“新土改”助推農村精準脫貧調查
——以河北省定州市為例

姜維生

“新土改”助推農村精準脫貧調查
——以河北省定州市為例

姜維生

（河北師范大學 法政與公共管理學院, 河北 石家莊 050024）

自1978年農村土地改革以來，河北省定州市農村經濟發展迅速，生活水平有所提高。但由于土地利用不盡合理，致使農村脫貧困難，與其他省市相比，收入分配仍有很大差距。根據定州市農村經濟和社會發展情況，通過“土地流轉”、“三權分置”和“土地確權”等措施，助推農村精準脫貧，解放農村剩余生產力，為實現全面建成小康社會和“兩個一百年”的宏偉目標奠定基礎。

定州市；土地流轉；三權分置；精準脫貧

定州市地處太行山麓的華北平原上，地形平坦，土地肥沃，主要為沙壤土和輕壤土；境內有唐河、沙河等多條河流，地下水資源儲藏豐富，氣候適宜，適合耕種；1988 ~ 2010年間，定州市土地利用類型以耕地和城鎮村和工礦用地為主，且耕地所占比例保持在 75% 以上，隨著人口規模不斷增加，城鎮村和工礦用地面積也越來越大，定州市勞動力人口實現了由農村向城市的轉移，截止到2016年，農村居民人均純收入為 5230 元，糧食總產量為680332噸，雖然總體狀態良好，大部分農民收入增加，生活水平提高。[1]但是，少部分地區受到自然地理環境的影響，土地的多元利用沒有發揮出來，農村人口勞動力轉移造成部分地方土地撂荒閑置，土地資源浪費嚴重，農村剩余生產力沒有釋放，導致這部分農民人均收入低于3026元，因而，為了摘掉貧困縣和貧困村的帽子，真正幫助農民實現脫貧，縮小收入差距，定州市政府貫徹黨中央部署，發展適應新形勢下的農業產業化經營模式，完善用地產權和宅基地制度，推動農村土地征收改革，加快土地流轉，適度規模經營，實行“承包權、經營權和所有權分置”、土地確權等措施，這對于定州市農村經濟發展產生了重要的影響，也對全國其他省市完成新土地改革任務，助推農村精準脫貧有重要的借鑒價值。

一、定州市農村和農業發展狀況

河北定州市總面積1275平方公里，下轄4個街道、14個鎮、7個鄉，總人口124.4萬人，其中農業人口88.77萬，總耕地115.56萬畝，山區面積占有一定比例。[2]74由于特殊的氣候環境，降水豐沛，地形平坦、土壤肥沃，土地集中成片，在農村土地使用中多以耕地為主，工礦用地為輔。在京津冀協同發展下，農業資金和科技投入有所提高，農業基礎設施有所改善，定州市產業結構實現了由第一產業向第二、三產業轉移，耕地、林地不斷減少，城鎮村和工礦用地不斷增多。定州市出租、轉包、入股、轉讓多種形式并存，以出租、轉包和入股形式為主，分別占農村土地流轉總面積的 60.24%、19.5%、22.51%，土地流轉有待加快。[2]75

二、定州市制約農村精準脫貧的原因

（一）在土地制度層面上，落實不到位

首先，后續保障不健全。土地流轉過程中，后續保障不健全，影響糧食安全和農民持續增收。土地大面積流轉后，糧食產量將會出現難以預料的下降，對國家糧食安全造成有一定的影響，此外，由于項目經營不善，土地流入方就會撤離，農戶的土地流轉費就無從著落，引發社會不穩定，亟需政府的監管和協調。其次，承包經營權登記工作不到位。在土地確權方面，承包經營權登記工作不到位。在農村土地二輪承包以來，一些地方土地承包關系調整過于頻繁，一些耕地征收后沒有及時在權證上作出變更，登記簿和承包合同上記載的面積和實際面積不符合等問題。最后，“調地”的實際操作規程和糾紛解決機制不健全。由于沒有制定“調地”的實際操作規程和糾紛解決機制，地方鎮政府監管不嚴，使各村對于農民開墾出的“四荒地”確權發證不及時，導致一部分人沒有分到承包地，造成農民生產積極性下降，農業生產力受阻，影響農民收入。[3]

（二）在科技、資金、管理和社會服務方面，投入不合理

一是受自然地理和社會經濟條件的制約。長期以來，農民生活水平較低，農戶科技生產和經營信息不暢通，農業科學文化素質普遍較低，對土地基本沒有資金投入，耕作過于粗放，重用輕養，造成耕地用養失衡，土壤肥力逐年下降，增收困難。二是農田基礎設施薄弱。各級鎮政府財政資金在安排農業開發、農田水利、扶貧開發和土地治理等涉農項目沒有落實到位，資金使用分散，整合難度很大，對農田建設和項目投入較少，直接造成農田基礎設施薄弱，農業生產能力得到束縛。三是管理不到位。在管理方面，有關人員對農村水利基礎設施維修不及時、改造和新建工程滯后，蓄、引、排、灌能力較弱，抗旱、防澇能力不強，極易造成水患災害的發生，致使農戶的極貧、返貧現象的發生，影響農村經濟的發展，阻礙農民持續增收。四是社會服務不配套。在社會服務上，對農戶培訓較少，種糧大戶自主開展農技試驗的意識不強，土地整治與農村低保、危房改造、教育救助等政策尚未有效銜接，促使農民利益得不到很好的保障。

（三）農民自身思想觀念上趨于保守，政策執行力度不大

首先，部分農戶思想意識保守。由于定州市部分農戶思想意識趨于保守，科學文化水平不高，對政策理解較為困難，缺乏與外界市場的溝通和對接，在傳統農作物的種植上過于依賴，對于本地特色經濟作物種植技術缺乏創新和經驗，在經營上缺乏探索精神，不能較好地進行一二三產業的融合發展。其次，現代市場經濟觀念不強。大多農戶受小農思想影響，現代市場經濟體制觀念不強，不愿意接觸新事物，開拓新天地，對于國家幫扶措施過于依賴，缺乏自己動手和動腦的能力，束縛了農業生產力。最后，法律意識淡薄。村民對于土地征收、土地流轉、土地確權等制度和法律意識淡薄，不接收新政策和新知識的宣傳，不參加新技術的培訓，正當維權意識不強，造成一定程度的農村生產秩序混亂，影響了政策的執行力度，對農村精準脫貧造成很大的影響。[4]

三、定州市助推農村精準脫貧采取的措施

（一）發展規模化特色農業，適度規模經營

首先，設立管理機構。在定州市下屬各鄉鎮成立農村土地流轉交易管理辦公室，加大政策宣傳引導土地流轉，積極指導鄉鎮（街道）做好土地承包經營權流轉交易工作，加強農村土地流轉糾紛調解力度，維護農村正常的土地流轉交易秩序。其次，發展規模化特色農業。根據定州市農村具體村情，發展規模化特色農業，帶動土地流轉，加快轉變農村經濟發展方式，推動農村產業結構優化升級，形成以“旅游業與生態農業、特色農業相融合”的發展格局。最后，實行土地的規模化經營。由于定州市土地地租費用較低，且土地集中連片，租賃當地農戶土地進行蔬菜大棚種植和小麥、玉米制種，實行土地的規模化經營；政府鼓勵外地投資者或本地種糧大戶租用土地，引進先進生產技術，帶動土地流轉，從而提高農民收入。

（二）加大科技、資金和管理投入力度，完善農業基礎設施建設

一是科技、資金幫扶。對貧困村將給與一定的資金幫扶，以改善生產生活條件，在農業實用科技和科技信息方面，幫助引進新技術、新品種，指導群眾選好適合本村實際增產增收的種植、養殖項目，確保貧困山區人民早日富起來。二是加大農業農村基礎設施建設。開展投資拉動脫貧工作，加大農業農村基礎設施建設，以農村扶貧開發為先導，統籌規劃，整合國土資源、財政、水利、農業、交運、煙草等部門的項目資金，滿足項目區群眾生產生活條件，適應現代農業的要求，發揮項目資金的聚合效應，真正提高農民收入，實現新項目助推精準脫貧的目標。三是加大農田基本建設項目重點支持。堅持農田基本建設項目和農業基礎設施配套與土地流轉掛鉤，加快土地流轉，對一定規模的農田基本建設項目重點支持。

（三）完善土地征收和確權，實行“三權分置”

一是規范土地征收程序。土地征收制度改革關系到農村土地制度改革和經濟社會發展全局，通過改革縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善被征收土地農民合理、規范、多元的保障機制。二是形成改革合力。政府加快土地確權制度改革，探索農村產權制度改革，推進股份合作改革、社會保障制度改革、大數據管理制度改革。三是落實“三權分置”制度。定州市政府要在各地落實“三權分置”制度，堅持尊重農民意愿、守住政策底線、循序漸進、因地制宜的原則，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，積極探索有效實現形式，從而為農村精準脫貧注入活力。

（四）調整產業結構，優化土地多元特色經營，促進農民增收

一是培植農村新型經營主體。定州市在堅持農村土地集體化所有制度不變的條件下，充分賦予農民充分的土地自主權和土地經營權，采取租賃、入股、承包等多種形式，培植農村新型經營主體，促進土地規模適度經營。二是發展農村旅游產業。根據定州市農村特色，優化土地配置，合理開發新資源，大力發展農村旅游產業，打造“農家樂、農村園藝節”文化特色，發展踏青、賞景、騎馬等一系列綜合性的旅游活動，將旅游產業鏈推向農村和城市，引導農家樂經營戶參與鄉村旅游星級評定，提升農村旅游檔次。三是調整農村產業結構。優化區域土地資源配置，構建以“北部糧食安全保障示范版塊，中部產業多元化發展示范版塊，南部現代循環農業經濟示范版塊”的區域生產格局。[5]38四是促進農民持續增收。政府積極支持有償土地流轉、入股、托管、承包等形式，對農戶實行土地確權，辦理土地承包權證，建立結構合理的土地流轉信息平臺，確保種糧大戶土地流轉的信息資源共享，提高土地使用效率，促進農民增收。

四、定州市助推農村精準脫貧實施效果與問題

（一）助推農村精準脫貧的實施效果

1.土地經營實現多元化、產業化，農戶收入明顯增加。“新土改”實施后，定州市政府通過資金、農業實用技術和科技信息方面提供幫扶，幫助引進新技術、新品種，幫助群眾選好適合村情實際增產增收的種植、養殖項目，初步建立了蔬菜種植特色產業區、苗木花卉特色產業區、畜牧養殖特色產業區，此外，為了發展特色農業，提高土地的使用效率，定州市財政每年安排300萬元專項資金，用于支持蔬菜和花卉等產業發展，基本實現了種植業的半機械化水平，土地經營的租用費用有所減少，農戶對土地使用負擔減少，收入增加，使得彭家莊村、木佃村等貧困村脫貧。

2.農村土地使用權多樣化，取得良好成效，農戶信心倍增。筆者參與河北省定州市農村精準扶貧調研中發現定州市在頒布新《土地管理法》以來實現了土地的承包、轉讓、出租、流轉等形式的多樣化，農戶承包合同得到規范化，與往年相比，領取證書的比例增加，有86%的農戶拿到了確認其承包地權力的土地承包合同或證書，75%的農戶同時具有，11%的農戶擁有土地承包書，僅6%的農戶有土地證書，經過“新土改”使得產權越來越清晰，農戶對未來的土地產權穩定的預期變得更有信心；此外，農戶的包租也實現了多樣化經營，有35%的農戶用于副業經營，28%的農戶用于建工廠和商業用途，有30%的農戶用于糧食生產經營，7%的農戶用于其他方面經營，包租經營的多樣化使得農戶收入的來源實現多樣化，有利于解決定州市農村剩余生產力，提高農民的生活水平，促進社會主義新農村建設。

（二）助推農村精準脫貧存在的問題

1.參與農地土地流轉的農戶比例較小，非正式流轉比例較大。根據定州市扶貧調查顯示，該市農地使用權市場已經建立，但是流轉速度較慢，農地交易價格不明顯，土地流轉不正式；經調查，有18.5%的農戶轉讓過土地，有21%的農戶轉租過土地，62.3%的農戶卻沒有進行土地流轉。[5]37然而，在土地流轉的過程中，有51.6%的農戶轉出土地沒有約定期限，農戶轉入未約定期限的比例達到48.2%，有大多數的交易未簽訂書面合同，并且有一部分農戶沒有獲得補償，缺乏法律維權意識，造成土地流轉受阻，束縛了農村剩余生產力。

2.土地征收程序缺乏監管，造成農戶利益受損。根據定州市征地補償調查情況，由于相關地方政府進行修路、建學校和工廠、建商業區和產業園等，對農戶用地征收，在征地補償環節中，使用現金補償方式，有56%的農戶是一次補償，19%的分期補償，25%的延期補償，但是，由于農戶缺乏法律維權意識，政府監管不嚴，補償款被政府截留或挪用，征地福利待遇低，農民獲得其他收入沒有保障，造成農戶利益受損。[5]39

（三）助推農村精準脫貧的對策與建議

1.完善立法、加強監管，切實維護農民利益。土地問題事關農民的切身利益，首先，國家要加強立法，頒布《農村集體土地征收補償條例》、《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》，完善《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規，給予農村集體經濟組織和個人充分地參與征地補償標準的權利；其次，定州市要加強政府監管，規范政府工作人員的行為，樹立良好的黨風與政風，預防和制止農村基層干部的腐敗行為，把人民群眾的利益放在一切工作的出發點，切實維護好和發展好定州市農民的利益；最后，定州市在基層設立專門的土地法庭、土地審判委員會等機構，更好更快地解決農村中越來越多的復雜土地糾紛。

2.加強對土地流轉、征收和確權政策的宣傳。定州市政府應該加大對農戶土地權利的宣傳，開展相關的土地改革知識的培訓和教育，提高農戶的法律素養和維權意識，提升農戶未來地權穩定的信心，建立有效的農戶意見反饋系統，解決好基層干部與農戶之間的糾紛，鼓勵農戶加大對土地的多元使用，便于將承包地塊、面積、合同、權屬證書落實到戶，更好地保護農民合法權益，及時化解各種土地承包矛盾和糾紛，有效防范各種侵害農民土地承包權益的行為，保持農村長期和諧穩定，促進農村精準脫貧。

(責任編輯 遠 揚)

[1] 劉紅耀,溫利華.河北省農村土地流轉調查研究——以定州市為例[J].山西農業大學學報:社會科學版,2015(10): 105-106.

[2] 蓋新平,何成江.基于GIS的定州市土地利用變化分析[J].現代農村科技,2013(6).

[3] 郝曉剛.土地確權:深化農村改革維護農民權益[N].陽泉日報, 2014-05-23(5).

[4] 汪三貴,劉未.以精準扶貧實現精準脫貧:中國農村反貧困的新思路[J].華南師范大學學報:社會科學版,2016(5):110-115.

[5] 馮忠江,夏建彪.河北省定州市農業和農村的可持續發展[J].國土與自然資源研究,2000(2).

D668

A

1671-5454（2017）03-0084-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2017.03.024

2017-03-12

姜維生（1989-），男，山東棗莊人，河北師范大學法政與公共管理學院國際政治專業2015級碩士研究生。研究方向：歐美政治經濟與外交。

本文為河北師范大學2017年校級課題“蘇俄土地政策與西柏坡土地會議共性研究”（編號：CXZZSS2017006）的研究成果之一。