分類管理制度下民辦高校的法人治理結構建構研究

鞠光宇

摘要：隨著我國《民辦教育促進法》的修改，民辦學校分類管理制度在我國將成為現實。本文通過分析民辦學校法人治理結構的內涵，我國民辦高校法人治理結構發展歷史和現狀，分析了營利性和非營利性民辦高校的法人治理結構的構建。

關鍵詞：民辦高校；營利性；非營利性；法人治理結構

構建完善的法人治理結構是民辦高校實現法人治理的重要保證和根本性前提之一，也是我國民辦高校分類管理的重要內容。2003 年頒布的《民辦教育促進法》及2004 年頒布的《民辦教育促進法實施條例》對民辦高校的法人治理結構作出了非常明確的規定。但是從理論上分析和國際比較的角度看，營利性與非營利性民辦高校的治理結構在本質上存在著很大差別。隨著我國《民辦教育促進法》的修改，民辦學校分類管理制度在我國將成為現實，但是我國的相關法律法規并沒有從營利性和非營利性民辦高校不同的角度對民辦高校的法人治理結構作出規定，這對于實現我國民辦高等教育的善治和可持續發展是非常不利的。那么從民辦學校分類管理的角度分析，營利性與非營利性民辦學校的法人治理結構是否相同呢？如果兩者不相同，兩者又存在著哪些區別？應該如何構建營利性和非營利性民辦高校的法人治理結構？本文將對這些問題進行分析。

一、民辦學校法人治理結構的內涵分析

法人治理結構作為一個專門概念，最早出現于 20 世紀 70 年代的美國，最初是指所有權與經營權分離的公眾持股公司的經營管理機構所采取的存在方式。斯坦福大學教授錢穎一認為：“在經濟學家看來，公司治理結構是一套制度安排，用以支配若干在企業有重大利害關系的團體—投資者（股東和貸款人）、經理人員、職工之間的關系，并從這種關系中實現經濟利益。公司治理結構包括：（1）如何配置和行使控制權；（2）如何監督和評價董事會、經理人員和職工；（3）如何設計和實施激勵機制。一般而言，良好的公司治理結構能夠利用這些制度安排的互補性質，并選擇一種結構來減低代理人成本。”[1]有研究者從法學角度對公司治理結構作了分析，例如陳湘龍認為：“從法學角度講，公司治理結構是指為維護股東、公司債權人以及社會公共利益，保證公司正常有效地運營，由法律和公司章程規定的有關公司組織機構之間權力分配與制衡的制度體系。它以公司所有權與控制權相分離為前提，其實質是對公司組織機構之間的權力分配與制衡所作的一種制度安排，以期實現公司和股東的最大利益。”[2]

雖然法人治理（corporate governance）緣起于經營性的公司，因此也稱公司治理，但這并不意味著法人治理就等同于公司治理。因為在英美法中的“Corporation”兼有公司和法人的含義，因此在英美語境中Corporate Governance并不排斥非營利法人的治理問題。[3]英美法系中的法人治理結構，不僅包括營利法人治理結構，也包括非營利法人治理結構。因此營利性組織的法人治理結構問題也適用于非營利性組織。“今天的治理概念更是得到了極大擴展，凡是組織界定、政策及決策過程的建構、分配權力機制之建立、執行任務程序的過程設定或行動均為治理的內涵。”[4]非營利組織治理的概念最早萌芽于20世紀60年代高等教育，由于在許多非營利性組織發生了一系列的丑聞，使得人們認識到，非營利性組織同樣需要內部結構的治理，才能夠避免這些問題，實現非營利性組織的善治。正如美國著名學者勇（Yong）指出的一樣：“治理問題己成為非營利組織能否有效運作的首要課題。”[5]但是非營利性組織的治理在很多方面不同于營利性組織的治理。首先，非營利性組織的表現不取決于市場的表現，人們很難通過對非營利性組織的市場表現對其進行評價；其次，非營利性組織存在著所有者缺位的現象，非營利性組織不存在嚴格意義上的所有者；非營利性組織缺乏營利性組織面臨的競爭問題。由于以上因素的存在使得非營利性組織的法人治理結構問題在很多方面不同于營利性組織的法人治理問題，但是如前所述，非營利性組織要正常運行，也必須建立起有效的法人治理結構。康欽平認為非營利組織治理結構是指在非營利組織所有權、控制權、經營權分離的條件下，董事會（或理事會）、執行機構、監事會的結構與功能，董事長與高層管理人員的權利和義務以及相應的聘選、激勵與監督等方面的制度安排。[6]

通過前面的分析可以看出，在營利性組織的治理中，法人治理結構一般意義上講是一組規范公司各方責、權、利關系的制度安排，包括處理公司股東、董事、經理層和其他利益相關者的一整套關系。“狹義的法人治理結構主要是指有關公司股東、董事、監事及經理層之間合理分工、相互制衡的組織架構和運行機制，廣義的法人治理結構還應將其他利益相關者（ 如員工、客戶、社會公眾等） 納入這種組織架構和運行機制之中。”[7]由于非營利性組織與營利性組織之間存在著很大的不同，故非營利法人治理結構也明顯區別于公司法人治理結構。在非營利性組織的治理中，管理學者普遍認為，由于在非營利性組織中不存在明確的所有者，在非營利性組織的法人治理結構中，非營利性法人應由董事會（或理事會）和執行官擔負起治理的任務。根據通說，非營利法人的董事會（或理事會）的職責主要在于以下九個方面：第一，決定組織的使命和目標；第二，甄選首席執行官并給予協助和支持；第三，定期評估首席執行官的業績并予以反饋；第四，從事組織目標的規劃；第五，完善健全組織的財務與資源管理；第六，決定并監督組織的項目與服務；第七，為組織籌措資金；第八，維護并提升組織的公眾形象；第九，提高董事會自身的運作效率。董事本身是非營利法人的代表，就一切事務代表法人，而首席執行官則由董事會產生，對董事會負責。[8]

綜合營利性組織和非營利性組織的定義，結合民辦高校的特點，可以給民辦高校的法人治理結構下一個定義。所謂的民辦高校法人治理結構，是指作為獨立法人實體的民辦高校，在民辦高校的舉辦者（所有者）、管理者和教職工等利益相關主體之間建立的有關于學校運營與權利配置的一種組織機制。

二、 我國民辦高校法人治理結構發展歷史和現狀分析