襄陽市政府購買公共體育服務(wù)的問題及對策

蘇家福，周紅萍，張 娟，何 忠，吳佑年，王 偉

（湖北文理學(xué)院 體育學(xué)院，湖北 襄陽 441053）

襄陽市政府購買公共體育服務(wù)的問題及對策

蘇家福，周紅萍，張 娟，何 忠，吳佑年，王 偉

（湖北文理學(xué)院 體育學(xué)院，湖北 襄陽 441053）

政府向社會購買公共體育服務(wù)已成為促進健康中國實現(xiàn)的重要途徑.我國各地政府在向地方社會組織和個人購買公共體育服務(wù)中存在各種失靈，如何有效地解決這些問題，是當下體育同仁致力研究的重要課題.文章運用文獻、調(diào)查和專家訪談等方法，搜集襄陽市政府購買公共體育服務(wù)項目及運行機制.結(jié)果表明：政府購買公共體育服務(wù)，促進了政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)，提升了體育社會組織能力，提供了多元化體育服務(wù)平臺，緩解了部分群眾日益增長的體育需求，降低了政府行政成本.同時指出政府設(shè)計公共體育缺乏科學(xué)性，公共體育服務(wù)范圍狹窄，運行管理不到位，服務(wù)公信力不足等問題.并提出政府加強購買公共體育服務(wù)頂層設(shè)計，拓寬服務(wù)范圍，培育服務(wù)平臺，加強服務(wù)管理，完善服務(wù)評價機制等解決措施.

公共體育服務(wù)；襄陽市政府；購買

1 研究背景

黨和國家高度重視我國體育事業(yè)的發(fā)展,1995年出臺了奧運爭光計劃(競技體育)和全民健身計劃(群眾體育),近年來又出臺了體育產(chǎn)業(yè)計劃(國發(fā)46號文)、中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃(2016—2050)和健康中國2030規(guī)劃綱要.各地政府按照《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出的“發(fā)揮各類社會組織在基本公共服務(wù)需求表達、服務(wù)供給與監(jiān)督評價等方面的作用,把適合由社會承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項,以購買服務(wù)等方式交由社會組織承擔(dān).［1］文獻研究表明,我國各地政府在向地方社會組織和個人購買公共體育服務(wù)中存在各種問題,如何有效地解決這些問題,是當下體育同仁致力研究的重要課題.本團隊將以襄陽市政府購買公共體育服務(wù)項目及運行機制為個案,采用文獻、調(diào)查和專家訪談等方法,研究政府購買體育公共體育服務(wù)的典型問題,并提出相應(yīng)解決措施,為襄陽市政府購買公共體育服務(wù)提供方法和手段.

2 襄陽市購買公共體育服務(wù)現(xiàn)狀

為貫徹與落實國家體育發(fā)展戰(zhàn)略,推動體育強國夢實現(xiàn),助力“兩個中心”和“四個襄陽”建設(shè),經(jīng)調(diào)查和專家訪談了解到:2015年襄陽市出臺了《襄陽市文化體育新聞出版廣電局向社會力量購買公共服務(wù)管理辦法》,［2］并初步嘗試獲得了一定經(jīng)驗.2016年,市文體新廣局拿出75萬元,購買6大類、15個項目的公共服務(wù).2017年襄陽市體育公共服務(wù)經(jīng)費增加到80萬,對群體工作7大類、16個項目面向社會邀請承接主體.邀請對象是在市區(qū)備案并登記成立的體育社會組織、經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的體育社會組織和符合條件的企事業(yè)單位均可申報承接.經(jīng)過嚴格的項目申報及資格初審,15家單位為項目承接單位.為確保這7項體育公共服務(wù)落實到位,市文體新廣局還對各項目提出了“硬指標”,對參賽隊伍、活動場次、宣傳報道、觀眾人數(shù)方面都進行了量化規(guī)定.［3］經(jīng)過近3年的運行取得了顯著成效,但同時也暴露出政府失靈等相關(guān)問題,這些問題都需要在發(fā)展中認真研究并加以解決.

2.1 政府購買公共體育服務(wù)取得成效

政府購買公共體育服務(wù)是指政府通過財政向各類社會體育服務(wù)機構(gòu)支付費用,以契約方式購買其公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)行為的總稱,分為基本公共體育服務(wù)和非基本公共體育服務(wù)2大類型.基本公共體育服務(wù)是指政府免費提供體育設(shè)施(含學(xué)校體育設(shè)施)向公眾開放、免費指導(dǎo)公民健身技能、參加健身活動、獲取科學(xué)健身知識、提供公園綠地等公共場所、提供全民健身器材等.非基本公共體育服務(wù)則是為滿足不同人群的體育需求而提供的專業(yè)性、休閑性和欣賞性的體育服務(wù).襄陽市通過近3年實踐,取得以下成效:

2.1.1 促進了服務(wù)的制度化建設(shè)

為保障政府購買公共體育服務(wù)的規(guī)范性和實效性,襄陽市政府按照《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》要求,2011年出臺了《襄陽市體育類社會組織管理辦法(暫行)》.本辦法是根據(jù)憲法和法律制定的,用來約束體育類社會組織和規(guī)范市場行為、特殊活動的一種規(guī)章制度.它具有法律效力,人人必須遵守,違反就要帶來一定的法律后果.［4］2015年編制了《襄陽市文化體育新聞出版廣電局向社會力量購買公共服務(wù)管理辦法》,隨后襄州區(qū)、樊城區(qū)、襄城區(qū)和周邊市縣制定了各類體育服務(wù)項目招標細則和相關(guān)措施,這無疑在一定程度上促進了政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)制度建設(shè).

2.1.2 提升了體育社會組織能力

體育社會組織是指體育社團(包括項目和人群協(xié)會)、體育民辦非企業(yè)單位、體育基金會、自發(fā)性群眾體育組織(包括健身活動站點、團隊、網(wǎng)絡(luò)組織等)等以發(fā)展群眾體育為目的非營利性組織.［5］體育社會組織的發(fā)育程度是購買關(guān)系達成的基礎(chǔ).近年來,襄陽市通過公布公共體育服務(wù)招標條件,體育社會組織加強規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè),積極參與公開競爭、項目運作和績效評估,極大地提升了體育社會組織水平,體育社會組織功能性和服務(wù)性不斷凸顯,襄陽市長跑協(xié)會、市健身氣功協(xié)會、市武術(shù)協(xié)會、冬泳協(xié)會、市社會體育指導(dǎo)員協(xié)會等15家體育協(xié)會,通過承接公共體育活動,社會認知度和認同度有所提高,其公信力和活動力大幅提升.

2.1.3 提供了多元化體育服務(wù)平臺

截至2017年,襄陽市在冊體育社會組織共有218家,數(shù)量之多,范圍之廣,為公共體育服務(wù)提供了多元化服務(wù)平臺.近年來,體育社會組織為提高競爭力,擴大影響力,不斷加強自身建設(shè),具體表現(xiàn)在:組織規(guī)模不斷壯大,管理制度日益完善,服務(wù)能力逐步提升,賽事活動提檔升級,內(nèi)部發(fā)展活力進一步激發(fā),規(guī)范管理、民主決策、主動作為、爭先創(chuàng)優(yōu)的局面日益顯現(xiàn).通過招標,2016年、2017年15家社會體育組織購買了本市三大球聯(lián)賽(足籃排3項)、市級項目聯(lián)賽或大型展示活動(10項)、二級社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、國民體質(zhì)監(jiān)測、“健康襄陽”體育進社區(qū)惠民暨培訓(xùn)活動、健身氣功推廣培訓(xùn)及比賽等公共服務(wù).

2.1.4 緩解了群眾日益增長的體育需求

部分群眾從事體育活動的愿望和要求得到滿足.襄陽市政府每年委托一些組織機構(gòu)舉辦廣場舞大賽,專門為跳廣場舞的老年群體搭建舞臺；每個周末市體育局和教育局組織精英教練進校園,對足球特色學(xué)校師生進行足球知識、技術(shù)和技能培訓(xùn)；寒暑假選拔全市優(yōu)秀運動苗子進行集訓(xùn),培養(yǎng)國家后備體育人才；組織豐富多彩的競賽活動,提高群眾體育競技水平,豐富體育文化生活,促進“四個襄陽”建設(shè)；每年由湖北文理學(xué)院承辦社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、青少年足球冬、夏令營和體質(zhì)健康監(jiān)測等,為群眾提供多樣化、專業(yè)化的體育服務(wù),緩解了人民群眾對體育的多元化需求,彌補了政府無法滿足群眾多元化體育需求的缺陷,營造了襄陽體育文化氛圍,推動了全民健身計劃的實施.

2.1.5 降低了政府行政成本

經(jīng)過近年來政府向社會體育組織購買公共服務(wù),體育社會組織的規(guī)模不斷擴大,專業(yè)化管理程度不斷提高,項目運作更加科學(xué)規(guī)范,為政府購買體育公共服務(wù)提供了豐富的資源.成熟的體育社會組織可以與政府進行更加有效的信息溝通,花費更少的政府資金,優(yōu)化資源配置,提高服務(wù)效率.如襄陽市青少年足球訓(xùn)練中心設(shè)在湖北文理學(xué)院,不僅充分利用了本校的人力資源、還充分利用了本校的體育場地、設(shè)施和器材資源,政府不用在上述方面進行投入,更好地滿足政府購買服務(wù)的需求,從而降低了行政成本.

2.2 政府購買公共體育服務(wù)存在的問題

襄陽市政府購買公共體育服務(wù)雖然取得了一定成績,但失靈現(xiàn)象普遍存在,如缺乏對襄陽體育組織的深度了解,招標不夠科學(xué),服務(wù)范圍狹窄,管理不到位和濫用資源等,降低了體育公共服務(wù)的有效實現(xiàn).具體表現(xiàn)在以下幾個方面.

2.2.1 信息化程度不高

當今世界已處于信息化時代,要想準確、有效獲得或處理相關(guān)信息,取得良好的經(jīng)濟和社會效益,信息化已經(jīng)成為最有力的杠桿之一.但襄陽市體育局和教育局在體育組織信息化建設(shè)方面做的還遠遠不夠.如沒有進行本市體育智庫建設(shè),無法掌握本市體育組織的專業(yè)性質(zhì)、規(guī)模大小、人員結(jié)構(gòu)、能力水平、服務(wù)項目等基本信息.沒有建設(shè)襄陽市體育人員的學(xué)歷、學(xué)位、職稱、年齡、性別、專業(yè)、專項、單位、技能水平等基本信息,這必將影響招標的導(dǎo)向和質(zhì)量.

2.2.2 招標缺乏科學(xué)性

招標的科學(xué)性是指招標公告具有名稱、項目編號、項目簡要說明、投標者資質(zhì)要求、談判文件發(fā)售信息、談判時間及地點、談判聯(lián)系事宜等.而襄陽市招標項目缺乏上述公文,只是投標一些體育公共服務(wù)項目,因此,招標缺少操作的科學(xué)規(guī)范性.在政府購買公共體育服務(wù)的實踐中,存在體育部門將政府購買公共體育服務(wù)看成是政府對地方組織的信任、施恩或卸包袱,有時用行政手段強壓給體育組織,而對購買公共體育服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量大打折扣.完善相關(guān)法律和制度規(guī)范,使政府購買社會組織公共服務(wù)有法可依、有章可循就顯得格外重要.

2.2.3 公共體育范圍狹窄

當下襄陽市政府購買公共體育服務(wù)僅局限在競賽、體育活動展演、指導(dǎo)員培訓(xùn)、體質(zhì)健康測試等方面.這些服務(wù)遠遠不能滿足大眾對政府提供的公共體育服務(wù)要求,襄陽市政府未向社會體育組織購買公共體育規(guī)劃、體育政策研究、體育智庫、公共體育資訊、體育相關(guān)行業(yè)標準、國民體質(zhì)測試及指導(dǎo)、體育健身科普、體育設(shè)施和場所養(yǎng)護與管理、俱樂部和健身房的管理等.襄陽市政府購買公共體育范圍急需向廣度和深度發(fā)展.

2.2.4 運行管理不到位

襄陽市政府購買公共體育服務(wù)在運行上明顯存在以下問題:一是政府預(yù)先未對各種招標項目進行精確經(jīng)費預(yù)算,有的項目經(jīng)費十分寬裕,有的項目經(jīng)費很少,難于保障項目的有效實施；二是缺乏競標評審,有時直接將項目給予某個體育組織；三是在項目開標時僅舉辦開標儀式,很少有項目中期監(jiān)督和檢查；四是許多項目沒有績效評估體系,項目做到什么程度和應(yīng)取得的社會、經(jīng)濟效益沒有要求.

2.2.5 服務(wù)公信力不足

體育服務(wù)公信力是指國家機關(guān)或公共服務(wù)部門在處理體育公共關(guān)系事務(wù)中所具備的為社會公眾所認同和信任的影響能力.［6］襄陽市政府體育部門人數(shù)少,許多公共體育服務(wù)工作是找熟人來做.而襄陽市大多社會體育組織本身存在專業(yè)化程度低,管理責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一,缺少行業(yè)標準和管理措施等問題,所以在公共體育服務(wù)的數(shù)量、規(guī)模、專業(yè)化和社會公信力方面均存在一定的問題.

2.2.6 評價機制缺乏

本研究中的評價機制是指三個方面含義:一是政府向社會體育組織購買公共體育服務(wù)的招標許可審批的評價指標體系.二是公共體育服務(wù)部門內(nèi)部的工作規(guī)范和質(zhì)量標準.三是政府對承包公共體育項目的效益評價指標.目前襄陽市政府和服務(wù)組織缺少這些評價機制,具體表現(xiàn)在襄陽市政府購買公共體育服務(wù)多數(shù)是給予有關(guān)系的組織,缺少第三方評價招標,操作不夠透明；政府領(lǐng)導(dǎo)一般都參加項目開標儀式,獲取政治影響力,事后常表現(xiàn)出“不管不問”,不對項目進行跟蹤監(jiān)控以及評價等問題.

3 襄陽市政府購買公共體育服務(wù)的措施

針對上述存在的問題,誰來解決？如何解決？是大家關(guān)心的核心問題.為此,研究團隊提出了以下具體措施:

3.1 加強頂層設(shè)計

2013年9月30日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,鼓勵、支持和指導(dǎo)地方推進相關(guān)工作.襄陽市2015年開始進行政府購買體育社會組織公共體育服務(wù)的實踐,但在實際操作中,存在許多問題,因此,必須加強頂層設(shè)計.如每年年初政府應(yīng)設(shè)置并向社會公布公共體育服務(wù)購買目錄、項目內(nèi)容、定價標準、考核指標等事宜,讓招標者和競標者雙方明確購買服務(wù)的基本原則和方法,規(guī)范購買服務(wù)方式、范圍和程序、監(jiān)督評估制度等.為政府購買體育社會組織公共體育服務(wù)和體育社會組織科學(xué)、規(guī)范、有效地開展公共體育服務(wù)提供有力的制度保障.

3.2 拓寬服務(wù)范圍

近3年來,襄陽市政府購買公共體育服務(wù)僅局限在競賽、活動展演、體育培訓(xùn)、體質(zhì)健康測試等方面.而體育政策、法規(guī)、標準、智庫、文化、環(huán)境建設(shè)還相當薄弱,必須分期分批設(shè)置這些項目.如政府運用職能手段,搜集本地區(qū)體育人信息,建立襄陽體育智庫；購買地方體育專業(yè)學(xué)生勞動力,對地方公共體育資訊進行收集與統(tǒng)計分析；購買地方體育專家團隊,對國家體育政策法規(guī)進行研究,制訂公共體育規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)標準、項目評估、成果鑒定以及體育職業(yè)技能培訓(xùn)等；購買體育社會組織舉辦群眾性體育活動、國民體質(zhì)測試及指導(dǎo)服務(wù)、公共體育運動競賽組織與實施、體育健身科普、體育場管設(shè)施的維護管理、體育健身俱樂部的管理等.

3.3 培育服務(wù)平臺

當前襄陽市體育社會組織建設(shè)和管理很不健全,體育社會組織種類齊全、繁多,但有名分、有品牌的很少.主要原因是社會體育組織“入門難”“運行難”“發(fā)展難”和“監(jiān)管難”.大批體育組織無法獲得合法地位及合法權(quán)益.也就無法獲得公共體育服務(wù)項目.因此,政府必須加強對地方體育組織的培育.首先,簡化登記手續(xù),降低準入門檻,使大量體育組織獲得合法身份；其次,每年由政府牽頭舉辦體育社會組織論壇,交流信息,取長補短,共同發(fā)展；再次,政府對一些體育社會組織給予小額資金補助,幫助其理順各種關(guān)系,為其發(fā)展鋪路搭橋等；最后,積極向社會體育組織公布每年公共體育項目,通過承接項目促進體育社會組織成長.

3.4 加強服務(wù)管理

襄陽市政府購買公共體育服務(wù)在管理上主要表現(xiàn)在三個方面,一是提供項目實施規(guī)則和目標；二是充分利用體育社會組織各種資源,監(jiān)管、控制項目實施過程,有效提供服務(wù)；三是對實施效果進行評價、總結(jié)與處理.［7］加強服務(wù)管理必須按照以下程序:項目設(shè)立—預(yù)算申請—立項審查—匯編目錄—競標評審—資質(zhì)認定—項目申報—公布信息—中標公告—簽訂合同—項目管理—評估驗收.［5］另外,為保證政府購買公共體育服務(wù)的合法性、科學(xué)性和操作性,要引入第三方監(jiān)督,既可平衡內(nèi)部矛盾,又可公正、公開、公平的滿足體育社會組織競爭要求和愿望,同時懲治和預(yù)防政府腐敗.

3.5 完善評價機制

評價不僅可以促進項目的規(guī)范運行,而且能夠保障項目的實施效果.研究顯示,就政府購買公共體育服務(wù)評價而言,目前并無通行標準.筆者認為,政府購買公共體育服務(wù)評價是指在監(jiān)督行為實施完畢后,政府根據(jù)各種完成指標,按照一定的方法對體育公共服務(wù)組織實施的項目程序和所取得的效果進行分析、評估的活動.完善評價機制的主要措施:一是確定評價內(nèi)容.根據(jù)項目性質(zhì),編制評價內(nèi)容指標體系；二是確定評價主體.誰來進行評價,即購買方、項目實施方和第三方；三是確定評價方法,通過公眾接觸、公開聽證、民意調(diào)查、利益代表等方式,拓展社會參與評估的途徑,采用定性或定量,客觀或主觀,過程或結(jié)果等方法來評價項目實施情況；四是根據(jù)評價結(jié)果進行總結(jié),對項目實施優(yōu)秀者給予獎勵,對項目實施成果不佳者給予懲罰.

隨著公共體育服務(wù)形式多元化的現(xiàn)實需要,公共體育服務(wù)供給主體也向多元化方向發(fā)展.政府向社會購買公共體育服務(wù)已成為促進健康中國實現(xiàn)的重要途徑.我國各地政府在向地方社會組織購買公共體育服務(wù)中存在各種失靈,主要表現(xiàn)在:政府設(shè)計公共體育缺乏科學(xué)性,公共體育范圍狹窄,運行管理不到位,服務(wù)公信力不足等問題.因此,政府需要在購買公共體育服務(wù)中加強頂層設(shè)計、拓寬服務(wù)范圍、培育服務(wù)平臺、加強服務(wù)管理、完善服務(wù)評價機制等方面開展研究,努力實現(xiàn)政府、市場和社會組織協(xié)調(diào)配合開展公共體育服務(wù)的創(chuàng)新機制,切實提高襄陽市公共體育服務(wù)水平.

［1］ 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知(國發(fā)［2012］29號)［EB/OL］.(2012-07-20)［2017-06-08］.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content＿2187242.htm.

［2］ 襄陽市文化體育新聞出版廣電局.關(guān)于印發(fā)《襄陽市文化體育新聞出版廣電局向社會力量購買公共服務(wù)管理辦法》的通知(襄文體新廣發(fā)〔2015〕21 號)［EB/OL］.(2015-12-15)［2017-06-12］.http://wtj.xiangyang.gov.cn/zwgk/gkml/tzgg/201512/t20151215＿67680.shtml.

［3］ 襄陽市文化體育新聞出版廣電局.2017年市文體新廣局購買公共體育服務(wù)項目承接單位的公告［EB/OL］.(2017-04-28)［2017-06-12］.http://wlx.xf.cn/publish/cbnews/201704/28/cb12585＿1.shtml.

［4］ 襄陽市民政局,襄陽市體育局.襄陽市體育類社會組織管理辦法(暫行)［EB/OL］.(2011-08-22)［2017-06-18］.http://xf.hbmzt.gov.cn/xwxx/201108/t20110822＿105686.shtml.

［5］ 郭修金,戴 健.政府購買體育社會組織公共體育服務(wù)的實踐、問題與措施——以上海市、廣東省為例［J］.上海體育學(xué)院學(xué)報,2014,38(3):7-12.

［6］ 盧元鎮(zhèn).體育社會學(xué)［M］.2版.北京:高等教育出版社,2006.

［7］ 張瑞林,秦椿林.體育管理學(xué)［M］.2版.北京:高等教育出版社,2012.

G80-05

A

2095-4476（2017）11-0066-04

2017-08-21；

2017-09-15

鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心項目(2017JDY023)；湖北文理學(xué)院教師科研能力培育基金項目(2017kypy026)

蘇家福(1964—),男,河南民權(quán)人,湖北文理學(xué)院體育學(xué)院副教授.

(責(zé)任編輯:徐 杰)