǒng)之形式存在或表現(xiàn)出來，一切事物均可看作是一個系統(tǒng)。就立法論之，立法是個活動過程，是動態(tài)的、有序的，亦是一個系統(tǒng)。基于立法系統(tǒng)之視角，立法活動的有效進行是與立法技術(shù)的支持相契合的。

一是立法實踐是立法技術(shù)的前提，立法技術(shù)的形成與發(fā)展以立法實踐為基礎(chǔ)。立法技術(shù)產(chǎn)生發(fā)展起來后，其立法技巧和有效方法又推動立法實踐的開展，形成一種同步統(tǒng)一的關(guān)系。

二是作為特定國家機關(guān)的一項專門活動，質(zhì)量是立法的生命，因而立法質(zhì)量就成為立法技術(shù)服務(wù)和服從的歸宿，為立法質(zhì)量服務(wù)是立法技術(shù)的價值與功能。我們對法之觀察，可以是形式亦可以是內(nèi)容，法之形式受立法技術(shù)之影響更為直接，但內(nèi)容與形式間是統(tǒng)一的，形式服從服務(wù)于法之內(nèi)容，所以法之內(nèi)容是立法技術(shù)的終極服務(wù)對象。

三是立法技術(shù)并非獨立于立法制度之外，二者共同統(tǒng)一于一個立法系統(tǒng)之內(nèi)的。一方面立法技術(shù)的價值與功能發(fā)揮的程度取決于立法制度的完善程度，二者在這方面成正比關(guān)系；另一方面，立法程序、立法體制等具體立法制度的發(fā)展亦需要立法技術(shù)的推動。

從某一個具體的立法系統(tǒng)來說，立法技術(shù)的提升可以推動立法科學(xué)化，使立法臻于較高水平，使立法正確調(diào)整社會關(guān)系，準(zhǔn)確反映立法者之目的，促進立法系統(tǒng)的有效運行，滿足各方的立法需求。可見，立法技術(shù)是優(yōu)質(zhì)立法的前提和基礎(chǔ)，在立法系統(tǒng)中立法技術(shù)具有重要的地位，甚至一個國家的法治水平亦可以從立法技術(shù)中窺見一斑。

二、立法技術(shù)是提升立法質(zhì)量的重要依托

法的發(fā)展與立法技術(shù)的進步息息相關(guān)。“立法活動需要有各方共同遵循的立法技術(shù)及其規(guī)范，只有這樣才能保證立法質(zhì)量。”黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。對此，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時明確指出，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”在全面依法治國的大潮下，立法質(zhì)量是我們建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)，立法質(zhì)量之高低是影響法治國家建設(shè)質(zhì)量和水平的重要因素，必須杜絕立法質(zhì)量出現(xiàn)瑕疵之情形。全面推進依法治國，全方位建設(shè)法治中國，從根本上講都取決于立法質(zhì)量，取決于一個健全、完備、高質(zhì)量的法律體系。基于此，質(zhì)量主導(dǎo)型立法就成為立法活動所要追求的目標(biāo)和發(fā)展方向，在地方立法過程中更是要特別注重。

提高立法質(zhì)量永無止境，追求質(zhì)量主動立法是個系統(tǒng)工程，需要國家與地方有機聯(lián)動。從地方的角度上講，影響立法質(zhì)量的因素有立法理念、立法制度、立法技術(shù)、立法內(nèi)容、立法形式等，努力推動立法內(nèi)容、立法制度、立法形式、立法理念等方面的科學(xué)化、合理化，是提升立法質(zhì)量的有效途徑。在提升立法質(zhì)量的過程中，立法技術(shù)是不可或缺的重要推手。因為立法活動是一種復(fù)雜的勞動，需要集體協(xié)作，既要遵循法定程序，又要符合專業(yè)素養(yǎng)，需要有各方共同遵循的立法技術(shù)及其規(guī)范，只有這樣才能保證立法質(zhì)量。

但在立法實踐中，有一些問題是需要注意的，諸如文字使用不嚴謹產(chǎn)生歧義或模糊、用詞不規(guī)范或口語化、法條之間邏輯不合理等，這些問題的存在首先使立法質(zhì)量大打折扣，其次妨礙了法規(guī)的實施，傷害了法規(guī)的權(quán)威和尊嚴，這些問題的發(fā)生有非常清晰的立法技術(shù)因素。立法實踐中，若是缺乏對立法技術(shù)的系統(tǒng)研究，缺乏必要的立法技術(shù)支撐，立法質(zhì)量顯然是很難有保證的，尤其是一部立法之中分則部分內(nèi)容最多，最需要運用好立法技術(shù)。在立法領(lǐng)域，不管是國家層面還是地方層面，實現(xiàn)立法精細化，是立法活動的發(fā)展方向與必經(jīng)路徑，是中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成后的必然要求。在法規(guī)中，用詞要規(guī)范、條文表述要嚴謹、框架設(shè)計要縝密、內(nèi)容要科學(xué)，是地方立法的基本要求和發(fā)展方向。誠然，我們對立法質(zhì)量的界定要有一個更為科學(xué)的理解，立法技術(shù)的運用與合理的立法形式是立法質(zhì)量的必要條件，但并非唯一的要件，這是不能忽略的，否則就會落入形而上學(xué)之誤區(qū)。

三、以立法技術(shù)為支點推動地方立法發(fā)展

保證上位法在特定地方區(qū)域內(nèi)得有遵守和執(zhí)行，是地方立法的首要任務(wù)，亦是地方立法首要功能。多渠道多舉措強化立法質(zhì)量是地方立法權(quán)行使過程中必須正視的課題。強化地方立法質(zhì)量，推進地方立法發(fā)展，首先要避免若干誤區(qū)：

一是立法政績化，立法之目的并非為了解決問題，而是為了立法而立法，實踐中出現(xiàn)的不同地區(qū)之間的“立法競賽”即是如此情形，這完全偏離地方立法權(quán)設(shè)置的初衷的。

二是追求大而全，在地方立法實踐中，一些地方性法規(guī)動輒幾十上百個條款，但真正體現(xiàn)“地方性”的條款卻不多，最終發(fā)揮實效的條款則更少。這首當(dāng)其沖即是立法者的立法理念，若地方立法者的立法理念認定法一定是厚重的，要有足夠的體量，那么在地方立法中發(fā)生大量照搬上位法條款并作簡單修辭及順序調(diào)整之情形，就很難避免了。其實，地方法規(guī)的精簡化，既有助于社會集中精力參與立法討論，亦是用數(shù)量確保質(zhì)量之可行辦法。然而長期以來，相當(dāng)?shù)胤椒ㄒ?guī)大量照搬或是重復(fù)上級法規(guī)，即使是真正具有地方特色的法規(guī)，制定公布后亦淪為了“僵尸法規(guī)”，沒有發(fā)揮應(yīng)有的社會效果。為此，在推動地方立法進程中，提高地方立法質(zhì)量永無止境，設(shè)區(qū)的市立法務(wù)必選準(zhǔn)題，突出地方特色，盡量避免綜合性立法，應(yīng)聚焦具體問題，選擇法律關(guān)系相對單一的事項進行立法，著力針對本地區(qū)特有問題，有針對性地立法。

三是囿于利益化，在地方立法過程中，為部門利益或者地方利益，巧借立法之路徑借法擴權(quán)、逐利等是備受社會詬病的一個突出問題，這也是在提升地方立法質(zhì)量過程中必須面對和克服的難題。誠然，我們也不否認，立法實質(zhì)上是多方利益的綜合反映，立法過程亦是各方博弈之過程。

立法是一門極具專業(yè)性和技術(shù)性的科學(xué)活動，立法技術(shù)的運用和遵循貫穿于整個立法的過程。要實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)立法，使客觀實際與立法內(nèi)容相契合，有效把握立法活動的具體規(guī)律，惟有掌握了立法技術(shù)，別無他法。推動地方立法事業(yè)的發(fā)展，必須掌握立法技術(shù)、遵循規(guī)范，方能確保地方立法質(zhì)量。通過對有關(guān)立法技術(shù)及規(guī)范的嫻熟運用，有助于立法工作之科學(xué)化、規(guī)范化，提高立法質(zhì)量。立法技術(shù)規(guī)范，是立法技術(shù)運用的具體規(guī)則及要求，涵蓋法的結(jié)構(gòu)、形式、文體、修改和廢止的方法等方面的規(guī)則；實質(zhì)上就是對立法工作中一些技術(shù)層面的問題諸如用詞規(guī)范、表述方式、法案結(jié)構(gòu)等具有典型意義的事項進行研究歸納總結(jié)，通過研究、歸納、統(tǒng)一后所形成的規(guī)則、制度；其核心是內(nèi)容和文字的表述要統(tǒng)一，彰顯了法的形式要件，是在文字和文本形式上保證立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。推動地方立法發(fā)展，必須推動立法技術(shù)規(guī)范的完善，必須強化微觀層面和宏觀層面對立法技術(shù)的研究，以解決地方立法實踐中遇到的難題和困惑，諸如面對一個具體的立法草案，是采用條款式還是章節(jié)式，有時候真的很難拿捏。對此，要具體問題具體分析，若所立之法調(diào)整事項單一、范圍較小，那么條款式結(jié)構(gòu)顯然是比較合適的；若所立之法調(diào)整事項復(fù)雜、范圍較大，那么章節(jié)式結(jié)構(gòu)就是最佳之選擇。同時，需要注意的是，從立法技術(shù)的視角而言，單項化、精細化的立法是現(xiàn)代立法技術(shù)所追求的目標(biāo)和方向。為此，在推動地方立法的進程中，我們要充分重視立法技術(shù)規(guī)范的功能與價值，在立法實踐的基礎(chǔ)上不斷完善立法技術(shù)規(guī)范，借助立法技術(shù)所夯實之基礎(chǔ)，行使好《立法法》所賦予之地方立權(quán)，最終“使我國的地方立法逐漸走向以立法技術(shù)為基礎(chǔ)的科學(xué)立法。”

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