試論土地信托制度在我國法律規(guī)制下的構(gòu)建

杜月婷

摘 要 在我國，研究土地信托制度，能從理論上為我國土地利用實(shí)踐加以引導(dǎo)，若能建立完善的土地信托制度，有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，規(guī)模化利用農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)經(jīng)營；有利于提高農(nóng)民的收入，增強(qiáng)農(nóng)村土地的社會保障功能；從世界范圍看，還可以增強(qiáng)我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力。研究土地信托制度，有利于明確土地信托的含義、要素、特征、各方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及操作流程等相關(guān)方面的理論，從而也能進(jìn)一步完善整個信托制度的理論。

關(guān)鍵詞 信托 土地信托 土地承包經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.326

一、信托制度含義、特點(diǎn)和土地信托制度的內(nèi)涵及特征

我國《信托法》第2條規(guī)定：“信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。”所以信托在本質(zhì)上屬于一種財(cái)產(chǎn)管理制度和法律行為。

信托是一種由他人進(jìn)行財(cái)產(chǎn)管理、運(yùn)用、處分的財(cái)產(chǎn)管理制度，其特點(diǎn)主要有以下四點(diǎn)：第一，信托是以信用為基礎(chǔ)的，委托人對受托人在誠信和承托能力上存在充分的信任；第二，信托財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移是成立信托的基礎(chǔ)和前提，即只有當(dāng)委托人將信托財(cái)產(chǎn)交付給受托人之后，才成立信托；第三，受托人以自己的名義為受益人的利益管理處分信托財(cái)產(chǎn)。第四，信托是多邊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。信托行為一般涉及到三方當(dāng)事人，即委托人、受托人和受益人。

二、土地信托制度的起源及其內(nèi)涵

信托制度作為一種財(cái)產(chǎn)管理制度，其可以信托的財(cái)產(chǎn)有很多，如貨幣、證券等等，而信托制度的起源恰恰是從土地信托開始的。一般認(rèn)為，信托制度最早起源于英國，而且是土地信托制度，英國早期對土地利用的一種主要方式即USE（用益權(quán)）制度，最初為基督教徒所發(fā)明。當(dāng)時他們?yōu)樘颖車曳申P(guān)于捐贈土地給教會的義務(wù)，避免自己的土地因而被國王沒收，先讓第三人管理土地，將土地轉(zhuǎn)讓給第三人（信托中的受托人），并將土地所產(chǎn)生之收益歸于教會，這個第三人就是信托中的受托人。后來，土地信托制度在土地遺產(chǎn)繼承領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。另外，在“十字軍”東征時期，士兵出征前也可將土地交給他人管理，用來保障家人的生活來源。20世紀(jì)20年代信托制度由歐洲傳到美國，以后又從美國傳入日本等東南亞地區(qū)。

關(guān)于土地信托制度，我國目前沒有專門的法律規(guī)定，關(guān)于土地信托制度的內(nèi)涵在理論界也存在各種不同的說法。筆者認(rèn)為，我國土地信托制度的含義可以概括為：土地信托是指土地承包經(jīng)營權(quán)人（委托人）基于信任關(guān)系，將土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)（土地承包經(jīng)營權(quán)期限之內(nèi)）委托給受托人，由受托人以自己的名義，為受益人利益最大化對土地進(jìn)行經(jīng)營管理，土地經(jīng)營收益歸受益人所有，在期滿之時，受托人將土地承包經(jīng)營權(quán)返還給委托人的制度。

三、構(gòu)建我國土地信托模式

（一）構(gòu)建我國土地信托的必要性和可行性

我國目前實(shí)際上并沒有真正意義上的土地信托制度，但根據(jù)我國農(nóng)村土地利用的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，土地信托制度的構(gòu)建已經(jīng)存在必要性。第一，近年來，隨著城鄉(xiāng)人口流動的增多和城鄉(xiāng)收入差距的增大，土地拋荒呈現(xiàn)出不斷蔓延增長趨勢。第二，土地流轉(zhuǎn)存在很大限制。目前我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式有出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和“四荒”拍賣等，而現(xiàn)行的法律法規(guī)對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)又做出了很多限制性規(guī)定。

既然我國現(xiàn)階段也不存在土地信托，而土地信托在國外已經(jīng)取得良好的成效，那么在我國土地信托制度是否具有可行性？這個問題應(yīng)當(dāng)從土地信托是否符合國家有關(guān)土地方面的法律規(guī)定和是否符合我國基本土地政策兩個角度加以分析。筆者認(rèn)為，在我國建立土地信托是符合法律規(guī)定和相關(guān)土地政策的。第一，土地信托符合現(xiàn)行法律規(guī)定。《土地承包法》第32條、《信托法》第7條規(guī)定均為土地信托創(chuàng)設(shè)了法律基礎(chǔ)。《土地承包法》并不禁止土地信托這種新的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，可以歸入該法條限定的“其他方式”之中。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此可以作為信托財(cái)產(chǎn)。第二，土地信托符合我國當(dāng)前實(shí)施的土地政策。我國土地歸國家和集體所有，農(nóng)民擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)，當(dāng)事人只是將農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)信托，當(dāng)土地信托關(guān)系終止之時，土地承包經(jīng)營權(quán)將返還給委托人，在沒有違反土地所有權(quán)制度和土地承包制度的前提下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

具體運(yùn)作過程為：土地承包經(jīng)營權(quán)由原土地承包者作為委托人信托給土地信托機(jī)構(gòu)，由該專業(yè)信托機(jī)構(gòu)作為受托人將土地經(jīng)營權(quán)各種合法的流轉(zhuǎn)方式給交易的第三方，從而收取租金等利益，土地信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信托紅利給受益人，委托人按照與土地信托機(jī)構(gòu)之間簽訂的信托合同向土地信托機(jī)構(gòu)交付報(bào)酬。

（二）土地信托的風(fēng)險(xiǎn)以及防范

在我國農(nóng)村，土地信托尚處于初級的探索階段。農(nóng)村土地信托在給土地承包經(jīng)營權(quán)人帶來新的財(cái)產(chǎn)管理方式的同時，也帶來了許多風(fēng)險(xiǎn)。概括來講，主要包括以下三點(diǎn)：第一，政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。在土地信托制度發(fā)展初期，一般會由官方、半官方性質(zhì)的信托機(jī)構(gòu)處理農(nóng)戶的信托事宜。政府參與過多容易形成一定范圍內(nèi)的政府壟斷，市場機(jī)制無法發(fā)揮最佳資源配置功能。另外，當(dāng)政府的土地信托機(jī)構(gòu)管理因失誤導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生時，損失的承擔(dān)者亦無法確定。若讓土地信托機(jī)構(gòu)承擔(dān)，就必須考慮到它們提供的是無償服務(wù)；若讓土地承包經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)，他們卻找不到請求賠償?shù)膶ο蠛屠碛桑詈笸恋爻邪?jīng)營權(quán)人成為這種風(fēng)險(xiǎn)的承受者。第二，當(dāng)事人風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)人，受教育水平較低，法律意識不強(qiáng)，可能發(fā)生錯誤選任受托人、合同陷阱以及不能完全收獲信托利益帶來的風(fēng)險(xiǎn)。土地信托公司作為受托人雖然與委托人相比具有一定的優(yōu)勢，但在經(jīng)營過程中也面臨著一些風(fēng)險(xiǎn)。主要來自委托人的權(quán)利瑕疵之風(fēng)險(xiǎn)以及受托人自身的投資失誤之風(fēng)險(xiǎn)。第三，操作風(fēng)險(xiǎn)。我國法律和政策對于土地的用途具有一定的限制性規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。因此土地信托公司不得違反法律的規(guī)定，擅自更改土地用途。實(shí)踐中，大多由政府牽頭組成土地信托機(jī)構(gòu)，監(jiān)管往往不到位，違法違規(guī)使用土地的現(xiàn)象時有發(fā)生，這種風(fēng)險(xiǎn)對國家造成的損害比任何風(fēng)險(xiǎn)都大。

風(fēng)險(xiǎn)會給土地信托當(dāng)事人帶來或多或少的損失，但風(fēng)險(xiǎn)與利益往往是并存的，因此風(fēng)險(xiǎn)不可能完全被消滅，只能采取措施將其最小化。在農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)防范上，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面采取措施：第一，加強(qiáng)法制建設(shè)，使農(nóng)村土地信托有法可依。在我國，相關(guān)問題的解決主要依據(jù)我國《信托法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《信托公司管理辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)章。應(yīng)當(dāng)通過立法進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)等重要問題，并在土地流轉(zhuǎn)方式中增加土地信托制度。第二，規(guī)范土地信托的市場競爭機(jī)制。擺脫政府對土地信托市場的絕對控制，防止壟斷現(xiàn)象的發(fā)生。提高土地信托公司的經(jīng)營能力和服務(wù)意識，允許多家土地信托公司公平、合法競爭，同時也要賦予土地信托公司充分的權(quán)利包括獲取報(bào)酬權(quán)和獨(dú)立管理權(quán)，讓他們積極參與市場競爭。第三，構(gòu)建土地信托的信息公開制度。公開土地信托公司的執(zhí)業(yè)信息相關(guān)信息和所處理信托事務(wù)的相關(guān)信息。對于受托的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地信托公司應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的管理狀況向公眾定期發(fā)布，并向土地委托人和受益人匯報(bào)信托經(jīng)營收益情況。土地信托公司有權(quán)隨時向土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)了解土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)信息，為其防范來自委托人的權(quán)利瑕疵風(fēng)險(xiǎn)提供服務(wù)。

（三）對土地信托運(yùn)作模式的探索

由于我國目前不存在專門的土地信托法，土地信托當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)可以參照我國《信托法》的規(guī)定。

第一，委托人的權(quán)利義務(wù)。土地承包經(jīng)營權(quán)人是農(nóng)村土地信托的委托人，其為了自己或受益人的利益，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人。其權(quán)利有以下幾項(xiàng)：其一，知情權(quán)。其二，要求受托人調(diào)整對信托財(cái)產(chǎn)的管理方法。其三，申請權(quán)。當(dāng)受托人違反委托人設(shè)立信托的目的，在管理、使用土地中，可能造成土地?fù)p害或者損失致使土地承包經(jīng)營權(quán)的損害或者滅失的，委托人和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以行使以上的請求權(quán)。其四，回收權(quán)。農(nóng)民只享有土地的使用權(quán)，因此土地承包經(jīng)營權(quán)具有一定的期限性，我國的土地信托也應(yīng)當(dāng)設(shè)定期限。信托到期后，由委托人向受托人回收土地承包經(jīng)營權(quán)，再交還于農(nóng)村集體。 當(dāng)然，委托人的權(quán)利除了以上四項(xiàng)之外，還有根據(jù)合同法的規(guī)定解除信托合同、變更受益人等權(quán)利，不再一一贅述。雖然我國《信托法》沒有明確規(guī)定委托人的義務(wù)，但權(quán)利和義務(wù)是對等的，作為土地信托的當(dāng)事人，也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。農(nóng)村土地信托的委托人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下義務(wù)：其一，交付土地承包經(jīng)營權(quán)。其二，支付報(bào)酬。其三，支付必要費(fèi)用。

第二，受托人的權(quán)利義務(wù)。農(nóng)村土地信托的受托人在信托關(guān)系中作為重要主體，處于核心地位。我國《信托法》對于受托人的義務(wù)規(guī)定得較為詳細(xì)，具體有以下幾項(xiàng)：其一，忠誠管理義務(wù)。其二，不得利用信托為自己牟利的義務(wù)。其三，將信托財(cái)產(chǎn)與其固有財(cái)產(chǎn)分別管理、分別記賬的義務(wù)。其四，親自管理的義務(wù)。其五，保存記錄、制作報(bào)告和保密的義務(wù)。其六，交回土地使用權(quán)與委托人的義務(wù)。

第三，受益人的權(quán)利義務(wù)。在自益信托中，受益人與委托人即為同一人，受益人參照委托人享受權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；在他益信托中，受益人最核心的權(quán)利就是受益權(quán)，即有權(quán)享有的信托財(cái)產(chǎn)的收益。在農(nóng)村土地信托存續(xù)過程中，受益人享有受托人通過經(jīng)營、管理、處分土地承包使用權(quán)所獲得的收益。另外，根據(jù)我國《信托法》第49條的規(guī)定，受益人還享有與委托人相同的知情權(quán)、要求受托人調(diào)整對信托財(cái)產(chǎn)的管理方法、申請權(quán)、解任不適格受托人的權(quán)利。根據(jù)《信托法》的規(guī)定，受益人不承擔(dān)義務(wù)，所以受益人是信托財(cái)產(chǎn)利益的純享受人。

四、結(jié)語

通過借鑒國外土地信托的模式和經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)制度，構(gòu)建符合我國實(shí)際的土地信托制度，將會對我國農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很好的推進(jìn)作用。通過加強(qiáng)法制建設(shè)，使農(nóng)村土地信托有法可依、完善土地信托的市場競爭機(jī)制。希望筆者的淺見能為我國土地信托制度的建立起到微薄的啟示性作用。

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