走出一條以人為核心的城鎮化道路

蔡昉

以人為核心的新型城鎮化，是黨的十八大以來黨中央提出的一個城鎮化戰略新理念。這一新理念是在總結和反思國內外城鎮化的成功經驗與存在問題的基礎上形成的，既具有高屋建瓴的理論高度，更適應我國經濟發展進入新常態的現實國情。堅持目標導向與問題導向相結合，推進以人為核心的新型城鎮化，是踐行創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的重要一環。

實施新型城鎮化戰略是歷史必然

世界各國的經驗表明，城鎮化是經濟社會發展的結果，也是現代化的必由之路。從城鎮化率與人均國民總收入的關系進行國際比較，我們可以清晰地看到，城鎮化率與經濟發展水平密切相關，互為因果。根據2015年的數據，被世界銀行劃分在低收入組的國家（人均國民總收入低于1035美元）城鎮化率平均為31%，中等偏下收入國家（人均國民總收入在1035～4086美元之間）城鎮化率平均為39%，中等偏上收入國家（人均國民總收入在4086～12616美元之間）城鎮化率平均為64%，而高收入國家（人均國民總收入高于12616美元）平均城鎮化率則高達81%。可見，城鎮化水平持續提高是經濟社會發展的結果，具有歷史必然性。同時，由于從較低收入水平向更高收入水平跨越是經濟長期增長的結果，城鎮化也必然是一個長期的歷史過程。

然而，從國際經驗還可以看到，不僅世界各國城鎮化的推進節奏參差不齊，推進方式千差萬別，而且城鎮化帶來的結果也并非全是正面的，甚至出現普遍性的痼疾——“城市病”。“城市病”不僅在發達國家的城鎮化歷史上屢見不鮮，如今更廣泛存在于發展中國家的現實中。在很多發展中國家存在的城市貧民窟現象，就是這種負面結果的一個縮影。這種病態無法使城鎮化惠及民生。

因此，推進健康的城鎮化，要在更深層次上認識城鎮化的規律以及城鎮化與其他經濟社會發展領域的關系。城鎮化不是一個孤立的、可以單兵獨進的事件，而是一連串經濟社會發展的過程和結果，需要依托一系列經濟和社會條件，包括農業機械化和勞動生產率水平、工業化的進程和方式等。只有從每個國家的特殊國情出發，因時因地制宜，城鎮化才能健康、扎實地予以推進。

新型城鎮化“新”在以人為核心

計劃經濟時期，我國城鎮化處于停滯狀態，顯著落后于世界平均水平。改革開放后，我國不僅創造了經濟高速增長的奇跡，也實現了世界上最快的城鎮化速度。1978—2015年期間，我國城鎮化率提高速度年平均高達3.1%，遠高于1.0%的世界平均水平。2015年，我國城鎮化率達到56%，已經超過54%的世界平均水平。這與我國目前所處的發展階段（2015年人均GDP達到7800美元）相符。

遵循城鎮化規律的關鍵，在于是否立足于以人民為中心。只有以人民為中心、順應發展規律的城鎮化，才能提高發展的共享性和可持續性。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央形成了一系列治國理政新理念、新思想、新戰略，以人為核心的新型城鎮化是其中重要的組成部分。那么，以人為核心的新型城鎮化戰略究竟“新”在哪里？

第一，它是以人民為中心發展思想的具體體現。習近平指出：“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節。”城鎮化就是這樣一個關乎我國經濟社會長期可持續發展的重要環節。因此，新型城鎮化更加強調以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。一句話，以人為核心的新型城鎮化必須是由全體人民共享發展成果的城鎮化。

第二，它是貫徹落實新發展理念的具體抓手。推進新型城鎮化是轉變發展理念和經濟發展方式的一個重要抓手，直接反映創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念是否落到實處。實現經濟發展方式的轉變，要求以新常態這個經濟發展大邏輯引領經濟工作。以人為核心的新型城鎮化，通過目標導向與問題導向的有機結合，遵循規律發揮自身功能，有助于解決我國發展中面臨的緊迫問題。

第三，它是供給側結構性改革的具體領域。以人為核心的新型城鎮化，可以通過深化戶籍制度等領域的改革，推動以基本公共服務均等化為中心內容的農民工市民化進程：一方面，通過改善生產要素供給的政策環境，挖掘傳統增長動能的潛力；另一方面，通過優化資源配置，提高全要素生產率，贏得經濟增長長期可持續動力。

扎實推進以人為核心的新型城鎮化

在推進新型城鎮化的進程中落實以人為核心，應該從以下幾個方面著眼、著力。

首先，著力推進城鄉基本公共服務均等化。黨的十八大以來，我國基本公共服務供給水平顯著改善，城鄉之間的均等化程度明顯提升。但是，因為二元社會結構長期存在，城鄉之間基本公共服務供給上的差距仍然存在，并且在某種程度上比城鄉之間在收入水平上的差距更大。因此，更加注重城鄉基本公共服務均等化，是推進以人為核心的新型城鎮化的題中應有之義。一方面，要繼續把新增公共資源向農村傾斜，提高農村居民享受基本公共服務的水平；另一方面，讓進城農民工及其家庭真正融入城市，享受同等的社會保障、義務教育、保障性住房等基本公共服務。

其次，著力提高戶籍人口城鎮化率。通過戶籍制度改革實現農民工市民化，是推進基本公共服務均等化的最有效手段和最終體現。目前我國56%的城鎮化率，是按常住人口統計的，包含尚未獲得城鎮戶口及未享受同等基本公共服務的農民工群體。為了使城鎮化推進方向和指標真正體現以人為核心，黨的十八屆五中全會提出加快提高戶籍人口城鎮化率，即從2013年的36%提高到2020年的45%。這不啻為新型城鎮化下達了軍令狀，也說明新型城鎮化是一場改革攻堅戰，需要以更大的政治勇氣和智慧加以推進。

再次，著力實現新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。目前，農業現代化仍然是“四化同步”中的短板。例如：城鎮化進程及其相伴的勞動力轉移，需要與發展農業規模經營相適應，而我國農戶平均土地經營規模僅0.6公頃～0.7公頃，相當于世界銀行定義的“小土地經營者”標準（2公頃）的1/3，不利于機械化和現代科技要素的投入，成為農業生產方式現代化的掣肘因素。因此，創造必要的條件推動土地適度規模經營，補齊“四化同步”中農業現代化這個短板，才能真正實現以人為核心的新型城鎮化。

最后，著力增強城市宜居性，提升人民群眾獲得感和幸福感。城鎮化既是一個外延擴大的過程，更是一個內涵不斷完善并精細化的過程。目前，我國城市發展中存在公共服務供給不充分和不均等現象，以及基礎設施不完善、環境質量差和交通擁堵、城市景觀缺乏特色、歷史文化遺產保護不力等現象，并集中反映為城市宜居性差。這對提高城市治理水平、推動城市管理現代化提出了緊迫任務。

（作者系中國社科院副院長）