城鄉差距背景下義務教育資源均衡配置的問題及解決對策

蘇紅霞，郭麗娜

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城鄉差距背景下義務教育資源均衡配置的問題及解決對策

蘇紅霞1，郭麗娜2

（邯鄲學院學報編輯部，河北邯鄲 056005）

教育是一種公共產品，提倡教育公平，解決當前實際存在的城鄉教育差距，對如何配置教育資源是規避不了的問題。根據羅爾斯《正義論》中公正平等的原則，提出教育公平的視角與處理策略，對于解決義務教育資源合理配置具有一定的教育意義。

義務教育資源；配置；問題；解決對策

從2000多年前我國古代大教育家孔子提出“有教無類”的樸素教育民主思想到古希臘先哲柏拉圖《理想國》中閃現的教育公平思想，再到如今世界各國為維護與促進教育公平的創舉，不同歷史發展時期，東西方對教育公平的探索從未停止。教育資源配置包括教育資源配置的主體、方式、效率等。隨著社會不斷發展，對于教育資源配置尤其是義務教育的資源配置有了越來越深入的理解。提倡教育公平，解決當前實際存在的城鄉教育差距，對如何配置教育資源是規避不了的問題。“公平和正義的規則完全依賴于人們所處的特定狀態和條件”[1]20本文提出教育公平的認識視角與處理策略、方法，對于解決義務教育資源合理配置具有一定的借鑒意義。

一、我國義務教育發展的現狀

改革開放后，國家出臺了一系列的政策如1986年的《義務教育法》、1993年的《中國教育改革和發展綱要》、1999年的《面向21世紀教育振興行動計劃》及2006年新修訂的《義務教育法》來促使義務教育發展，并且在資源配置上始終貫穿均衡理論。國家還制定了加大對農村義務教育的投入措施，如“免除農村地區義務教育階段學生的學雜費”，“西部地區兩基攻堅計劃”和“農村中小學危房改造工程”等，增加對農村地區的教育投入，減輕了農民負擔，縮小了城鄉、地域義務教育非均衡狀態，促進了義務教育的均衡發展。但由于我國經濟發展不平衡，教育投入受經濟發展影響，義務教育發展仍表現出地域、城鄉甚至校際間發展非均衡狀態。近幾年來，京津滬等大城市和發達地區已經接近普及高中階段教育，而欠發達地區，尤其是邊遠地區、貧困山區，“普九”任務尚未完成，西部九省區實現“兩基”的人口覆蓋率只有52%，這種不均衡不利于我國實現教育公平。從各國各地區義務教育均衡發展的情況看，教育立法、采取措施扶持薄弱地區和學校的建設都是為減少教育的不均衡狀態。2016年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議《政府工作報告》中提出：要發展更高質量更加公平的教育。總理的報告顯示政府非常重視教育公平問題，也體現國家促進實現教育公平的決心。

二、現階段我國義務教育資源配置存在的問題

（一）當前義務教育資源配置呈現出校際間的非均衡狀態

教育資源配置聚集指一種教育資源因為某種原因而被集中配置在某一地區的現象。大力發展義務教育是作為公共利益的代表的政府的責任。然而，要整體均衡的發展義務教育，地方政府一定要根據當地的特點配合中央政府，合理的配置教育資源，“對教育資源的分配就不僅僅或不一定主要根據它們將產生在培養能力方面的效果來估價，而且也根據它們在豐富公民（在此包括較不利者）的個人和社會生活方面的價值來估價。”[2]107但中央和地方政府所處層面不同，地方政府受教育政績的影響，在教育資源配置樂于采取“錦上添花”方式傾斜于本地的重點校，導致公共教育資源配置聚集的現象“以自身的現實利益來考量公平，這種缺乏統一邏輯的公平觀從長遠來看將傷害每個人的公平利益……各地公民之間的為‘捍衛’自身教育權益的‘互掐’本質上是一場‘零和游戲’。這種一方的受益必然意味著另一方的損失的博弈是不可能促進教育公平的”[2]77，這種教育資源的配置違背了羅爾斯《正義論》中強調的公平原則，使教育資源集中在某些學校，導致校際間的發展產生差距。在教育資源配置上，重點學校掠奪了普通學校的辦學資源，這既影響了教育公平，也阻礙了教育事業的健康發展。

（二）義務教育資源總量投入不足

我國教育資源配置經歷了三個階段：第一階段（1949—1980），中央統一財政與分級管理；第二階段（1980—1993），地方負責與分級管理；第三階段（1993至今），現行的教育財政體制。落實教育戰略地位的根本措施。2006年以后，我國政府加大了對教育的投入。2012年教育經費支出占GDP的4%，也實現了城鄉義務教育全免費、貧困生營養改善計劃等。但財政教育經費支出4%的比例是不夠的，據報載，教育經費占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發達國家為5.1%，欠發達國家為4.1%。4%對中國來說，并不是一個很苛刻的目標。從總體上說，政府整個財政支出中教育投資所占比例明顯比世界上其他國家低，不僅落后于美國，也落后于很多發展中國家的教育經費在公共教育比重。上述這些國家的教育投資狀況與我國形成了鮮明的對比，制約了教育公平的實現。教育改革和發展的目標必須以教育投入作支撐，否則只能是空談。與發達國家相比，我國教育的省級統籌與中央轉移支付力度太小，這直接導致各地教育發展不均衡，尤其是農村的教育十分薄弱。

三、推進義務教育階段義務教育資源配置均衡的對策

（一）加大中央財政轉移支付力度，建立中央財政和省級財政統籌義務教育經費的機制

義務教育經費長期以來主要由縣鄉財政保障，占到80%左右。由于縣鄉財力水平相差巨大，所以義務教育存在區域、城鄉和校際差異。要推進義務教育均衡發展就必須打破原有的義務教育經費保障機制。國外經驗表明，政府間財政轉移支出是分權化財政系統的重要組成部分，其作用有：對特定地區和人群提供資源，保障教育經費的充足，控制資源配置不均衡程度。2017年3月6日，李克強總理在兩會《政府工作報告》中提出，教育承載著國家的未來、人民的期盼。要發展更高質量更加公平的教育，統一城鄉義務教育經費保障機制。國務院出臺的意見直面了這一問題。按照這一辦法，即便一所鄉村小學只有10名學生，十分‘袖珍’，也應該配備5名左右的教師，這對鄉村小學的繼續生存和發展無疑是十分有利的。事實上，這也是國外鄉村小學辦學的經驗。近年來，不斷有專家建言調整我國鄉村學校的編制辦法，設置鄉村學校配置和教師的最低額度。[3]5解決鄉村學校的經費保障和師資配備是一個系統的問題，完成這一問題需要國家努力推進：一是由縣鄉承擔義務教育經費的主體地位變為由省級財政部門統籌義務教育經費。經濟發展不平衡是我國的現實狀態，東西部地區之間甚至省內之間的經濟發展水平各異，縣鄉財政承擔義務教育經費將會使義務教育的發展受到經濟發展水平的影響，義務教育的均衡問題將無法解決。西方發達國家在解決發展教育的經費的問題上實行了教育撥款機制，國家和地方教育部門協作，制定教育預算并且嚴格按照預算撥款。這樣，薄弱學校就能獲得更多的資金，達到與其他學校一樣的標準，這樣就減少由于經濟原因引起的教育不平等而導致的機會和成就差距。

2015年11月28日，國務院印發《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，要求，各地區、各有關部門要按照建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。一是統一城鄉義務教育“兩免一補”政策。免費教科書資金，國家規定課程由中央全額承擔。家庭經濟困難寄宿生生活費補助資金由中央和地方按照5∶5比例分擔。二是統一城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額。三是鞏固完善農村地區義務教育學校校舍安全保障長效機制。支持農村地區公辦義務教育學校維修改造、抗震加固、改擴建校舍及其附屬設施。城市地區公辦義務教育學校校舍安全保障長效機制由地方建立，所需經費由地方承擔。[4]

（二）實行教師輪交流制度，改善師資水平差異

高素質的師資是影響學生學業成就的原因之一。教師的受教育水平（所獲大學學位）、教師的教學經驗（教齡）、教師的流動性（每年更換學校的教師的情況）及教師資格認證（對教師是否具有專業教學能力進行認定）。這四項教師素質指標可以闡釋不同學生群體獲得最優師資的機會是否公平。[5]95英國公司“經濟學人智庫”曾進行的一項調查顯示，一國的教育系統是否出色取決于教師地位的高低，教師地位越高，該國教育系統出色的可能性就越大。由于我國城鄉經濟發展不平衡，一些優質教師傾向于城市任教，導致農村缺乏合格的教師。因此，為了盡量縮小重點校于薄弱校之間、城鄉學校間教育質量的差距，確保農村學校有充足的優秀師資，進一步鞏固落實城鄉義務教育教師工資政策，中央應繼續對中西部地區及東部部分地區義務教育教師工資經費給予支持提高農村教師的待遇，減少城鄉之間的差距，實現教育資源配置均衡。

（三）實行城鄉一元化體制改革，促進城鄉義務教育均衡發展

城鄉二元結構是形成城鄉差距的主要原因。在教育發展上，農村義務教育80%的縣鄉財政撥款導致城鄉義務教育的發展不平衡。因此，實現城鄉義務教育在財政撥款、校園建設和師資配置的統一，已經成為時代發展的需要。2013年，河北部門積極落實民生保障政策，用于民生領域的公共財政預算資金達3437.2億元，比上年增長8.1%。支持教育優先發展，全省教育支出837.6億元，占公共財政支出的19%，完善農村義務教育經費保障機制。[6]239邯鄲市在《關于印發2015年教育工作要點的通知》中，投資1.45億元，完成61個中央項目工程。其中，農村初中工程26個、學前教育推進工程20個、教師周轉宿舍建設工程15個；投資2.93億元，新建50所農村標準化學校；投資4500萬元，改造農村中小學旱廁252所，竣工168所。2016年7月11日，國務院《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》的工作目標中提出，加快推進縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一和“兩免一補”政策城鄉全覆蓋，到2020年，城鄉二元結構壁壘基本消除，義務教育與城鎮化發展基本協調。義務教育普及水平進一步鞏固提高，九年義務教育鞏固率達到95%。縣域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化基本實現。[7]

[1]休謨. 論道德原理/論人類理智[M]. 周曉亮譯. 南京：鳳凰出版傳媒集團/譯林出版社.

[2]羅爾斯. 正義論[M]. 何懷宏何包剛廖申白譯. 北京：中國社會科學出版社，2014.

[3]熊丙奇. 教育公平讓教育回歸本質[M]. 上海：華東師范大學出版社，2014.

[4]人民日報[N]. [EB/OL].[2015-11-28]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/28/content_10357.htm

[5]蘭德爾?林賽等著.教育公平[M]. 盧立濤劉小娟高峰譯上海：華東師范大學出版社，2015.

[6]中國財政年鑒編輯委員會. 中國財政年鑒2014[M]. 北京：中國財政雜志社，2014.

[7]關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見[EB/OL]. [2016-7-11]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-07/11/content_5090298.htm

（責任編輯：李俊丹 校對：蘇紅霞）

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1673-2030(2017)01-0117-03

2016-11-05

2014年邯鄲市社科聯“城鄉差距背景下公共教育資源優化配置問題——以邯鄲市為例”立項課題；河北省教育科學研究“十二五”規劃課題：義務教育資源配置標準問題研究——以羅爾斯《正義論》為基礎，課題編號：1407004

蘇紅霞（1975—），女，河北邯鄲人，邯鄲學院學報編輯部，講師；郭麗娜（1984—），女，河北邯鄲人，叢臺小學教師。