提升政府數據開放共享能力的實踐與策略

封毅

提升政府數據開放共享能力的實踐與策略

封毅

一、大數據運用的大勢所趨

大數據運用，既是一場深刻的技術革命，也是一場深刻的經濟變革，而且是一場深刻的治理變革，既可為提升政府治理能力提供技術支撐、硬件基礎，又可為政府創新治理方式、理念、內容提供新思路、新辦法。所謂大數據，就是能更經濟實惠地從高頻率、巨容量和不同類型結構的數據中快速獲取所需而有價值信息的新興科學技術，是繼互聯網、云計算之后的重大發明創造。牛津大學教授維克托·邁爾·舍恩伯格在《大數據時代》中說：“大數據是人們獲得新的認知、創造新的價值的源泉，還是改變市場、組織機構，以及政府與公民關系的方法。”

如何科學運用大數據，已成為當代實踐前沿的重大課題。就宏觀而論，大數據已直接滲透到人類社會發展創新中的廣大領域，已成為經濟社會、科學教育、國防軍事等諸多領域不可或缺的重要技術支撐、創新載體，它豐富著治理模式，改變著管理方式，提供著治理現代化技術，促進著國家治理現代化。就微觀而言，大數據已成為企業生存發展的重要手段、管理創新的技術載體，已成為人們工作生活中鮮活生動、不可或缺的組成部分，已廣泛應用于人們衣食住行的諸多領域，深刻地影響著經濟社會發展。正因為如此，大數據正成為經濟社會發展的強大驅動力、新動能，已上升為“十三五”國家大戰略。而各級政府是實施國家大數據戰略的重要責任主體，提升其數據開放共享能力，是建設創新型國家與創新型政府的必然選擇，大勢所趨、勢在必行。

二、政府數據開放共享的實踐探索

大數據時代，人們不僅關注大數據在創新驅動、產業發展、市場競爭等方面的重要性，而且關注大數據在公共政策制定、公共經濟社會服務與治理等方面創新的重要性。2014年8月，國家發展和改革委員會、工業和信息化部、科學技術部等主管部門在發布的《關于印發促進智慧城市健康發展的指導意見的通知》中指出，智慧城市是運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術來促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。2015年8月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》明確，大數據在推動經濟轉型發展、重塑國家競爭優勢以及提升政府治理能力等方面具有重要意義，要求政府部門建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，推動政府管理理念和社會治理模式進步，逐步實現政府治理能力現代化。2016年5月，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上說，信息數據資源“‘深藏閨中’是極大浪費”，“過去較長時期一些地方和部門的信息化建設各自為政，形成‘信息孤島’和‘數據煙囪’，嚴重制約政府效能提升，給企業群眾辦事創業造成很大不便”，要求下決心打通數據壁壘，實現各部門、各層級數據信息互聯互通、充分共享。

共享開放大數據，可促進政府治理“智能化”“現代化”，通過持續動態化的大數據收集和科學處理、運用，為行政職能部門在公共交通、食品監管、醫療衛生等各領域，在公共經濟政策制定、發布、執行等方面，提供更及時高效的公共服務，且節約行政成本；同時，還可提高政府公信力，通過數據信息公開，不但有助于投資者更好地分析決策，而且有利于更好地吸納社會力量參與社會治理。近年，不少地方政府在政策制定、公共服務、權力監督、危機管理、協同治理等方面利用大數據進行了創新性實踐探索。主要體現在：

一是協同治理網絡化。依托大數據、互聯網進行社會協同治理，是社會治理創新的重要方面。因為，基于大數據的網絡協同治理本身是社會生活廣泛性、復雜性的必然要求，是社會協同治理技術、理論創新的基本路徑和手段。就方法論而言，就是要把大數據技術和網絡系統整合、社會系統治理統籌起來，科學促進社會治理、社會發展。社會系統存在諸多子系統，且是開放的。社會治理的主導者政府與政府各部門間,以及各社會組織間的數據，是開放的，是社會發展與治理共享的。就內容而言，由于社會系統的復雜性、動態性和多樣性，依托大數據協同治理的網絡化、科學化、精準化、高效化顯得十分必要。正因為如此，特別需要依托大數據網絡建立健全社會協同治理、系統治理的一系列緊密相關的數據開放共享配套制度。即便是某一方面的數據資源運用，也同樣需要一系列配套制度，例如，貴陽市為助推即將于2017年5月1日開始施行的《貴陽市政府數據共享開放條例》，擬以規章形式出臺政府數據資源管理辦法、政府數據共享開放實施辦法、政府數據共享開放考核評估辦法、加快推進政府數據共享開放實施意見，以及政府數據共享開放平臺管理、政府數據共享開放安全管理、政府數據共享開放過程中部門與公眾互動、政府數據共享開放保密審查、政府數據安全應急預案等。大數據時代的社會協同治理，既要充分發揮政府的主導作用，也要發揮社會治理中多種社會組織的作用，尤其要充分發揮城鄉社區組織的基礎作用；不僅要充分發揮政府部門系統之間的協同，而且要發揮政府部門與社會系統、社會系統之間的協同，積極創新基于大數據技術的社會協同治理，形成協同治理新模式、新格局。

二是政策制定科學化。以數據資源統籌共享、開放使用為切入點，建立健全用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新的科學化決策機制，不僅重視深入廣泛的社會實踐調查，而且高度重視運用數據資源提供的事實進行決策，及時制定現代產業經濟發展政策、社會公共服務治理政策、輿情監測管理政策等。并通過大數據搜集分析社情民意，轉化為政策資源，促進公共部門為社會提供高質量的政策服務。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，“運用大數據技術，提高經濟運行信息及時性和準確性”。國家發展和改革委員會、浙江省都在探索提升宏觀決策服務能力，建立了經濟運行監測預測平臺，為宏觀經濟調控和改革提供服務。2017年4月，貴陽市出臺了全國首部政府數據共享開放地方性法規，依托“云上貴州”建設政府數據共享平臺和政府數據開放平臺，通過立法加快推動政府數據共享開放，促進數據資源開發利用，圍繞大數據核心業態、關聯業態、衍生業態，加快打造大數據全產業鏈。2017年1月，廣州市以應用為導向，頒布執行“促進大數據發展的實施意見”，意見提出“通過政府數據開放及應用引領，到2020年，打造出具有廣州特色的大數據產業體系”，“實現大數據與產業發展、政府治理及科技創新的緊密結合”。實踐表明，大數據作為基礎性戰略資源、作為經濟社會發展的重要技術支撐，能更加科學地制定政策、精準地了解政策實施，能提升公共政策的制定與執行效率。

三是公共服務精準化。公共服務采用大數據技術和大數據思維，既有助于公共政策制定和公共服務監管的科學化、現代化，而且有助于為公共服務消費者在內的社會公眾提供個性化和精準化服務。目前，應著力攻克大數據意識不強和“信息孤島”問題，克服“數據煙囪”和“數據閑置”現象，采取以精準服務為導向、數據服務為路徑、民生服務為宗旨、網絡服務為載體，加速構建統一權威、互聯互通的公共服務大數據平臺，提升公共服務數據思維能力和開發使用效益效率。把大數據用于公共服務可稱智能化公共服務。智能化公共服務，既能使公共服務體系更加科學、程序更加規范，又能使公共服務更及時便捷、科學高效、精細準確。及時便捷、科學高效、精細準確是大數據公共服務的鮮明特色。2016年12月，為使公共資源交易精準科學，貴州公共資源交易大數據應用服務平臺正式上線，作為全國首個公共資源交易領域大數據應用服務平臺，系統具有市場主體異常行為監測、交易價格合理性分析、宏觀經濟趨勢預測、交易服務效能評估、藥品采購趨勢預判等功能，充分發揮大數據“風向標、晴雨表、照妖鏡”作用，切實促進了公共資源交易信息的公開公正和精準實施。現階段，提升大數據公共服務能力和政府數據開放共享能力，關鍵是組建一支適合履行數據公共服務職能的專業與復合型人才隊伍，人才是操作運用大數據的核心，此其一。提升數據公共服務能力，需要夯實數據公共服務基礎，研究明確數據采集匯聚、分類集成、分析運用的基本要求與標準，使其運用數據資源方便、快捷、高效，為此，應加快建立健全政府公共服務大數據結構，以及數據采集原則、數據技術標準、數據分類標準等規范，規范統一數據采集指標體系、數據采集口徑、數據輸出格式、數據概念內涵、數據公開原則等，為政府數據開放共享和充分利用奠定基礎，此其二。高度重視數據開放共享的統籌規劃、數據資源的開發使用、數據運用的效益效率評估、數據技術和資源的不斷完善，此其三。積極探索教育文化、科學技術、醫療衛生、消費維權、減災救災、社會救助、養老服務、勞動就業、社會保障、環境保護、公共安全、城市管理、社區服務以及基礎設施等領域的數據精準化公共服務供給與監管體系創新，此其四。

三、提升政府數據開放共享能力的策略

大數據應用不僅有助于創新公共服務方式方法，提升公共服務質量和水平，而且有助于推進公共服務轉型升級，推進治理體系和治理能力現代化，因此，政府大數據應用能力，直接體現政府治理能力和水平。實踐表明，提升政府數據開放共享能力，須通過創新驅動，打通數據壁壘，以政府數據開放共享為導向、政務大數據規劃發展為依托，建立健全政府大數據集中統籌機制、一體化服務管理機制。

（一）以制度規范為重點，加快政府數據開放共享速率，提升開放共享價值

政府數據是指政府及其職能部門等公共機構履行職能職責所產生、創造、收集、處理和存儲的數據。數據開放共享須用制度機制構建數據開放共享的組織機構、人才隊伍、物質保障；須用制度來規范和統籌一定部門、行業、區域的數據上線與運用、協調與督導、考核與測評；須用制度來形成數據開放共享的激勵機制、處罰機制、管理機制；須用制度來營造社會運用數據的創新氛圍，促進公共管理創新、企業發展創新、產業經濟創新。創新既是大數據的本質要求，也是各項事業發展的本質要求，而且是當今時代的一個重要特點。大數據運用創新，必然引發管理創新、企業創新、產業創新。因此，開放政府數據，不僅僅是因為能提升政府工作效率和透明度，而且更為重要的是因為政府數據蘊含著巨大的社會價值、經濟價值、創新價值。

（二）以提升大數據運用效能效益為目的，加快政府數據開發使用速率，提升開放共享水平

數據的開發使用及其成果，是政府數據開放共享的實在目的、實際意義，須體現出應有的效能效益。各領域如何開發使用相關政府數據，使其發揮巨大效能效益，是實踐中必須研究探索解決的重大課題。既需要研究明確各部門數據共享的范圍邊界和使用方式，而且需要根據不同行業、不同領域的發展，及時提供開發使用的技術技能、路徑策略和指導意見，幫助不同行業、領域的人們創造性地利用大數據開展工作、發展事業、提升效能。為此，不僅應成立和完善政府數據開放網站，而且更應發揮政府數據開放網站的引領功能、指導功能，引領指導各行業的人們開發使用數據。數據使用的效能效益如何，直接體現著政府數據開放共享的水平。

（三）以政府數據開放共享為動力，加快大數據產業發展速率，提升經濟轉型升級能力

如果說數據是資源，那么開放共享數據就是要開發數據資源，開發數據資源就是要創造物質財富和精神財富。因此，政府數據資源開放共享在其本質上就是改革創新。改革創新以經濟建設為中心，經濟建設以現代產業為中心，現代產業以大數據產業為中心。大數據產業已經成為引領現代產業發展的引擎。因此，須堅持以開放為常態、不開放為例外的原則推進社會迫切需要的公共數據向社會開放，以政府主導、企業主體、社會合力推進大數據與云計算、物聯網、移動互聯網的深度融合,創建大數據產業集聚區和大數據新型工業化、產業化示范基地，推進數據應用的實踐創新，鼓勵社會公眾運用大數據創新創業,催生大數據與傳統產業協同發展的新業態、新模式,促進產業數字化、網絡化、智能化發展，推動傳統產業轉型升級、提質增效。目前，“大數據＋”的新興業態如雨后春筍，欣欣向榮。例如：涼都·六盤水在農村“三變”改革中充分利用大數據＋互聯網電商的方式，將喀斯特山區生態特色農產品、山地旅游產品推銷到省內外、國內外。從發展趨勢看，大數據與現代農業、工業、服務業已走向深度融合，大數據產業必將引發新一輪產業革命，各級政府應充分發揮主導與引領作用，加速經濟發展轉型提質。政府發展產業經濟的數據，既包括三次產業發展的具體政策數據、指標數據、比較數據等，也包括產業發展變化的最新政策數據、經濟數據和國內外比較數據等，如果政府數據開放能主動積極服務企業發展，就一定能助力企業發展創新、產業發展創新、區域經濟發展創新，實現大眾創業、萬眾創新，形成發展新動能。

總之，開放共享政府公共數據是一項艱巨復雜的系統工程，其實質是創新，創新經濟治理、社會治理、行政治理。治理需要大數據，大數據運用必然引發公共行政管理方式多元發展、深刻變革，必然促進公共行政現代化、科學化、精準化。

（作者系中共六盤水市委黨校教授）

責任編輯：劉有祥