金融支持青海藏區精準扶貧實踐與路徑

王長松

摘 要：加快推進藏族聚居區（簡稱藏區）脫貧致富是貫徹落實習近平總書記“全面實現小康，少數民族一個都不能少”要求的重要體現。本文梳理了青海省金融支持藏區精準扶貧的“九個”措施，總結了金融支持精準扶貧取得的階段性成效和典型案例，深入分析了金融支持扶貧開發中存在的五方面問題，在此基礎上對進一步做好金融支持藏區扶貧工作提出八個建議。

關鍵詞：金融支持；青海藏區；精準扶貧

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2016（9）-0054-04

青海省是我國除西藏自治區以外最大的藏族聚居區，全省有6個藏族自治州（海西州為蒙古族藏族自治州），藏區面積69.7萬平方公里，占全省總面積的96.5%，藏區人口210萬，占全省人口的37.5%。青海省藏區平均海拔3300多米，高寒缺氧，生態環境脆弱，基礎設施薄弱，經濟發展較為落后，是全國較為特殊的貧困地區。當前，在扶貧攻堅戰全面打響的形勢下，探索金融支持青海省藏區精準扶貧的有效路徑，以金融助推藏區脫貧致富具有重要意義。

一、青海省藏區經濟金融發展狀況

（一）經濟運行較為平穩。2015年，青海省藏區地區生產總值896.06億元，占全省的37.33%（若除去海西州循環經濟試驗區產值，占比將低于20%。）。分產業看，第一產業產值30.69億元，第二產業543.76億元，第三產業221.61億元。2015年，青海省藏區社會固定資產投資1037億元，同比增加184億元，固定資產投資占全省的31.75%；社會消費品零售總額137億元，同比增加14億元，占全省的19.83%。藏區城鎮人均可支配收入22165元，比上年增加1787元，農牧區人均純收入達到7688元，同比增加629元。

（二）金融發展穩步推進。一是青海省藏區存貸款平穩增長。2015年12月末，青海省藏區各項存款余額1825億元，比年初增加360億元，存款余額全省占比35%；貸款余額1035億元，比年初增加64億元，貸款余額全省占比21%，其中，農林牧漁業貸款余額105億元，同比增加9億元，農戶貸款109億元，同比增加3.4億元。二是藏區金融服務不斷完善。2015年12月末，青海省藏區金融機構空白鄉鎮65個，同比減少14個，縣級銀行業金融機構183家，同比增加5家，從業人員7857人，同比增加232人；助農取款服務點3352個，增加1506個；POS機布放14998臺，新增5353臺；貧困地區27家小額貸款公司，同比增加4家，注冊資本金達到9億元；融資性擔保機構25家，注冊資本金達到13億元。三是貨幣政策支持力度不斷提高。2015年，人民銀行對藏區地方法人金融機構的存款準備金率、再貸款限額、貧困地區再貸款利率給予了差異化支持，支持力度不斷提高。截至2015年12月末，全省33家繳存存款準備金的地方法人中，有23家執行存款準備金率比一般金融機構低1個百分點。

二、金融支持青海藏區精準扶貧的實踐與經驗

（一）建立金融檔案，扶貧靶向精準。在全省藏區開展建檔立卡貧困戶金融服務檔案建立工作，對有生產能力、有金融服務需求的建檔立卡貧困戶，以及能帶動貧困戶脫貧致富的新型牧區經營主體、特色優勢企業、能人大戶等建立精準扶貧金融服務檔案。檔案涵蓋了貧困戶生產、生活、資產、發展情況，貸款需求額度、用途期限等信息，有利于摸清貧困戶及扶貧企業真實信貸需求狀況，做到金融扶貧靶向的精準無誤。

（二）建立扶貧開發金融服務主辦銀行制度，細化扶貧領域。為推進政策性、商業性和合作性金融機構在扶貧開發金融服務方面的優勢互補，明確金融機構扶貧開發目標和方向，同時實現金融機構社會責任與自身發展，人民銀行西寧中心支行創新提出扶貧開發金融服務主辦銀行制度。金融機構依據每年發布的扶貧開發金融服務工作重點，根據自身服務優勢、產品業務特點、客戶群體范圍、內部專營機構設置等情況，確定扶貧開發金融服務領域，并編制年度金融扶貧工作計劃、目標和實施方案，待計劃和方案確認后，主辦銀行簽訂“青海省扶貧開發金融服務主辦銀行承諾書”，確認主辦內容和目標，人民銀行、財政、扶貧部門給予主辦銀行政策支持。

（三）制定貧困戶信用評級辦法，為貧困戶提供免抵押信用貸款。為有效配合金融支持精準扶貧工作，切實緩解貧困戶“貸款難、難貸款、無抵押”和金融機構小額信貸“風險大、成本高”的矛盾，提高貧困戶貸款可獲得性，針對貧困戶的具體情況，藏區人民銀行建立了有別于一般農戶的貧困戶信用評級標準和評定方法。主辦銀行按照人民銀行制定的標準和辦法，會同當地村級組織開展對建檔立卡貧困戶的信用評級工作，為建檔立卡貧困戶頒發特殊的信用證，使貧困戶能夠免抵押擔保獲得小額貸款支持。

（四）創新金融服務機制，確保政策落地不脫節。創新構建村級“五個一”精準扶貧金融服務機制，人民銀行縣支行或扶貧局、主辦銀行、村干部確定一位掌握相關政策的人員，分別擔任精準扶貧金融服務的聯絡員、服務員、協管員，并通過已建立的政策、辦法，為貧困戶建立一份金融服務檔案，頒發一份貧困戶特殊信用證，形成3（人）+1（證）+1（檔案）的扶貧開發金融服務機制。通過“五個一”機制，能有效確保各項金融扶貧政策的落地，避免政策在傳導過程中有脫節現象出現。同時，通過“五個一”精準扶貧金融服務機制能及時了解和掌握貧困戶、新型農業經營主體、特色優勢產業在金融支持下的發展狀況和金融服務需求變化情況，并為貧困地區各類主體提供動態的精準金融服務。

（五）打造三級聯動機制，實現州、縣、鄉（鎮）分級包干。建立人民銀行省會中支重點聯系州，州中支重點聯系縣，縣支行重點聯系鄉鎮的包片聯系工作機制。人民銀行西寧中支牽頭在全省創建以貧困戶為點、貧困村為面、貧困縣為片的“點、面、片”相結合的三級聯動機制，聯合扶貧、銀監等有關部門和主辦行建立三級聯動聯系制度，明確各單位精準扶貧金融服務的職責，對藏區脫貧任務進行分級包干，將責任落實到人，確保貧困戶、貧困村、貧困縣的各類金融服務問題有人過問，有人解決。

（六）構建扶貧開發貸款管理機制，詳細掌握扶貧開發貸款流向。在金融支持精準扶貧過程中，要求扶貧開發金融服務主辦銀行完善扶貧開發貸款管理機制，專門設立扶貧開發貸款總賬和明細賬，使發放的每筆扶貧貸款明確到村、到戶，到企業、到項目。同時，對地方法人金融機構運用人民銀行再貸款發放的扶貧貸款，實施專項臺賬管理制度，確保優惠利率的再貸款全部用于扶貧領域。

（七）建立扶貧貸款貼息機制，降低貧困地區信貸融資成本。為確實降低貧困地區信貸融資成本，減輕貧困戶利率負擔，主辦銀行對建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、3年期以內的貸款，原則上執行基準利率，并按基準利率給予全額貼息。根據新型農業經營主體和特色優勢企業吸納貧困戶脫貧致富情況給予支持，按每吸納一戶貧困戶給予10萬元以內的貸款進行累加，貸款額度不超過500萬，貸款期限3年以內，執行優惠利率，并按基準利率的50%給予貼息；對貧困地區產業化龍頭企業貸款按基準利率的30%給予貼息。貼息資金全部由財政扶貧資金承擔。

（八）完善風險防控機制，防止出現系統性風險。為防止扶貧貼息貸款出現系統性風險，主辦銀行在扶貧領域貸款不良率高于5%時，停止發放此類貸款，待不良貸款清收降至5%以內后重新發放。對于到期未歸還的貸款，經過組織清收，逾期90天仍未收回的，經扶貧部門確認，進入貸款風險代償程序，由扶貧風險防控資金先行代償不良貸款本息的40%，主辦行承擔60%。后期清收的貸款本息按相同比例分配。

（九）建立監測考核機制。建立和完善貧困地區針對建檔立卡貧困戶、新型農業經營主體、特色優勢產業的統計分析制度，及時掌握各金融機構扶貧開發金融服務工作進展情況。將主辦銀行支持精準扶貧目標完成情況作為調劑再貸款、再貼現限額、差別存款準備金動態調整、差別化監管的重要依據。對未全面完成扶貧開發金融服務承諾的主辦銀行，視其完成情況，要求其限期整改或取消主辦銀行資格，被取消主辦行資格的金融機構不再享受相關政優惠策。

三、金融支持青海藏區精準扶貧的初步成效

（一）金融服務貧困區成果突顯。按照精準扶貧金融服務的思路，青海人民銀行系統從機制建設、組織體系、政策保障等方面，出臺并組織實施《金融支持精準扶貧青海行動方案》、《貧困戶信用評級辦法》等意見辦法，初步建立了一套較為完整的精準扶貧金融服務體系。2015年，全省藏區均已確定扶貧開發金融服務主辦銀行，藏區內10多家人民銀行分支機構對30多個貧困縣（市、行委）的精準扶貧金融服務工作進行了包干，已在1000多個村開展精準扶貧金融服務工作，每村確定金融服務協管員。

截至2015年12月末，青海省藏區11萬戶貧困戶中已建立37671戶金融服務檔案，對24267戶貧困戶開展了信用評級。主辦行制度建立以來，對藏區貧困戶和帶動貧困戶脫貧的農村經濟組織發放扶貧貼息貸款5.2億元，其中發放小額全額貼息信用貸款3.6億元，戶均貸款1.7萬元，落實各類扶貧風險防控資金共2.7億元，使貧困地區人均純收入有所提高。

（二）金融服務貧困區案例。在精準扶貧金融服務模式的框架下，藏區各市州因地制宜開展了精準扶貧金融服務工作，探索實施了一大批精準扶貧模式，如：黃南藏族自治州“農貸協管員”模式、海北藏族自治州“產業化”扶貧模式、果洛藏族自治州“農戶聯保貸款+農村專業合作社+財政資金擔保+信用工程”的扶持模式、海西藏族蒙古族自治州“政策+機制+聯動”的柴達木扶貧開發模式等，都在有條不紊地組織實施。

玉樹州藏族自治州曲麻萊縣約改鎮是國定貧困鄉鎮，這里的農牧民曾經長期承襲著挖蟲草、放牧等“靠天吃飯”的生活方式，因有效擔保資產不足，能夠獲得銀行貸款的農牧民屈指可數。青海省精準扶貧行動方案要求對建檔立卡貧困戶實施特殊的信用評定辦法，采取“信用創評+信貸扶持”模式，破解了農牧民無擔保、無抵押的問題。截至2015年6月末，曲麻萊農商行對農牧戶各項貸款余額4485萬元，其中，小額信用貸款余額1273萬元，是2011年小額信用貸款余額的15倍。2015年上半年，當地農牧民人均純收入為1506元，是2011年的2.9倍，683戶牧民走上了致富的道路。

四、金融支持青海藏區精準扶貧中存在的問題

（一）思想認識有待統一。青海省相關部門高度重視扶貧開發金融服務工作，出臺了一些列金融支持精準扶貧的政策、措施，但個別金融機構和基層金融工作人員在政策、意見落實過程中，存在工作不深入等問題，對扶貧開發金融服務工作重視度不夠，思想認識不到位。

（二）金融服務范圍有待擴大，綜合配套政策亟需完善。一是扶貧開發金融服務主辦銀行數量少，目前全省金融機構只有兩家是扶貧開發金融服務主辦銀行，覆蓋領域有限；二是服務范圍相對狹窄，貧困地區金融機構主要提供信貸支持，在農牧民創業指導、理財服務、移動金融、生活類金融服務等方面介入較少；三是扶貧鏈條不健全，影響金融扶貧政策效應，導致貧困地區部分經濟作物和特色產品不能及時銷售和變現，致使部分農牧戶不能如期脫貧，后續配套政策亟需完善。

（三）貧困戶動態監測機制有待完善。隨著扶貧開發工作的推進，貧困戶的數量、名單變動較大，由于貧困戶退出機制和動態監測機制的不完善，貧困戶脫貧、非貧困戶返貧數量和名單不能及時準確更新，金融機構的主要扶貧對象和貧困戶信用評定對象不明確，導致金融機構不能準確核定扶持對象的貸款額度、利率執行水平，信用評定時存在貧困戶和一般戶信用評定標準選擇的問題。

（四）財政扶持資金有待進一步增加。按照扶貧開發金融服務主辦銀行支持貧困地區發展的信貸投放計劃以及其他金融機構支持貧困地區發展意愿，目前財政風險防控資金額度和貧困地區金融服務補貼資金相對較低，同時存在部分地區扶貧風險防控資金未到位等問題，導致金融機構支持貧困地區發展的內生動力不足。

（五）政策宣傳不到位?；鶎诱嚓P工作人員和金融機構服務人員對前期出臺的扶貧開發金融服務政策了解不全面，存在片面解讀相關政策等問題，同時基層農牧區老百姓存在對扶貧政策、扶貧貸款貼息比例、扶貧貸款申請途徑不了解等問題。

五、政策建議

（一）健全貧困地區金融組織體系。鼓勵金融機構在貧困地區設立分支機構，引導政策性銀行加大對藏區基礎設施建設信貸投放，積極推進區域內國有商業銀行向縣域和鄉鎮網點延伸，支持股份制商業銀行縣域布點展業。各類金融機構要主動承擔社會責任，申請成為扶貧開發金融服務領域的主辦銀行。支持民間資本參股貧困地區村鎮銀行、小額貸款公司。引導保險機構向貧困地區拓展保險業務。逐步形成商業銀行、政策性銀行、小額信貸、保險、擔保等多層次、全方位金融體系，使農村金融服務覆蓋更多的貧困群體。

（二）創新金融產品和服務方式。各金融機構要積極介入精準扶貧金融服務工作，探索開發適合藏區不同領域、不同主體等貸款專項產品和服務模式，為建檔立卡貧困戶、新型農業經營主體、特色優勢產業、能人大戶等量身定制金融產品和服務方式。不斷完善網上銀行、手機銀行、電話銀行、短信銀行等，通過手機銀行、短信銀行填補農村及偏遠地區金融服務空白。應研究制定以建檔立卡貧困戶為服務對象的信貸管理方式和信貸產品創新，探索開展以土地草場等經營權為抵押的貸款方式，制定相應的貸款管理辦法和實施細則，不斷提高貧困地區建檔立卡貧困戶、不同經營主體金融服務的獲得率。

（三）加大考核力度和正向激勵。一是通過信貸政策導向效果評估，對轄內金融機構扶貧開發金融服務工作開展情況進行評估，評估結果將在一定范圍內公開，并將評估結果作為調劑再貸款、再貼現限額、差別存款準備金動態調整的重要依據；二是充分發揮扶貧再貸款的引導作用，對支持貧困地區發展力度大、效果好的地方法人金融機構在扶貧再貸款安排上給予優先滿足。

（四）加強政策配合，凝聚扶貧合力。一方面，以產業政策、財政資金為引導，充分發揮好產業政策、財政政策與信貸政策的合力作用。另一方面，充分發揮地方政府服務基層的作用，為藏區建檔立卡貧困戶、能人大戶、小微企業等的發展創造更便利的條件和外部環境，完善后續政策，加強已有各項扶貧政策的銜接配合，形成貧困地區資金需求有來源、自我發展有意愿、產品銷售有出路的良性循環發展局面。

（五）加大財政扶持力度。地方政府應加大財政資金支持力度，充分發揮財政資金的撬動作用，逐年增加專項資金和其他類型的政府性扶貧資金，用于扶貧貸款貼息、風險防控、偏遠金融機構經營補貼等，逐步解決貧困地區金融機構扶貧成本高、風險大、收益低等問題，通過扶貧貸款貼息，切實降低貧困地區老百姓、能人大戶、中小企業的融資成本。

（六）建立貧困戶動態監測機制。逐步建立貧困戶退出機制和動態監測機制，及時準確的掌握貧困戶脫貧、非貧困戶返貧名錄。金融機構要加強與扶貧部門的溝通銜接，根據最新的建檔立卡貧困戶名單，探索建立貧困戶、脫貧戶貸款額度動態核定機制和浮動利率機制，形成貧困戶享受相關政策有保障、脫貧戶逐步退出不返貧的金融扶持模式。

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The Practice and Path of the Financial Support to Taking Targeted Measures for Poverty Alleviation in Qinghai Tibetan Areas

WANG Changsong

（Xining Provincial Sub-branch PBC， Xining Qinhai 810001）

Abstract：Accelerating the Tibetan-inhabited areas （hereinafter referred to as the Tibetan areas） out of poverty to get rich is the important manifestation to carry out the requirement of general secretary Xi “realization of well-off with all ethnic minorities”. The paper reviews nine measures of the financial support to taking targeted measures for poverty alleviation in Qinghai Tibetan areas， summarizes the phased results and typical cases， and analyzes the problems in five aspects of the financial support for poverty alleviation and development. On this basis， the paper puts forward eight suggestions on how to do a better job of the financial support to taking targeted measures for poverty alleviation in Qinghai Tibetan areas.

Keywords： financial support； Qinghai Tibetan areas； taking targeted measures for poverty alleviation

責任編輯、校對：王紅莉