寧夏生態移民遷出地區環境恢復與治理芻議

王平?溫?麗

本文為2014年國家社科基金項目《西北少數民族地區生態移民可持續發展研究》（課題號：14BMZ099）

【摘 要】 本文概述了寧夏生態移民遷出地區環境恢復與治理情況，介紹了寧夏生態移民遷出區生態建設的主要特點，分析了存在問題及產生原因。有針對性地提出了相應對策建議：盡快啟動生態補償機制；牢固樹立“生態優先”發展理念；發展生態修復后續產業；加快形成生態修復長效機制。

【關鍵詞】 生態移民；生態建設；環境恢復與治理

寧夏堅持保護優先、自然恢復、人工撫育的基本方針，1999年以來實施退耕還林還草，2001在全國率先實施全區范圍的封山禁牧，實施了大六盤生態經濟圈及水源涵養林建設、防沙治沙、六盤山“三河源”水源保護、三北防護林建設、天然保護林等六個百萬畝重點林業生態工程，實施生態移民遷出地1270萬畝土地的生態恢復。累計造林1300萬畝，人工種植多年生牧草430萬畝，建設高標準旱作基本農田400萬畝，治理沙化土地面積204萬畝，治理水土流失面積1.76萬平方公里。植被覆蓋率逐年提高，固原市森林覆蓋率由4.2 %提高到21.4%。沼氣、太陽能等清潔能源進村入戶。貧困地區生態退化趨勢基本遏制，昔日荒塬變綠洲，生態環境持續好轉，大部分地方已明顯逆轉。[1]據監測，2014年資源環境經濟綜合指數（資源環境經濟綜合指數是由環境、資源及經濟等多個因子綜合確定，它代表了某行業在社會經濟發展中所處的地位，是一個反映重要屬性的指標）。[2]有8個縣區超過80%，其中，最高的彭陽縣達到93.45%，最低的涇源縣為82.62%；“地表水質達標率”所有縣區評價值達到100%，均提前完成目標任務；“城市生活垃圾無害化處理率”除同心縣評價值為94.12%，其他7個縣區達到100%。[3]

為統籌推進六盤山地區生態建設，2013年寧夏政府制定了《寧夏生態移民遷出區生態修復工程規劃》，規劃在2013-2020年期間，重點對380.1萬畝耕地、宅基地實施造林種草人工修復。寧夏生態移民生態建設主要特點有以下幾方面：

一、寧夏生態移民遷出區生態建設主要特點

1、林業建設步伐加快，生態修復工作逐步推進

中南部移民遷出區始終把生態恢復工作作為改善區域生態環境，提高人民生活幸福指數，打造“生態宜居市縣”的重點來抓。通過高起點規劃、高標準建設、高強度推進，確保實現移民一片，生態恢復一片的目標。采取封、造，育、管，對生態移民遷出區進行大搬遷、大綠化。生態移民遷出地區都建成了生態恢復示范區，如固原市采取人工修復與自然修復相結合措施，建立起以山脈為骨架，以流域為單元，喬灌草復合搭配的生態體系。涇源縣對整村搬遷的區域建立了護林點，并配備專業護林員，同時對遷出區宅基地、院落及空閑地進行植樹造林3000畝。原州區把生態移民遷出區生態恢復與壯大國有林場有機結合，將移民遷出區土地全部劃歸國有林地并由林場經營，承擔生態恢復工作。

2、落實治理措施，生態環境明顯改善

在生態移民搬遷過程中，遷出區結合組織實施退耕還林、三北防護林、天然林保護等重點林業工程項目，加大生態修復的力度，使環境得到明顯改善。林草植被大面積恢復，沙化土地逐年減少。固原市在移民遷出區實行退耕還林后的土壤侵蝕程序比退耕前有了大幅降低，草原植被覆蓋度由退耕還林以前的35%提高到73%。沙塵暴等災害性天氣發生次數減少、強度減弱，野生動物的種群數量明顯增多，初步實現了生態環境由“整體惡化，局部治理”向“整體遏制，局部好轉”的根本性轉變。鹽池縣在移民遷出區采取“封、飛、造”相結合，“草、灌、喬”合理配置措施，沙化土地得到不同程度治理，流動沙丘基本固定，植被得到恢復。

3、促進農業產業結構調整，農民收入快速增長

通過移民搬遷、實施退耕還林工程、逐年修復生態等措施，固原市農村產業結構也得到了有效調整，以糧食種植為主的單一種植結構開始向糧、經、飼三元結構轉變，大量的勞動力從土地上解放出來。在移民遷出區生態修復中，林業產業發揮了主要作用，特色優勢逐步顯現。固原市大力培育“兩杏”、枸杞、中藥材、針葉樹育苗等林業產業，已建立起以彭陽縣為主的“兩杏”面積80萬畝、原州區無公害枸杞基地6萬畝、隆德縣林藥間作面積10萬畝，涇源縣針葉樹育苗面積26.8萬畝。

4、充分挖掘各類資源，帶動生態休閑旅游產業發展

移民遷出區生態修復工作初見成效，接近林區和草地的地方植被已連成一片。依托良好的森林、草地資源環境，挖掘人文歷史和自然地貌景觀進行休閑旅游，前景可觀。涇源縣依托得天獨厚的生態和人文資源，著力打造自然生態展示、民俗文化發掘、“農家樂”民俗接待、城市綠化景觀建設等產業項目，特色優勢逐步顯現。鹽池縣經過對干旱荒漠區多年的治理和修復，已形成獨特的生態環境和生態系統，局部地區呈現出沙海綠洲現象，具有周邊地區無法比擬的旅游價值，也為休閑旅游帶來了商機。

二、寧夏生態移民遷出地區環境恢復與治理存在的主要問題

1、生態修復資金投入不足

寧夏用于生態林業建設資金有限，國家對林業建設的投資是補貼性的，且標準較低，喬木每畝300元，灌木林120元，與實際需要不相適應，市、縣（區）均存在造林經費不足，欠賬多、壓力大的問題。固原市生態林占森林面積的85%以上，主要起著保持水土、涵養水源的作用，群眾直接受益不高。固原市生態補償面積少，國有林每畝僅補償5元，個人林補償10元，影響企業、群眾參與造林綠化的積極性。

2、移民規劃區內存在遺留問題

有的移民規劃區內的自發移民雖然人已搬遷出去，但地還在規劃區內，經常回來向政府提出各種要求，影響移民區的整體規劃。一些村莊整體搬遷后，村莊又規劃為生態養殖區，建立了養羊、養牛、養雞場，雇用外來人員看護養殖，這些人員也有拖家帶口的，時間一長就會形成新的移民，造成搬走一大批，又來一小批的問題。

3、后續產業規模不大、帶動力不強

生態移民遷出地區主要以傳統農業為主，工業發展滯后，服務業發展不足。農業產業化程度較低，種養業還沒有形成產業規模，產業鏈條不健全，農產品深加工滯后，龍頭企業少、帶動力不強。同時，生態建設與旅游產業項目支撐少，產業化程度低，旅游產業與農業、林業、文化產業等結合不夠緊密。有的生態移民區發展旅游的前景很好，在移民時應留下一些好的設施作為今后的基礎設施，避免再進行二次投資，結果實行一刀切都進行了拆除。另外，制定生態恢復區旅游發展規劃還不夠完善。如涇源縣老龍潭旅游景區基礎設施建設項目實施后，對景區生態破壞嚴重，不可避免地造成了將要對景區生態進行再次修復的問題，不利于生態建設成果的鞏固。

4、植被修復重造輕管

生態修復人工措施以人工造林和草原補播改良、人工種草為主，但由于管護經費缺乏，生態修復區域面積大，后期缺乏有效管護。部分人工生態修復區病、蟲、草害嚴重；群眾偷偷在林區放牧牛羊，損毀林木現象時有發生。致使部分生態修復區域林木成活率低、保存率低、綜合效益低。[4]

三、寧夏生態移民遷出地區環境恢復與治理對策

1、盡快啟動生態補償機制

一是國家應將生態移民遷出地區全部納入新一輪退耕還林還草工程，進一步加大生態修復力度；二是將寧夏生態移民遷出地區列為生態效益補償綜合試驗區，將該區域林地、草地和濕地等生態建設用地全部納入國家生態補償范圍，加大補償力度；三是在六盤山生態圈涇河、渭河、清水河“三河源”15?-25?主要水源地實施退耕還林還草，進一步提升水源涵養區生態修復功能，為西部水資源安全提供保障。[5]四是制定出臺寧夏生態建設補償機制，充分調動基層政府和企業在生態建設中的積極性。同時，探索市場生態補償方法，將生態建設編制為CDM項目，爭取市場融資，加快生態移民區建設。

2、牢固樹立“生態優先”發展理念

牢固樹立生態優先的發展理念，使生態優先變成生態移民遷出地區普遍行動和遵循的道德準則，認真貫徹落實寧夏自治區人民政府出臺的關于加強生態移民遷出地區生態修復與建設的意見，不斷推進生態移民遷出地區生態修復工程的實施。相關部門要及時指導移民遷出地區生態修復工作。堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持分類指導，分區突破，以封為主、封造管相結合，使350萬畝生態移民遷出區生態得到恢復，為區域經濟社會可持續發展奠定基礎。

3、發展生態修復后續產業

立足地方優勢資源和特色產業，積極發展生態經濟型產業，以產品市場需求和比較優勢為導向。大力培育以地方適生經濟樹種為主的林果產業；以優質牧草、兼用飼料林為主的飼草料產業；以馬鈴薯、食用菌、中藥材為主的特色種植產業；以牛羊舍飼、草原劃區輪牧及林草地家禽生態養殖為主的畜牧養殖產業；以馬鈴薯、牛羊肉、果品、中藥材等特色農產品加工為主的二、三產業。積極引進推廣先進工藝技術和優質品種，努力培育具有地方特色的生態修復優勢產業，不斷提高產業化發展及綜合效益，實現生態移民區生態修復的可持續發展。同時，對生態移民遷出地區生態修復、休閑旅游產業的發展進行通盤考慮，自治區級生態建設和旅游項目資金使用應向生態移民遷出區傾斜。保留一到兩個完整的移民村莊，建立原始移民自然博物館，供人們旅游參觀或進行傳統教育。

4、加快形成生態修復長效機制

一是創新生態建設投資機制，建立和完善鼓勵各類社會主體參與生態林業建設政策體系，把全社會的積極性、主動性充分調動起來，把各方面的力量凝聚起來，實現生態建設主體的多元化。二是繼續深化集體林權制度改革，圍繞建立“四項制度一個體系”深化配套改革，積極探索建立各級林權管理服務機構，開展林權抵押貸款、森林保險試點，規范林地林木流轉程序，大力扶持林下經濟發展和農民林業專業合作社創建工作。三是加強管護隊伍建設，按照《森林法》《草原法》《封山禁牧條例》等，建立健全管理制度，實行封、造、管一體化管理，嚴禁亂占亂墾遷出區土地、亂砍濫伐現有林木。

【參考文獻】

[1] 寧夏農村貧困人口精準扶貧、精準脫貧情況[R].寧夏回族自治區扶貧開發辦公室，2016.8.

[2] 楊月梅.基于環境承載力的區域產業結構優化研究—以北京市通州區區域產業結構優化調整為例[D].北京：北京師范大學，2007.

[3] 寧夏六盤山片區全面建成小康社會監測評價報告[R].自治區統計局，2016.5.

[4] 張耀武.寧夏南部山區生態移民遷出區生態修復報告[C].2016寧夏生態文明藍皮書，寧夏：寧夏人民出版社，2016.127.

[5] 六盤山片區打贏脫貧攻堅戰現狀分析及對策建議[R].六盤山片區政協精準扶貧交流推進會資料，2016.7.

【作者簡介】

王 平（1976-）男，陜西綏德人，編輯，馬克思主義基本原理專業碩士研究生，研究方向為社會主義市場經濟理論.

溫 麗（1963-）女，寧夏吳忠人，教授，碩士生導師，從事社會主義市場經濟研究.