我國衛生計生規劃發展歷程、存在問題與展望

嚴曉玲，毛阿燕，胡廣宇，孟月莉，邱五七

(中國醫學科學院醫學信息研究所，北京 100020)

?衛生管理?

我國衛生計生規劃發展歷程、存在問題與展望

嚴曉玲，毛阿燕，胡廣宇，孟月莉，邱五七

(中國醫學科學院醫學信息研究所，北京 100020)

通過梳理我國衛生計生規劃發展的歷程，闡述了衛生計生規劃的特征，并對我國衛生計生五年發展改革規劃中存在：制定技術缺陷、實施體制環境缺陷、管理能力不強以及缺乏有效監管等問題進行分析，對面臨的機遇和展望進行探討。

衛生計生；衛生規劃；區域衛生規劃

衛生規劃是規劃者通過評價特定地理區域內特定人群的衛生服務需要，來確定如何分配現存或預期可控資源，以一種最有效的方式去滿足這些健康需要的過程[1]，也是國際社會普遍推崇的衛生發展管理思想和模式，是解決衛生資源布局及結構不合理、利用效率不高，促進衛生資源合理配置的有效手段[2]。實施衛生計生規劃是適應我國經濟體制改革的客觀需要，是推動政府衛生計生行政職能轉變的重要手段。在我國，衛生規劃既是一個需要深入研究的理論問題，也是一個必須努力推進的實踐問題。“十三五”時期的規劃是我國實現全面小康社會的規劃，國家及地方衛生計生部門都對“十三五”規劃高度重視。筆者在梳理我國衛生計生規劃發展歷程及其特征的基礎上，對當前我國衛生計生五年發展改革規劃存在的問題、面臨的機遇和未來展望進行分析探討。

1 我國衛生計生規劃發展歷程

在計劃經濟體制下，我國衛生計生事業發展長期存在資源城鄉及區域分布不均衡、基層和大醫院資源配置不合理、條塊分割、配置效率低等問題，衛生資源短缺和資源浪費共存的現象[3]。改革開放后，隨著社會主義市場經濟的轉軌，區域衛生規劃作為一種“新”的衛生資源配置方法，80年代末在浙江金華、江西九江、陜西寶雞等三個地級市進行“綜合性區域衛生發展項目”而引進我國[3]，此后國家發改委、衛生部和財政部隨后出臺的一系列政策，1997年《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》將“區域衛生規劃”作為今后一段時期深化衛生管理體制改革的重要內容和衛生發展的突破口[4]；1998年《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》中又一次提出“制定和實施區域衛生服務規劃，調整衛生機構布局，優化衛生資源配置”；而在1999年《關于開展區域衛生規劃工作的指導意見》中明確了規劃工作的編制原則，內容和程序，對區域衛生規劃工作給予了更為具體、深入的指導，進一步促進了全國區域衛生規劃工作的開展；1999年7月《關于發展城市社區衛生服務的若干意見》為區域衛生規劃的開展營造了良好的政策環境[5，6]；2000年國務院發布《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》，將全衛生行業化管理和實施區域衛生規劃提升到了改革的高度；2009年出臺的《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中再次強調了區域衛生規劃的重要性，豐富了區域衛生規劃的內容和含義，為區域衛生發展提出了明確的思路和方向[7]；20多年來，區域衛生規劃作為我國衛生改革與發展的重大政策，從方法引入、理論研究、實施與監督、地區試點到全國推廣，取得了一定的效果。2015年3月頒布的《全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015—2020年)》是我國首次在國家層面制定的衛生服務體系規劃，其主要目的是促進我國醫療衛生資源進一步優化配置，提高服務可及性、能力和資源利用效率，并指導各地科學、合理地制定實施評價區域衛生規劃和醫療機構設置規劃[8，9]。2016年10月，中共中央、國務院發布了《“健康中國2030”規劃綱要》，這是建國以來首次在國家層面提出的健康領域中長期戰略規劃，是今后15年推進健康中國建設的行動綱領[10]。

計劃生育服務管理是實施我國計劃生育政策的主要手段，其工作性質和核心目標隨政策的變化而改變。從上世紀70年代初，我國城鄉開始普遍推行計劃生育政策，大致經歷了3個階段。第一階段是20世紀70年代初至1995年，這一時期執行以降低生育水平為目標的獨生子女政策，計劃生育服務管理工作性質為管理型，主要任務是對違反計劃生育政策的家庭依法征收社會撫養費，對違反政策生育的黨員、干部、公務員還要給予黨紀、政績處分；第二個階段是1996年至2005年的穩定生育水平階段，更多地開展了對生育家庭的各項優質服務。工作性質由“管理型”向“服務型”過渡；第三階段是2006年以來的統籌解決人口問題階段，這一階段的計劃生育服務與管理工作除了圍繞穩定低生育率開展外，在提高出生人口素質和積極應對老齡化等方面做了大量工作，工作性質以“服務型”為主[11]。2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展”[12～14]，2015年中國共產黨十八屆五中全會明確提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”[15]，2015年12月，全國人大常委會表決通過了人口與計劃生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式實施。從“單獨二孩”到“全面二孩”政策的實施，標志著以控制人口快速增長為目標的計劃生育已結束，計劃生育工作到了從“管理型”轉型至“服務型”的重要時期[16]。

2 我國衛生計生規劃的特征

在我國，衛生計生規劃既是一個需要深入研究的理論問題，也是一個必須努力推進的實踐問題，當前我國的衛生計生規劃具有以下特征：

第一，地市級行政區域是基本的衛生計生規劃單位。在分析社會經濟發展、居民健康和主要衛生計生問題、衛生資源狀況等基礎上，國家層面出臺區域衛生計生規劃指導意見，明確一段時期醫療衛生資源配置原則、方針、政策等方面的要求，各省級人民政府根據國家的指導原則制定省域內醫療衛生資源配置的基本標準，地市級人民政府據此進一步明確轄區內的醫療衛生資源配置標準[17]，制定本區域衛生規劃目標、資源配置標準、主要任務和保障措施，并負責規劃方案的實施。區域衛生規劃的最終目的是要使區域內所有人群都能得到他們應該得到的健康需求，同時又要符合成本-效益原則。區域衛生計生規劃的周期一般為5年。

第二，我國衛生計生規劃的核心是優化配置資源。在過去20年中，我國衛生資源的配置逐漸暴露出各種弊端，沿海和內地、城市和農村、醫療和預防、各類衛生專業之間，資源配置呈現出畸輕畸重的態勢，而在使用上變現為資源不足和資源浪費并存境況[18]。為此，衛生資源的再調整和布局已勢在必行。在具體的衛生資源優化配置過程中，應以區域人口總量和結構、健康狀況和醫療衛生資源狀況等為基礎，以人群醫療衛生服務需要為導向，堅持公平、效率和效果兼顧原則，管理居民健康需求，完善醫療衛生服務提供，并分擔居民疾病經濟風險。

第三，我國衛生計生規劃涉及社會各個部門。衛生計生規劃是在綜合分析區域社會、經濟、文化、衛生等因素，進行區域診斷的基礎上編制的，是區域社會經濟發展規劃的重要組成部分。衛生計生規劃編制和實施的全過程都要體現政府負責，部門配合，社會參與和法律保障的精神[19]。

第四，我國衛生計生規劃屬于戰略性規劃。區域衛生計生規劃是對區域衛生計生事業發展的全局作出籌劃和抉擇，站在戰略層面上考慮衛生計生事業的發展方向和發展重點。

第五，我國衛生計生規劃的內容隨著社會經濟發展、衛生改革、行政體制改革和新的公共衛生事件的出現而變化。例如，2000年以來把社區衛生服務中心(站)和鄉鎮衛生院作為衛生資源的重點予以下沉；2003年SARS之后，規劃則更多的將公共衛生作為改革重點；目前醫改進入到深水區，公立醫院管理體制和運行機制改革成為規劃重點；在控制人口出生率的計劃生育政策下，計生工作規劃的核心內容是宣傳落實政策內容，建立基層計生機構考核責任制，以完成政策任務，而在2006年以后，在統籌解決人口問題政策的導向下，計生規劃重點從控制人口出生率過渡到提高出生人口素質，優化人口機構分布，推進計生公共衛生服務體系建設等方面，以適應新局勢[11]。

3 我國衛生計生五年發展改革規劃存在的問題

我國衛生計生規劃相關基礎理論及方法研究不充分，主要借鑒國外衛生規劃理論與方法，在國內展開實證研究。在衛生計生規劃編制、實施的理論和方法方面較為缺乏，目前主要開展了規劃編制體系、技術規定方面的研究，集中在所要編制的規劃類型、具體內容等規劃的制定方面，這導致在衛生計生規劃的實施、監督和評價上存在一系列問題，規劃實施效果不盡如人意。

一是衛生計生規劃制定的技術性缺陷。一方面，由于區域衛生規劃引入我國的時間不長，缺乏專業的衛生計生規劃人才對衛生與健康資源調整和優先衛生計生問題的深入研究，這導致衛生計生規劃決策缺乏科學依據，多數區域衛生計生規劃都是涉及面廣、規模龐大的理想方案，戰略重點不突出，也缺乏實現規劃目標的具體行動計劃和實施方案，更缺乏經費、政策等保障，使得規劃的可操作性差；另一方面，“開門辦規劃”的參與和協調機制缺乏。衛生計生規劃涉及到政府部門、醫療衛生機構、醫藥企業、社會公眾等多個利益相關方，需要多方的參與、配合和協作。規劃制定的多方參與和協調機制的缺乏甚至是缺失，使得規劃的可行性差。

二是衛生計生規劃實施的體制環境缺陷。我國現行的衛生計生管理體制涉及到衛生計生、人力資源與社會保障、民政、教育等多個部門，衛生計生全行業管理體制機制尚不健全。多部門辦醫、分級管理體制下，機構重疊，服務交叉，資源浪費與不足并存等問題日益凸顯，體制障礙既是造成資源配置不合理的主要原因，又是區域衛生計生規劃實施的難點，在直轄市和省會城市尤為突出[20，21]。

三是政府對衛生計生規劃實施的管理能力不強。一方面，區域政府對區域衛生計生規劃的重要性認識仍很不足，很大一部分仍停留在“規劃規劃，墻上掛掛”，缺乏對區域衛生規劃執行情況的管理[22]，缺乏推動規劃實施的配套政策和對規劃實施的監督與評價，更缺乏規劃未能落實和執行的問責機制。另一方面，政府缺乏配套的政策和高效的保障措施來引導規劃中資源的合理配置和重點任務的順利推進，衛生計生資源配置的盲目性依舊很大，規劃的執行力不強。

四是衛生計生規劃缺乏有效的監督和科學的過程、效果評價。我國區域衛生計生規劃尚未建立起監督評價體系，缺乏內部與外部的監督、過程與效果評價和應有的激勵約束機制，不能對規劃的實施進行有效的控制和反饋，規劃實施工作有可能流于形式。

4 新形勢下我國衛生計生規劃面臨的機遇和展望

首先，聯合國可持續發展目標的議程為用經濟、社會和環境目標等綜合的方式考慮衛生與健康問題提供了一個關鍵的機會。中國政府鄭重承諾落實2015年后發展議程，首次將健康中國納入國家戰略層面，成為落實聯合國后千年發展議程尤其是衛生相關目標的戰略選擇。

其次，國家層面的衛生與健康規劃的陸續頒布凸顯了黨和國家對中長期衛生與健康規劃的高度重視，也為區域衛生與健康規劃的制定提供指導。2015年以來，《全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015-2020)》、《“健康中國2030”規劃綱要》、《“十三五”衛生與健康規劃》、《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》等一系列中長期發展規劃陸續發布，明確了今后5至15年衛生與健康事業發展目標和總體戰略，明確了衛生資源總量標準以及結構布局，明確了衛生計生事業發展的重點任務，為區域衛生規劃帶來了新的機遇[23]。

此外，計劃生育工作轉型對區域衛生計生規劃提出新的要求。未來15年我國人口發展進入深度轉型階段，計劃生育工作將順應時勢的要求，抓住機構合并和新生育政策的歷史機遇，完成計劃生育管理向計劃生育服務轉型。這就要求有效整合計生與婦幼體系，統籌計生和婦幼資源，提供避孕節育、優生優育、生殖健康、圍產期保健、婦幼保健、計劃免疫、生產發育監測等體現以人為本的整合型服務。

展望未來，我國區域衛生計生規劃要立足當前衛生計生事業發展和改革需要，加強規劃編制、實施、評估等環節的科學研究、民主決策，以問題為導向，以目標為導向，著力解決衛生計生資源配置、醫藥衛生體制機制中面臨的突出矛盾和問題，強化規劃的權威性、指導性和約束性。同時著眼長遠，瞄準人民群眾未來5年乃至更長遠的衛生計生需求，統籌謀劃，為衛生計生事業發展繪制出協調均衡持續發展的藍圖[23，24]。

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Discussionondevelopment，problemsandoutlookofhealthandfamilyplanninginChina

YAN Xiao-ling，MAO A-yan，HU Guang-yu，MENG Yue-li，QIU Wu-qi

(MedicalInformationResearchInstituteofChineseAcademyofMedicalSciences，Beijing100020，China)

This article reviews the history of the development plan for health and family planning，states the characteristics of health and family plan，and analyzes the problems such as technology defect of formulation，systematic environment defect of implement，weak management ability，lack of effective superintendence and so on in future five-year development reform plan.It discusses the opportunity and outlook in China.

health and family planning，health plan，regional health plan

2017- 10- 12

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.12.001

北京市衛生計生委委托項目：《北京市衛生計生“十二五”規劃終期評估和“十三五”規劃編制研究》

嚴曉玲(1987-)，女，福建龍巖人，助理研究員，碩士，主要從事衛生規劃與評價、衛生籌資與支付方面的研究。

邱五七(1974-)，男，安徽人，博士，助理研究員，主要從事公共衛生與風險溝通方面的研究。

R-1

A

1003-2800(2017)12-0040-04

(本文編輯：鄒鈺)

華東衛生經濟研究協作會第33次年會在合肥市舉行

本刊訊(通訊員煥庭合肥報道) 華東衛生經濟研究協作會第33次年會于2017年12月1日在安徽省合肥市舉行。會議由安徽省衛生計生委財務處處長楊旭斌主持，來自山東、安徽、江蘇、福建、江西、浙江和上海“六省一市”衛生經濟學(協)會的八十多位代表參加了會議。《衛生經濟研究》和《衛生軟科學》雜志派員出席會議。

楊旭斌處長首先對各省(市)衛生經濟學(協)會代表的到來表示熱烈歡迎。王天勝、田文華、陳新平、肖云昌、陶宏濱、徐盛鑫先后介紹了各自學(協)會的工作開展情況和當地醫改進展。《衛生經濟研究》雜志編輯部主任葉向明報告了2017年度雜志各項工作。

會上，安徽省立醫院總會計師操禮慶作了題為《公立醫院收支結構調整：壓力與突破》專題報告。上海市衛生和健康發展研究中心助理張曉溪、浙江省義烏市康復醫院張文斌院長、江蘇省揚州市衛計委陳東升處長、山東省泰安市中心醫院王興玲總會計師、江西省中醫藥大學李亞男、福建省廈門市婦幼保健醫院李淑梅高級會計師、安徽省魏世彬先后作了論文交流。

《衛生軟科學》雜志主編助理兼編輯部副主任胡煥庭發表感言并對華東六省一市衛生經濟研究成果表示祝賀，對長期以來對本刊的支持表示感謝，對今后的繼續支持表示期待。