環(huán)境公益訴訟主體資格探析

陳銳

摘 要 就目前而言，我國雖然確立了環(huán)境公益訴訟制度，但是在確定環(huán)境公益訴訟主體資格范圍方面還存在一些缺陷，范圍狹窄、實(shí)踐性不強(qiáng)。因此，本文認(rèn)為借鑒國外的相關(guān)立法及實(shí)踐，完善我國的環(huán)境公益訴訟主體制度，應(yīng)立足于構(gòu)建多元主體范圍模式，明確規(guī)定公民個人、社會團(tuán)體、檢察院以及有關(guān)國家機(jī)關(guān)等都可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 主體資格 經(jīng)驗(yàn)借鑒

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.335

一、我國環(huán)境公益訴訟主體資格的立法現(xiàn)狀

傳統(tǒng)民事訴訟法對于原告主體資格規(guī)定為原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，法院對原告進(jìn)行資格審查的主要內(nèi)容之一就是原告是否與本案有直接的利害關(guān)系，這種對于主體資格的限制導(dǎo)致許多環(huán)境公益訴訟案件無法得到解決。基于環(huán)境污染的特殊性，有些環(huán)境侵權(quán)案件并不是侵犯的個人利益，而是侵犯的社會利益或者是國家利益。所以如果僅僅依靠傳統(tǒng)的原則對原告主體資格來進(jìn)行確定，勢必會產(chǎn)生許多問題。 新《民事訴訟法》修改的亮點(diǎn)以及人們關(guān)注的重點(diǎn)之一就是公益訴訟，因?yàn)楣嬖V訟是一項(xiàng)全新的訴訟制度，它與一般民事訴訟有著許多不同之處。新《民事訴訟法》第五十五條對環(huán)境公益訴訟作出了比較清晰的規(guī)定，即對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。所以它在某種程度上來說標(biāo)志著我國環(huán)境民事公益訴訟制度的形成與發(fā)展。然而，從該條文的內(nèi)容來看，我們很難找到對于環(huán)境公益訴訟原告資格的具體明確的規(guī)定，確定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，實(shí)踐性不強(qiáng)。單單從條文的字面含義來看，公民個人以及環(huán)保團(tuán)體沒有相應(yīng)的作為環(huán)境公益訴訟原告提起訴訟的權(quán)利。

依據(jù)新《民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以將污染環(huán)境的行為人訴至人民法院。首先，對于條文中提到的“法律”沒有明確是什么法律，憲法還是法律？基本法還是單行法？成文法還是司法解釋？ 其次，對條文中的“機(jī)關(guān)”沒有進(jìn)一步明確是什么性質(zhì)的機(jī)關(guān)，到底是國家機(jī)關(guān)還是非國家機(jī)關(guān)，如果兩者都可以的話，那么國家機(jī)關(guān)或者非國家機(jī)關(guān)中的什么部門來負(fù)責(zé)提起訴訟。

該條規(guī)定對“有關(guān)組織”的界定也含糊不清，社會團(tuán)體作為一種不以盈利為目的的社會組織，它具有訴訟主體資格是具有先例的，2008年環(huán)境保護(hù)審判庭在無錫市人民法院正式成立，同時，該法庭最早規(guī)定環(huán)保社團(tuán)組織可以以原告身份提起環(huán)境公益訴訟。 2015年正式實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的主體資格規(guī)定為：第一，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以提起公益訴訟。該條款的限制性規(guī)定在相當(dāng)程度上減少了可以提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的范圍。

檢察院作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的相關(guān)工作最能代表整個社會以及廣大的人們的利益需求，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該而且可以成為提起環(huán)境公益訴訟的主體。但是，新《民事訴訟法》第五十五條卻沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，很明顯將有權(quán)提起訴訟的原告主體范圍限制的太窄。檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能只能通過抗訴的方式行使，這樣就很難發(fā)揮其作用而不利于環(huán)境公共利益的保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)代表的是國家以及整個社會的公共利益，它擁有人力、財力、技術(shù)等方面的絕對優(yōu)勢。值得注意的是，2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，2016年4月11日，徐州市中級人民法院開庭審理了全國首例檢察機(jī)關(guān)直接提起的環(huán)境公益訴訟案件。該辦法和司法實(shí)踐對于確定檢察院提起環(huán)境公益訴訟具有里程碑的意義。

新《民事訴訟法》第五十五條將個人排除在訴訟主體之外，從我國目前的法律規(guī)定來看，不管是環(huán)境民事訴訟還是環(huán)境行政訴訟，如果不具有直接的利害關(guān)系則就不具有原告的主體資格。④雖然在實(shí)踐中進(jìn)行了許多有益的探索，比如云南省、江蘇省、貴州省都設(shè)立了環(huán)保法庭并且積極擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告主體資格的范圍，但是這些探索卻都沒有將個人納入環(huán)境公益訴訟主體的范圍之內(nèi)。環(huán)境污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題一般涉及范圍廣泛、涉案人員較多，公民個人是整個社會以及國家的最小組成單位，有著廣泛的社會基礎(chǔ)，公民個人滲透在社會的各個領(lǐng)域、各個行業(yè)之中，他們有的人甚至是有些環(huán)境問題的直接目擊者或者是受害者。因此，將公民個人排除在環(huán)境公益訴訟主體范圍之外是很不合理的。

二、國外環(huán)境公益訴訟主體資格的借鑒

大陸法系國家以及英美法系國家都建立了環(huán)境公益訴訟制度，并且這些國家在原告主體資格方面作了具體明確的規(guī)定。法國、德國等大陸法系國家規(guī)定檢察院等國家機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，相關(guān)的公益團(tuán)體也可以提起團(tuán)體訴訟，但是原則上公民個人不允許提起公益訴訟。在英美法系國家，檢察院、公民個人、企業(yè)以及公益團(tuán)體都是適格的訴訟主體。西方發(fā)達(dá)國家對于環(huán)境公益訴訟的研究可以說是處于世界前列的，有著許多值得我們?nèi)W(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

作為最早確立環(huán)境公益訴訟制度的國家，環(huán)境公益訴訟制度在美國取得了一系列令人可喜的成就，也使得更多的關(guān)于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的案件在美國得到了解決。在美國，環(huán)境公益訴訟被稱之為公民訴訟，它是指每個公民都可以依法對違法排污者的排污行為或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除因自己的違法行為造成的危害，以及賠償公民、整個社會因其違法排污行為所造成的損失。公民訴訟制度最早出現(xiàn)在1970年的《清潔空氣法》中，之后1972年的《海洋傾廢法》和《噪聲控制法》、1973年的《瀕危物種法》、1976年的《安全飲用水法》和《資源保護(hù)和恢復(fù)法》、1977年的《有毒物質(zhì)控制法》等環(huán)境保護(hù)法律都規(guī)定任何公民都可以以自己的名義對包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各種社會組織以及個人按照法律規(guī)定提起訴訟。

通過以上規(guī)定我們可以看出，美國的環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)踐中得到了檢驗(yàn)，首先在立法中明確規(guī)定，然后在司法實(shí)踐中進(jìn)行解釋和運(yùn)用，這樣既有立法的保障又有實(shí)踐的驗(yàn)證，從而可以讓環(huán)境公益訴訟真正落實(shí)到每個人的生活中；在原告主體資格方面，“任何人都可以提起訴訟”， 使美國的訴訟主體更加廣泛。⑤

作為發(fā)展中國家，印度是最早引入以及建立環(huán)境公益訴訟制度的國家。結(jié)合自身的實(shí)際情況，印度制定了有別于美國等西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境公益訴訟制度。印度在環(huán)境公益訴訟方面有符合印度國情的特色規(guī)定：首先，印度憲法并沒有對原告訴訟資格作出明確的、嚴(yán)格的限制性規(guī)定。法院在司法實(shí)踐中遇到有關(guān)環(huán)境問題需要遵守的是充分利益標(biāo)準(zhǔn)，正是因?yàn)樵谠V訟資格方面沒有作出具體的規(guī)定，從而為個人以及非政府組織參與環(huán)境公益訴訟提供了條件。其次，與西方發(fā)達(dá)國家相比，印度在環(huán)境公益訴訟方面缺少必要的資金支持，個人以及組織缺少相應(yīng)的技術(shù)知識。因此，如果按照西方發(fā)達(dá)國家的訴訟程序和模式將收效甚微。在這種情況下，印度突破了傳統(tǒng)訴訟的對抗式制度，賦予訴訟程序以及技術(shù)方面較大的靈活性，放寬程序要求，承認(rèn)非正式訴訟程序的合法性。同時，在舉證責(zé)任方面，印度法院采取大陸法系國家的職權(quán)主義模式的方式，從而賦予了法院更大的職權(quán)進(jìn)一步處理好環(huán)境公益訴訟問題。印度嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)防為主的原則，積極做好相關(guān)的預(yù)防工作，這是對傳統(tǒng)救濟(jì)方式的重大突破。同時，法官還擁有較大的自由裁量權(quán)。⑥

日本的行政訴訟法對環(huán)境公益訴訟制度作了相關(guān)的立法規(guī)定，1976年《行政案件訴訟法》第五條是公民個人對國家機(jī)關(guān)或者公共團(tuán)體提起的訴訟模式，該訴訟模式就是民眾訴訟。民眾訴訟制度是日本在歷史上深受“四大公害”的環(huán)境問題影響下產(chǎn)生的，為了控制公害問題給人們帶來的不利影響，所以日本政府開始從立法方面作出相應(yīng)的規(guī)定，也正是因?yàn)檫@個原因，所以日本的環(huán)境公益訴訟制度帶有行政訴訟的性質(zhì)。日本的民眾訴訟制度有著比較嚴(yán)格的限制條件，在處分權(quán)方面，日本的最高裁判所一直都采用狹義解釋。日本民眾訴訟制度通過兩個標(biāo)準(zhǔn)確定原告的主體資格，一是要求生態(tài)環(huán)境遭受到了實(shí)際的損害；二是該損害是受法律所保護(hù)的。

日本的民眾訴訟制度有些典型的特色值得我們研究借鑒：日本民眾訴訟制度關(guān)于選定當(dāng)事人制度是這樣規(guī)定的：當(dāng)一方或者雙方有多個當(dāng)事人與案件具有利害關(guān)系的時候，當(dāng)事人可以從中選出一人或者數(shù)人作為訴訟參與人進(jìn)行訴訟，選定的訴訟參與人代表全體成員的利益參加案件的審理，法院作出的判決名義上是對訴訟參與人所作出的，但是該判決的效力對所有的與案件有利害關(guān)系的當(dāng)事人都產(chǎn)生法律效力。從以上規(guī)定可以看出，日本的選定當(dāng)事人制度實(shí)際上就是必要共同訴訟的擴(kuò)展，適用選定當(dāng)事人制度必須是共同的當(dāng)事人有著共同的權(quán)利以及承擔(dān)共同的義務(wù)。

三、我國環(huán)境公益訴訟主體資格的立法完善

立法先行無疑是重中之重，對環(huán)境公益訴訟主體資格范圍的確定也是如此，應(yīng)當(dāng)從立法上進(jìn)行完善相關(guān)的制度建設(shè)，針對環(huán)境公益訴訟的特殊性制定全面完善的法律規(guī)范，使環(huán)境公益訴訟真正做到有法可依。法院在實(shí)踐中處理環(huán)境污染生態(tài)破壞案件的時候有據(jù)可查，審理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范，切實(shí)維護(hù)好受害者的合法權(quán)益，因而需要在立法上完善我國的環(huán)境公益訴訟制度。完善環(huán)境公益訴訟制度，構(gòu)建多元主體范圍模式，明確規(guī)定公民個人、社會團(tuán)體、檢察院以及有關(guān)國家機(jī)關(guān)等都可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

我國憲法中已經(jīng)明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)利是屬于人民的，所以應(yīng)該明確規(guī)定公民個人可以直接向法院提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境在某種程度上屬于一種資源，一種屬于所有人的公共資源，因此環(huán)境利益關(guān)乎我們每個人的切身利益，每個人都是環(huán)境利益的享有者和守衛(wèi)者，一旦發(fā)生環(huán)境污染生態(tài)破壞，我們每個人的健康利益以及財產(chǎn)利益都將受到不同程度的影響。賦予公民個人訴訟主體資格還可以提高公民個人的環(huán)保意識，激發(fā)人們參與環(huán)?；顒拥姆e極性。但是如果公民個人沒有能力提起訴訟，也可以向檢察機(jī)關(guān)或者社會團(tuán)體提出請求，從而讓檢察機(jī)關(guān)代表其進(jìn)行相關(guān)的訴訟活動。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該無條件的享有原告主體資格，不管環(huán)境污染行為損害的是個人利益還是集體利益、社會公共利益、國家利益，檢察機(jī)關(guān)都有資格提起環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)行使著法律監(jiān)督職能，它可以在環(huán)境公益訴訟案件的訴前、訴中、訴后始終發(fā)揮著不可替代的作用。檢察機(jī)關(guān)維護(hù)的是社會公共利益、國家利益，它完全處于中立者的地位，與此同時，檢察機(jī)關(guān)擁有高素質(zhì)的法律人才隊(duì)伍，這樣就避免了濫訴的出現(xiàn)，減輕了法院的負(fù)擔(dān)。⑦

社會團(tuán)體是公民個人的集合體，毫無疑問一方面它具有人力方面的優(yōu)勢，專業(yè)的法律專家、熱心于環(huán)保公益事業(yè)的個人對社會團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟起著重要作用；另一方面，社會團(tuán)體不僅僅是人的集合，它也是資金、技術(shù)的集合，有些環(huán)境污染案件的認(rèn)定往往需要昂貴的訴訟費(fèi)用或者是較高的技術(shù)要求，這使得其在提起環(huán)境公益訴訟的時候具有一定的優(yōu)勢。

要賦予公民個人、社會團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，那么在環(huán)境公益訴訟中需要改變傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系理論。即使在具體案件中沒有直接的利害關(guān)系，只要是為了社會利益、公共利益、國家利益，環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、公民個人等就可以以原告身份提起環(huán)境公益訴訟，法院不能再以該訴訟主體與案件沒有直接的利害關(guān)系而拒絕受理案件。

對環(huán)境公益訴訟中原告主體資格的認(rèn)識不是一個靜態(tài)的、一成不變的過程，在確定原告主體范圍的時候往往需要依據(jù)社會的變化發(fā)展不斷完善，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個可以真正解決環(huán)境公益訴訟中主體資格的認(rèn)定的制度。這樣可以確保發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件得到及時發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而訴至法院，及時解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞，維護(hù)環(huán)境公共利益。

注釋：

阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制.政治與法律.2014（1）.

宋宗宇、郭金虎.擴(kuò)展與限制：我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格之確定.法學(xué)評論.2013（6）.

徐林.論環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格.集美大學(xué)學(xué)報.2010（1）.

李夢雯.環(huán)境公益訴訟原告主體資格研究.西南大學(xué)碩士學(xué)位論文.2014.

李勁.國外環(huán)境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒.法學(xué)雜志.2011（10）.

孫立智.民事公益訴訟原告資格研究.湖南警察學(xué)院學(xué)報.2012（3）.

呂忠梅.環(huán)境司法理性不能止于“天價”賠償：泰州環(huán)境公益訴訟案評析.中國法學(xué).2016（3）.