放管服：竣工驗收的法治創新

胡利明(中央民族大學 法學院， 北京 100081)

放管服：竣工驗收的法治創新

胡利明
(中央民族大學 法學院， 北京 100081)

竣工驗收是房地產形成的重要標志，在房地產市場發揮著特殊的功效。“放管服”是行政體制改革的總體思路和行政管理改革技術路線，“竣工驗收”是房地產社會的重要專業術語，“法治”是現代社會的發展方向和運行環境，既是社會運行環境，又是社會事項的規則理念保障，還是社會前行的正確方向。“放”表明法治思維質變，“管”屬于法治行為量變，“服”體現法治理念巨變，共同提前準備法治前提，共同創新竣工驗收法治制度。

竣工驗收；放管服；行政監管；法治理念；法治創新

竣工驗收屬于整體意義上的法律概念，既是建筑工程和房地產形成過程中的重要關節，又是區分兩者的重要界線，即從建筑工程竣工驗收合格交付使用之后才稱為房地產。竣工驗收是區分建筑工程與房地產的重要標志，它既是形成房地產過程中的重要環節，又是區分兩者的重要界線。所以，竣工驗收合格是建筑工程和房地產區分界定標準。[1]2016年5月9日李克強總理提出放管服改革的重大措施(具體內容參見公開資料)，“放管服”(以下一般不加引號)要求徹底轉變對建筑工程的行政管理(治理)思路，既要放松傳統管制，又要最少、最精和最必要的監管，還要從事行政服務工作，充分為市場提供自由交易、自律管理的機會。根據行政機關本質上是公眾的服務者[2]的原理，政府在竣工驗收領域的行政工作將體現放管服時代的“服務”精神。所以，竣工驗收的法治創新在放管服時代既是行政管理改革的發展趨勢，又是現代法治思維的實踐創新，還是法治理念在竣工驗收領域的“創新發展”，更是政府管理和市場自律的“共享發展”。

一、放管服：竣工驗收的法治基礎

放管服是在創新時代發展的產物，成為創新思維轉變的重大契機。竣工驗收合格成為房地產成立的標志，進而為房地產區分所有權成為法律權利奠定物質基礎和理論基礎[3]，目的在于保障房地產的傳統安全。放管服創新發展融合于竣工驗收，需要若干“設施基礎”密切“配套”構建其法治基礎。

1．政府與市場：決策與資源配置。放管服是現代管理的法治創新，在竣工驗收管理方面顯得特別明顯，既有理論基礎，又有實踐根據，更有決策主體政府。政府是放管服理念的“操作主體”，發揮戰略決策作用，決定相關重大戰略決策事項，然后由若干參建主體分門別類地從事具體事務成為“執行主體”。政府處于決策主體地位，是竣工驗收的決策主體，參與單位是執行主體，這屬于竣工驗收放管服轉型的法治前提要素。另外，根據資源配置規律分配市場資源，竣工驗收向放管服方向發展，“市場”發揮資源配置功能，作為資源配置主體負責具體落實執行，順勢引導資源流向，相對公正地安排資源配置，表明市場成為竣工驗收資源配置的主體性要素。

2．法治基礎的理論要素。

(1)自由與平等：法治基礎與規則。自由與法治緊密相隨，既有平行意蘊，又有種屬內涵，還有價值導向功能；既構建法治的前置性基礎，還成為其他前提性要素，發揮基礎性的法治功能，全面夯實竣工驗收法治轉型的根基。例如，自由精神是法治的核心價值，法治是現代文明社會的主流價值。[4]竣工驗收的放管服建立于自由事實基礎，運行法治思維，體現法治價值，促進社會文明快速發展，進而表明自由成為其法治基礎，逐漸契合放管服的法治創新思維。另外，平等形成于自由基礎，經常與自由相隨相伴，在平等前提下保障自由，在自由基礎上追求平等，甚至可以說自由和平等是法治規則的“雙胞胎”。其實，平等與自由孿生而伴，締造平等的法律地位，制造平等的法律空氣，形成平等的法治觀念。[5]可知，竣工驗收的放管服建立于自由基礎之上，既要有平等的法治基礎，還要形成平等規則，更要形成法治規則理念，形成規則性法治路徑，逐漸契合法治思維，實現竣工驗收的法治理念創新。

(2)自治與自律：法治方式與動力。竣工驗收從嚴格的政府管制逐漸過渡到相對寬松的自治管理，由參與建設的各方主體根據不同的職責、職務權限分別承諾各自范圍內的質量保證，這是政府從人治向法治轉變的重要外觀，自治發揮越來越重要的基礎效用，政府逐漸從竣工驗收領域退出權力，將管理事項盡可能地交由參建單位自治管理，樹立以自我為核心的法治規則，突顯竣工驗收的自治法治特征。另外，法治不僅要自治，更要自律，才能顯現法治的特殊優勢，并緊密關聯道德義務。其實，自律并非來源于法律強制力，而是在倡導鼓勵下的主動追求行動，是符合社會主體價值的正能量。[6]竣工驗收能夠脫離政府的傳統嚴格管制，法治根源在于法治主動性追求，尤其是由建設單位主導由其他各相關參建單位參與建設綜合防控體系，實質上是各主體的道德主動追求，歸屬于法治主動源泉力量，外觀集中表現為“自律”。

由此可見，放管服背景下的竣工驗收既有規范規則的規制，又要提前確立法治前提；主動遵循、主動擁有和主動實踐的法治規則，有助于優化升級房地產社會結構。其中，政府發揮決策主體的戰略效用，市場調節資源分配，自由和平等分別構建法治基礎和形成法治規則，自治主導法治方式，自律形成法治主動動力源泉，共同構建出特色鮮明的法治前提基礎。

二、放：竣工驗收的法治思維質變

“放”成為放管服思維的“當頭炮”，在服務思想轉變下促進竣工驗收的法治思維轉變，將人治性質的強力管制轉變為法治性質的自治管理，有效避免權力“閑不住”滋生的腐敗現象，成為法治創新完善竣工驗收的有效手段。

1． “放”的正向思維。

(1)應放盡放：法治思路。放管服不是遮遮掩掩的“放”，而是要貨真價實的“放”，追求“應放盡放”的目標，認真運行法治思路，創新法治理念，真正落實法治任務。法治思維是現代法治國家的基本治國思路[7]，所以，竣工驗收屬于徹底性法治轉型，類似于依法治國的法治思路，即以能放應放、可放應放、需放應放為法治總體思路，既要運行法治思維，又要提前堅持創新法治思路，還要豐富現代法治思維，拓寬法治化運行的通道，構筑新型“應放盡放”的法治創新基礎。

(2)放松管制：擴展市場自由。市場經濟是通過市場配置資源，根本區別于政府權力包攬安排各種資源配置事宜。由于權力的天然優勢，政府容易自發匯集各種資源于己，根據權力慣性或傾向性任性分配資源，市場基本處于可有可無的尷尬狀態。但是，放管服的基本思路是放松管制，擴充市場主體的自由活動空間，提升市場配置資源的有效性，直接后果是縮減政府權力操控的空間，有效地減少甚至避免權力尋租空間，為竣工驗收提供法治思維轉變的“經濟前提”，這是現代法治創新的積極發展方向。

(3)簡政放權：法治思維質變。放管服在法治術語上突出表現為“簡政放權”，實質上這是法治思維質變的核心精髓，既要政府主動退出不該管的領域，又要積極發揮市場主體的主動效用，還要運行法治思維追求竣工驗收應然目標，創造力量優化“簡政放權”結構，提升“簡政放權”的法治質量，既為政府權力管理“瘦身”，又改善提升政府形象，還有效避免權力腐敗；既充分發揮市場主體能動效用，又提升市場運行效率，還追求法治思維質變。可知，簡政放權反饋到竣工驗收領域，突出表現為法治思維質變轉型，成為竣工驗收法治化運行的重要核心特征，有助于優化打造高效的法治政府形象。

2．“放”的反向思維。

(1)非放棄：管理必要原則。放管服是放松政府管制，通過轉換管理思維追求相同或更優質的效果，既不是放棄不管，又不是不聞不問，而是堅持管理必要限度原則，最大限度減少不必要管理，旨在將管理控制在最小范圍內。根據法治原理，政府應當是“守夜人”角色，成為最小的政府、管得最少的政府和有必要才管理的政府。可知，放管服思維必須堅守不突破必要管理的原則紅線，迫切要求徹底轉型竣工驗收，要求放松政府管制，既要有管理思維存在，又要確保管理最少限度，即管理以必要為判斷標準，而不是徹底放棄不管。

(2) 非放任：有限管理原則。放松管制、減少管理既不是完全放任的任性“放羊”不管，又不是完全由市場自由發展的“無政府”狀態，更不是完全排斥任何形式的行政管理。事實上，非放任的有限管理控制是竣工驗收法治化發展的精華濃縮，它通過有把握的必要的有限控制手段，根據既定的分配原則分配利益，追求分配正義的正當目標。竣工驗收在放管服理念中運行，應當盡量在最小范圍內和保持最小程度下有限控制，準確把握管理控制范圍、幅度和比例等，這正好融合法治要求的比例原則，有效避免非理性放任管理控制。

由此可見，竣工驗收在政府放管服推動下進行法治創新，既是“繼續發展”傳統管理思維，又“創新發展”傳統行政思維，還這種重大轉變(質變)為法治思維，以備案替代傳統的行政管理，完成從行政管理到市場自治的法治轉變，即從政府主導向市場自由的轉變。其實，政府放松管制為市場擴充自由，放松既非放棄，又非放任，而是既堅持管理必要原則，又堅持科學有限控制管理原則，還要在“應放盡放”的原則下創新法治思路落實簡政放權，完成法治思維質變，共同打造有法治特色的放管服之“放”。

三、管：竣工驗收的法治行為量變

放管服在有效管理中逐漸發生量變，中間環節還要有重點地“管”，既逐步減少傳統管制色彩，又無形中增量創新管理的法治特色，還形成獨特的法治管理行為，最終形成量變的目標結果，共同促進竣工驗收法治創新。竣工驗收的量變是質變的重要路徑方法，通過量變追求質量結果，實質上是法治創新的思維轉型，將徹底轉型竣工驗收的管理思路。

1．宏觀管理(監管)思維。

(1)監管管理：行政思維轉變。監管是法治管理的時代趨勢和科學追求，屬于行政思維轉型的外在表現，屬于徹底轉變傳統行政思維。竣工驗收轉變行政思維管理方式，創新開辟監管道路，實質上是科學分配風險，重新再分配財產利益，避免社會不平等現象，努力清除不平等的社會根源，將行政管理思維徹底轉型為法治技術管理，逐漸符合現代法治標準，自覺提升法治監督管理的創新質量。

(2)有限管理：落實有限政府角色。放管服的重要核心特征在于有限管理，減少政府權力干預市場的可能性，縮減管理范圍和幅度，充分保障市場自由，有效落實有限政府的法治角色，契合法治政府的基本定位，為竣工驗收的放管服提供量變要素，同時提升政府管理的科學化水平，將管理嚴格控制在相對有限的必要領域，顯現政府管理的“有限”角色，全面契合現代行政法的發展方向。可知，有限管理屬于現代政府管理的發展方向，具體來說能夠成為竣工驗收過程中政府的管理角色形象，切實落實有限政府的法治目標追求。

(3)事后監管：法治監督補救。在放管服條件下，竣工驗收管理變量多種多樣，最后還要集中于事后正當性監督管理，而非事先提前介入管制，甚至是不正當的權力干預，影響相關主體的正常行為。事后監管屬于補救監督措施，發揮作用的原理在于事后補救性監管，根本原因在于發揮法治主動性，有助于參建主體提前主動按科學標準自治管理，重點突出事后救濟監督的特殊性。所以，政府事后監管起著“保駕護航”的作用，這越來越接近現代法治的創新思維，越來越符合法治技術標準，越來越成為現代法治政府監督的重要途徑，顯現竣工驗收的事后監督特性。

2．監管目標價值。

(1)政府監管：法治保障公正。政府管理事務需要根據法治思維轉變管理方式，將傳統管理量變為監管，重點在于堅持實施監督，在監督過程中實現管理目標，進而追求監管公正價值，原因在于：公正是人類社會的永恒價值追求。[8]其實，公正既是法律價值，更是道德的重要核心價值。[9]可知，竣工驗收的管理應歸屬到政府監督范疇，通過法治監督、監管思維保證公正、公平狀態，既追求法律公正價值，又提升道德公正價值，共同夯實公正的法治基礎，實質上是運行法治保障實現公正任務，追求公正的法治目標，這一切都歸依于政府監管的管理思維的法治創新。

(2)公正監管：完整法治理念。放管服還要落實到公正監管的法治軌道上來，既要求政府處于中立地位，又要恰當地把握“裁判員”角色，還要同時避免成為“運動員”的非公正角色，這樣的監管角色有利于公正落實竣工驗收監管任務，充分追求完整法治價值，在公正監管過程中豐富完整法治理念。法治既要體現準時公正[10]，又要體現完整公正[11]。所以，竣工驗收既依賴于公正監督，又追求公正監督，在行政監管過程中追求完整公正目標價值，創新公正的法治監督軌道，努力完成全面監督的法治任務，將構成竣工驗收法治量變的重要要素。

(3)合理監管：法治比例理念。竣工驗收在放管服環境中必須創新監督方式，既要依科學技術進行標準監管，又要按照標準進行確定監管，還要有可衡量的技術標準進行衡量，更要運行法治比例原則進行優化監督，這要求合理恰當、公平和公正監管，發揮合理監管功能，顯現法治比例正當理念。

由此可見，放管服的“管”不是繼續傳統性管理，而是創新發展監督性管理(監管)，即政府從提前介入干預管理逐漸過渡到事后補救監管，既增量法治主動精神，又為自律管理提供法治保障力量。其實，有限管理促進落實有限政府角色，政府監管追求法治保障公正，監管管理要求轉變行政思維，公正監管確立完整法治理念，合理監管遵循法治比例規則確保正當管理，事后監管構成法治監督補救的重要措施。

四、服：竣工驗收的法治理念巨變

放管服在堅持“放”的前提下，徹底改變“管”的思維方式，落實到竣工驗收領域，堅持服務為主，創新服務理念，確立行政服務思維，有機融合“服務”與“行政”價值，在行政過程中堅守服務原則，在服務過程中實現法治理念巨變。

1．服務思維定性。

(1)服務：柔性法治理念。服務相當于行政柔性行為，不同于傳統行政的強制行為，前者是以為他者提供“服務”為目標，后者以管理被管理對象為職責；前者屬于服務理念，后者屬于強勢強制；前者以合作協商為基本價值理念，后者以服從命令為行為措施。根據平等的自由精神是一種普遍抽象的自由[12]的原理，服務既屬于平等范疇，又屬于自由理念，還屬于自由和平等的理論融合物。所以，“服務”柔性思維既能創新法治管理方式，又能成為竣工驗收的重要內涵特征。

(2)服務合作：協商共治法治理念。竣工驗收自覺運行放管服思維，協商共進服務于竣工驗收，既定位于服務，又需要必要的合作，還在協商的過程中完成“共治”(竣工驗收合格)的法治期待目標，體現了協商共治的法治特色和服務合作的行政法精神，從而使法治思維產生重大轉變，尤其是由傳統強制轉型為行政性的私法合作。所以，行政有服務的理念，服務有行政的基本屬性，既要求政府機構在竣工驗收中服務于參建單位，又要求政府與參建單位之間內在共治，還要求他們共同合作保證建筑工程質量。

2．行政合作服務。

(1)行政服務：私法法治思維。放管服屬于法治思維的重大轉變，屬于行政向服務方向轉型，屬于公法私法化發展的重要范疇，既離不開行政范疇，又少不了私法支持，其中的關聯要素是風險因素，與之相關的內外風險諸多，筆者曾經提出個人合作建房對外部相對人造成債的風險和在建房過程中形成的內部風險。[13]可知，竣工驗收的行政服務轉型既要堅持主導運行行政法思維，又要根據私法理念運行服務思維，政府在竣工驗收過程中體現服務價值，尤其是通過行政私法服務理念展現法治理念的巨變特征。

(2)行政合作：權力制約法治理念。現代行政法治的觀念轉型需要增量合作要素構建合作型行政，運行法治創新思維，突出表現為權力相互制約的法治機制，在合作過程中制約，在權力制約狀態下行政合作。竣工驗收曾經在行政軌道上運行，發揮權力制約功能，在制約過程中優化權力結構，提升現代行政法治質量，在放管服環境中加快行政合作步伐。例如，只有在制度設計上分清責任，分工、合作和制約才能得以實現，需合作行政行為才能真正發揮出功能。[14]可知，竣工驗收的放管服法治轉型，既要借鑒現代行政合作理論，又要設置必要的分工程序，還要科學的制約機制，共同發揮行政合作的權力制約作用。

由此可見，竣工驗收現代轉型取決于放管服，這既是轉型的現實環境要素，又是法治轉型的基礎，還是法治思維轉向的標志，更是法治化竣工驗收備案的重要步驟。根據行政法治原理分析，竣工驗收的法治創新堅持柔性服務理念，行政服務借鑒私法法治思維，服務合作屬于協商共治法治理念，行政合作要求權力相互制約，進而促進竣工驗收在放管服環境中完成法治理念巨變。

五、放管服：竣工驗收的法治創新

放管服既是竣工驗收轉型的法治前提，又是現代竣工驗收的法治創新。具體來說，“放”、“管”、“服”三者都有創新內涵，都以法治為核心要素，既要“放得開”，又要“管得好”，還要“服務實”；既要法治思維質變，又要法治行為量變，還要法治理念巨變。所以，在放管服條件下竣工驗收的法治創新，以“放”為起點，以“管”為核心發生重大思維轉變，從以“管”為重點徹底轉換到以“服”為中心。

1．誠信：竣工驗收法治創新基礎。誠信是法治社會的道德基礎，法治思維需要誠信支持，以誠信為起點構筑法治社會狀態，原因在于：誠信原則為現代私法的一項基本原則。[15]另外，誠信既是道德要求，又是法治追求，更是行政法治的嚴格要求。[16]這不僅是放管服對竣工驗收提出法治創新要求，還屬于普遍性社會信任，建立于誠信的法治基礎。例如，普遍的社會信任是指在一定的制度規范、知識信息的背景下，公民相信公共權力或其他社會成員在社會交往中會做出符合正義規則、契約要求的行為。[17]可知，竣工驗收的放管服轉型堅持向私法方向發展轉變，實質上依賴于誠信法治基礎，既要有誠信的社會客觀環境，又要有法治自由平等，還要有法治思維，更要有法治核心精神的主導運行進程，共同表明誠信是其放管服轉型的法治前提。

2．服務：法治創新思維。

(1)垂直隸屬→橫向平權：法治思維轉型。竣工驗收規則屬于政府垂直型的管理體制，參建單位系統與政府機構之間屬于垂直隸屬關系，政府機構成為主導核心“發號施令”于參建單位。放管服轉型下竣工驗收，建設單位成為全程的主導核心，法治思維轉型屬于橫向平權型的體系，相對“平等協商”追求良性效果，原因在于：從垂直向橫向轉型，從隸屬向平權轉變，從管理向服務轉變，實質上是從人治觀念轉型為法治觀念，屬于法治監管思維的重大變革，符合現代法治基本精神。[18]更精確地說，平等是制度規則的核心靈魂。[19]所以，放管服條件下竣工驗收平等構建制度規則，成為現代法治的核心靈魂，實現從垂直隸屬向橫向平權轉型，其平等思維向度吻合法治技術標準，屬于法治創新發展結果。

(2)管理→服務：法治理念轉變。中國從古至今運行官本位思維，雖有細微變化，仍沒有改變以行政為中心的習慣傳統。竣工驗收以管理為本位不足為怪，在放管服影響下向服務方向轉型，堅持創新開辟服務路徑，逐漸拋棄傳統的管理本位，實現法治理念的重大轉型，既限制控制公權力的不當干預，又保障相對人的合法權益，還落實服務本位，完成管理向服務的徹底轉型顯現平權法治特征。

(3)管制服從→自覺主動：法治驅動力。管制是傳統行政的外在特征，服從是傳統行政的內核，集中表現為對公權力的屈從受制；而現代法治轉型既需要自覺意識，更需要主動行動。例如，法治需要自覺，自覺是法治的重要核心標志。[20]竣工驗收的法治創新轉型既要拋棄傳統的管制服從思維，又要創新自覺意識，還要主動遵循法治規則，更要主動的法治行動，由各參建單位自覺提高建設質量，自覺按照道德底線要求保證建造品質，自覺主動維護建設工程的法治質量，自覺優先法治創新，發揮法治主動動力效用。

3．服務創新方式轉型。

(1)他治他律→自治自律：法治強度柔化。傳統法律由他者治理，表現為外部規制，體現他律精神。現代法治既要基于自治治理，又要自律完善治理，法治的本義要求自律，最高追求目標是創造主動自律，完成法治精神上的自律自治。所以，現代法治既追求自律，又創新更多、更高的自律，還要完成法治“無為而治”，真正體現“自治”特色，逐漸柔化法治的強制力度，逐漸將強制法治轉型為柔化法治，逐漸突出在新時期的時代特征。更具體來說，竣工驗收是參建單位對建筑工程質量作承諾保證的自律行為。[21]竣工驗收的法治創新的根源在于自治行為，契合主動的法治步伐，實現自律法治的目標，完成他治他律的法治轉型，表達出法治的柔性合作要素，優化現代法治的技術質量，屬于法治強度柔化表現。

(2)重實體→重程序：法治程序價值。現代法治重視程序價值，程序既是實體的保障，又是獨立的程序存在，將發揮獨立的規制功能，緊密關聯竣工驗收的法律過程，形成竣工驗收的政治程序。其實，正當程序是對程序的總體要求，行政程序是正當程序的具體微觀要求。[22]所以，竣工驗收的法治創新側重控制實質質量，以各個參建單位的自治自律為核心方法，同時將正當程序引領到法治軌道上來發揮程序控制作用，通過嚴格規范程序確保建設工程質量，全面提升程序法治品質，全面顯現法治程序的特殊“功勞”。

由此可見，竣工驗收在放管服條件下創新發展，彼此共同促進法治和竣工驗收的精神理念融合，共同在法治力量作用下促進發展進步，共同創造法治新天地，共同為竣工驗收提供法治視野，共同締造誠信的法治社會。其實，誠信提供法治前提，實現服務的法治理念轉變，追求橫向平權法治思維轉型，自覺主動匯集法治主動動力，自治自律顯現法治強度柔化，重程序體現法治程序價值，共同完成竣工驗收的重大法治創新。

綜上撰論，“放管服”是行政體制改革的總體思路，“竣工驗收”是房地產社會的重要專業術語，“法治”是現代社會的發展方向和運行環境，三者本來“互不相干”，學理性關聯之并非易事。其實，放管服緊隨時代步伐，促進竣工驗收(備案)法治創新發展，在法治動力推動下既提供法治前提，又形成有特色的竣工驗收法治創新：“放”表明法治思維質變，“管”屬于法治行為量變，“服”體現法治理念巨變，共同構筑竣工驗收的重大法治理念創新。因此，在“萬眾創新，大眾創業”的改革創新背景下，放管服是行政管理改革的專業技術路線，法治既是社會運行環境，又是社會事項的規則理念保障，還是社會前行的正確方向。所以，竣工驗收基于放管服環境而生，在市民社會環境中創新發展，追求法治時代的理念創新，自覺有機協商串聯“放管服”和“法治”，共同創新放管服條件下竣工驗收法治制度，在自覺法治主動作用下自我提升建設工程質量。

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(責任編輯：胡先硯)

2016-11-02

胡利明(1979- )，男，湖北孝感人，中央民族大學法學院博士研究生，經濟師。

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2095-4824(2017)02-0088-06