河南新型城鎮化現實困境分析

郭丹丹

新型城鎮化是以人為本的城鎮化，目的是要推進在城鎮穩定就業生活的常住人口有序實現市民化，提高居民生活質量。近年來，河南省新型城鎮化的綜合帶動作用不斷增強，但也存在一些問題。當前和今后一個時期，結合河南實際，采取有效措施破解難題，是提升城鎮化質量和內涵、推進河南新型城鎮化健康平穩發展的關鍵。

一、河南新型城鎮化的現狀

“十二五”以來，河南省城鎮化迅速發展。2015年城鎮化率為46.85%，城鎮常住人口達到4441.38萬，每年約有200萬農民成為市民，人口快速向城鎮集聚，新型城鎮化進入明顯提速的嶄新發展階段，成為全省經濟社會發展的重要動力。

中原城市群整體實力顯著提升，核心城市輻射力、帶動力、影響力不斷增強，以中原城市群為主體形態，大中小城市和小城鎮協調發展的現代城鎮體系逐步形成。城鎮基礎設施不斷完善，承載能力顯著增強，城鄉差距日漸縮小，居民生活水平呈跨越式發展。城市對人口、資源、要素、產業的集聚功能更加突出，發展極具活力，對經濟增長的貢獻日益提高。省會鄭州入選國家中心城市，發展勢頭更為強勁。

二、當前河南新型城鎮化的現實困境

（一）制度改革滯后

由于制度局限，農民融城難度大。一是戶籍制度方面。二元戶籍制度改革進程緩慢，農民與市民在就業、住房、社保等方面待遇不平等。二是土地制度方面。產權關系不明晰，土地退出流轉制度不健全。三是社會保障制度方面。政府和市場責任劃分不明確，相關政策銜接配套不足。四是就業制度方面。渠道單一，平臺匱乏，信息不對稱，培訓機會少，保障政策不完善，存在同工不同酬現象。五是住房制度方面。房價高企遠超農民工承受力，租賃住房條件差，配套設施不齊全，居住、通勤成本較高。六是教育制度方面。存在限制性規定，手續煩瑣，辦理困難。七是投融資制度方面。地方政府的可支配財力增長有限，公共投資需求巨大，以投資拉動經濟增長的城鎮化模式難以為繼。

（二）基本公共服務均等化不到位

由于歷史欠賬較多，河南省基本公共服務供給的財政支出和資源配置不均等。基本公共服務支出占財政支出的比重逐年下降，2010—2014年，由14.0%下降為11.6%。供給結構不合理，教育、醫療衛生、社會保障和就業支出占財政支出的比重分別為19.9%、13.1%、10.0%。基本公共服務供給與人口大省的排位和社會需求不匹配。一是教育方面。全省現有普通高等學校129所，占全國的5.1%，低于河南人口占比。2015年全省普通高中生均預算內教育事業費為5871元，居全國末位，不足全國平均水平的55%。二是醫療衛生方面。2014年全省每萬人擁有衛生機構床位數僅48.7張、執業醫師僅20.1人，每千名老人有養老床位30張，遠低于發達國家50～70張的水平。三是社會保障方面。農民工的社保覆蓋率仍低于城鎮職工的參保率。

（三）產業就業支撐不足

受產能、效益等因素影響，河南省產業對就業支撐不足，就業崗位的增加遠遠趕不上城鎮人口的增長。隨著經濟下行壓力進一步加大、國企改革深化及市場化進程加快，傳統產業經營持續困難，破產、減員現象將明顯增加。全省第三產業和新興產業發育不足，帶動就業能力弱，且對勞動力素質有較高要求，就業結構性矛盾突出，勞動力供需錯配，高技能和高層次人才短缺。產業發展缺乏活力，支撐城鎮經濟和吸納人口能力有限，影響集聚速度。當前，河南省經濟發展處在爬坡過坎的關鍵時期，若不能妥善解決穩定性就業問題，將影響經濟社會穩定，延緩新型城鎮化進程，加劇全省就業的嚴峻形勢，隨之而來的矛盾和風險也不容忽視。

（四）城鎮承載能力較弱

城市規劃缺乏統籌，建設水平低，管理方式粗放，造成人居環境差、城市發展無序的局面。一是基礎設施方面，投入不足、基礎薄弱。部分城市基礎設施陳舊落后，協調性差，浪費和缺口并存，“城市病”凸顯。二是資金需求與融資規模不匹配。融資渠道窄，方式單一，融資規模難以支撐建設需求。三是生態系統方面，工業廢棄物和廢水、廢氣等污染物大量產生，嚴重損害了自然環境，影響、破壞、降低了其恢復力和生產力，造成生態系統結構與功能失調，打破了生態系統的平衡。四是資源環境方面，經濟增長對資源消耗巨大，資源的數量和質量對人口的基本生存、發展及經濟社會可持續發展的支撐力都十分有限，加劇了人類活動與環境之間的不協調。

三、促進新型城鎮化健康發展的建議

（一）加快實現制度對接，共享發展成果

完善制度安排，擴大基本公共服務保障范圍并不斷提高保障水平，實現不同區域、不同層級和不同群體間的基本公共服務均等。一是推動基本公共服務與戶籍制度改革對接。破除城鄉二元結構，加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋，創造居民自由遷徙的公平環境，讓全省人民共享經濟社會發展成果。二是推動基本公共服務與民意對接。公共服務的選擇要以公眾意愿和需求為基礎，強化政府責任，重視社會協調。把重大民生工程擺在優先序列，著力解決群眾最關心、最直接、最現實的問題，加強民眾的制度設計參與度，實現精準服務。三是推動基本公共服務與省情對接。結合省情，因地制宜，采取基本公共服務差異性供給。加快制度改革，打破地區壁壘，消除身份限制，整合相關政策，完善配套措施，提供更為科學、高效的手續轉移接續服務，逐步實現惠及全省人民的統一規范的制度體系。

（二）加快供給側結構性改革，助推人口轉移

以優質需求為導向改善供給結構、提高供給質量和供給能力，增加就業崗位，拓寬發展空間，增強發展后勁，平衡發展結構。一是尊重和順應經濟規律、市場規律，推動產業重組，讓市場及時出清，減少資源浪費，有效化解經濟泡沫，避免系統性風險。二是優化升級傳統產業，培育提升新產業、新技術、新業態等接續動能。發揮產業的綜合效益和社會貢獻，推動公共服務改進、人居環境改善，提升群眾幸福感和滿意度。三是加快構建現代產業體系，推進產業結構優化調整與城鎮化建設互促共進。四是大力發展住房租賃市場，釋放剛性需求和改善性需求。加快農業轉移人口市民化，暢通供需通道，消化房地產庫存。擴大租賃供給，全面保障新市民住房需求。根據省情，優化要素配置，轉變政府職能，引導人口合理轉移。

（三）加快解決“城市病”，增強城鎮吸引力

一是做好科學規劃。將新型城鎮化各項指標納入規范范疇，合理確定城鎮發展框架，明確功能定位，統籌規劃編制，建立統一協調、功能互補的規劃體系。統一謀劃產業運營與城市建設，科學選擇產業發展模式，整合產業鏈，實現產城融合。二是推動基礎設施提質擴容。加強城市道路建設養護，積極發展公共交通，合理布局停車場。著力治臟、治亂、治違，改善城市環境衛生。加強城市安全運行管理。排查整治安全隱患，完善應急預案，提高風險防控能力。三是提升城市精細化管理水平。遵循城市發展規律，完善城市治理體系。加快智慧城市建設，增強生活舒適便捷度。保護歷史文脈，提升城市品位和居民素質，塑造城市文化內核，涵養城鎮精神風貌。加強生態保護，集約節約利用資源，改善城市生產生活環境。

（四）加快創新體制機制，提供有效保障

一是創新城鎮化建設投融資體制。引導、鼓勵民間資本參與城鎮化建設，細化扶持政策，拓寬融資渠道。在城鎮基礎設施、公共服務和房地產開發方面擴大民資參與度，推動PPP項目加速落地。二是創新金融服務，在智慧城市與綠色發展方面激活民間投資，推動經濟綠色發展進程。三是創新資金保障機制。落實相關政策，合理利用獎勵資金，增強各級城鎮吸納轉移人口的積極性和主動性。四是創新農民融城方式。加強有針對性的農民工職業技能培訓，提高就業競爭力，增強城市生活的底氣；廣泛開展群眾喜聞樂見的文化教育活動，宣傳城市規則和先進典范，培育社會文明風尚，增強農民對城市生活的認同感和歸屬感。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）