新農村建設中村干部賄選現象及防治路徑研究

郭永濤

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新農村建設中村干部賄選現象及防治路徑研究

郭永濤

（遼寧大學 遼寧 沈陽 110031）

村干部是新農村建設的領頭羊，對于新農村建設有至關重要的作用。近年來，隨著新農村建設進程的推進，不同地區出現了不同程度的村干部賄選現象，越是經濟發達的地區賄選就越嚴重。村干部賄選不僅危害農村基層自治制度、不利于經濟發展、助長不正村風，還會遲滯小康社會的實現。因此，防范村干部賄選對于保證新農村建設正常推進十分重要。經研究發現，目前村干部賄選的特點呈現出“宗族”式、“冷漠”式、暴力式、錢財物式等多元化趨勢。村干部賄選產生的原因主要有：法律法規不健全，監督機制不完善，村干部權力運作無制約，賄選懲罰無力度，村民法律意識淡薄、思想覺悟低、權利觀念差等。預防與治理賄選的路徑在于健全法制、加強法治建設，完善監督機制，加大懲處力度，實現官民平等，加強農村扶貧與提高村民教育水平相結合。

新農村建設；村干部賄選；防治路徑

自開展新農村建設以來，國家一些惠農政策相繼出臺，隨之資金、設備、工程項目、福利等便紛紛注入到農村，極大改善了農民的生活水平。曾經貧困落后的農村，如今發生了日新月異變化，與此同時，在利益的誘惑下也出現了一些爾虞我詐、欺上瞞下、爭名奪利的現象，其中影響最為惡劣的就是村干部賄選。本文主要從關于村干部賄選的文獻及資料入手，來剖析村干部賄選的前因后果及探討防治路徑。

一、 文獻及數據

目前，國內學者對村干部賄選、村干部腐敗、小官大貪等問題研究的現狀如下。第一，從實證案例著眼探討村干部賄選現象。張華穩（2009）以其家鄉山東省Z市L村為例，結合其所見所聞、所知所感詳細闡述了村干部賄選的來龍去脈[1]。郭玉敏（2010）以北鎮市廣寧鄉趙營子村的村長競選為例，描述了葉春祥因舉報已通過行賄當選的李東輝而慘遭滅門的經過[2]。張艷杰（2010）以內蒙古赤峰市的興合村、八里鋪村、巴根土村為案例，指出了村干部選舉前的請客吃飯、送煙送酒的常態化[3]。李亦南、陳團結（2008）在《法制與經濟》上批露了194萬元買官現象以及魏榮漢、董江愛（2003）的昂貴的選票——230萬買官事件，都詳細論述了資源大省山西某村的村干部選舉中金錢交易的明目張膽與肆無忌憚。宋啟文（2014）以廣州市蘿崗區九龍鎮村為案例[4]，李紅（2014）以貴州A、B村為案例[5]，謝鈴玉（2007）以浙江若干村為例等等——關于村干部賄選的實證案例研究不勝枚舉[8]。第二，對于村干部賄選現象的總結性研究。段小力[9]（2009）、喬德福[10]（2010）、丁寧[11]（2010）是其代表，指出了《村委會組織法》的不完善、監督不力、村民思想覺悟低下等原因助長了賄選的發生，也談到了通過完善相關法律、提高居民教育水平、加大監督等途徑來防治村干部賄選。

從以上文獻可以看出，近年來關于村干部賄選的實證案例研究確實不少，但是總結性研究文獻則相對偏少，其研究的全面性也有待于加強與深化。所以筆者在以往研究成果的基礎上，結合新農村建設的實際情況，試著從賄選的特點、賄選的原因及賄選的防治路徑等方面來撰寫此文。以期能“站在巨人的肩膀上”對村干部賄選的防治做一些有價值的探討。

二、賄選的特點

《中華人民共和國村民委員會組織法》對“賄選”的定義是“以獲取選票為目的，用財物或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產生影響的活動”[12]。根據這個定義，結合文獻綜述，筆者對當前農村賄選的特點總結如下：

（一） “錢、財、物”式賄選

最為普遍的賄選現象之一是直接用錢財收買村民，少則五元、十元、五十元、一百元，多則一千元、兩千元、一萬元、五萬元，因地區經濟發展程度、礦產資源的多寡、地區經濟開發的政策及趨勢及賄選者的家底與野心等不同而有所差異。

1.賄選手段趨于隱蔽化。偏遠貧困地區的賄選仍偏向于向村民的“明賄”這一方式，請客吃飯、送煙送酒都是“家常便飯”。賄選者還會根據村民的家庭情況對其“量身定做”，比如對有些勞動力外出打工的家庭幫其耕地、除草、收莊稼；對有些房屋破舊的家庭幫其維修房屋而不收錢，看似為民服務實則是投其所好、量其所需（這些情況僅限于村長換屆選舉前后）。相對于“明賄”，“暗賄”也比較盛行，比較常見的“暗賄”有依靠親戚朋友出面拉票，由事先給選民錢、財、物變為選舉完畢之后通過事先的“合約”兌現，多分布于資源富庶地區、交通區位優勢明顯地區及經濟發達的郊區。

2.賄選主體由個人轉向群體。有些候選人不惜動用人脈多角度、全方位進行“賄選”。目前農村賄選不只涉及家庭戶主，而且對選舉人的子女也進行感情投資，比如動用其親屬、朋友人脈想方設法來照顧投票村民上學的孩子，比如拜托老師在排座位和學習上關照選舉人的子女，通過孩子在家長面前說“好話”來發揮作用；有的動用其親屬朋友來照顧投票村民商店的生意，體現在紅白喜事定煙酒、幫忙拉主顧等。賄選人從個人向群體的轉向還體現在提前組成自己的競選班子，為賄選拉票打好了政治基礎。

3.賄選逐漸加碼。由于一些“近水樓臺”的村干部以權謀私迅速富了起來，一些人利欲熏心的人為了“發家致富”，也爭相競選村干部，賄選逐漸加碼，從五十元、一百元到一千、兩萬元。例如2002年鄭州高新區某村投入180萬元用于競選；2003年山西資源型某村投入230萬元用于競選；2007年河北上崗村村干部選舉賄選金額更是高達360萬元。

（二） “宗派”式賄選

追根溯源，許多農村是由一個姓氏或家族不斷地通婚繁衍壯大而成的村落，隨著人口的流動才逐漸形成了不同的姓氏與家族，所以家族是一些農村最基本的形式。因此，宗族意識在村干部競選中至今仍然很有影響力。

1. 同族中感情賄選。“自己人當選總比外人當選好辦事”，這是一位村民的原話。感情賄選還體現在利用同族的血緣優勢形成宗族群體勢力，候選人許諾當選后就結對扶貧、糧食補貼等惠農政策優先照顧本家族村民，以此得到同族村民的選票。

2. 同族中的血緣賄選。如果兩族競選則優選本族人，這已是共識。如果同族人競選則還要考慮到血緣的遠近，其內在的順序是直系優于旁系、主系先于支系。同族中的這種基于血緣的優先選舉方式，其本質就是賄選。選民即使沒有收受錢財，也并不能認定其違法，但是卻難以體現公平公正的競選原則，也難以推選出帶領全體村民致富的帶頭人。

（三） “冷漠”式賄選

在一些農村賄選現象已比較普遍。在此種選舉環境下有些不愿參選或者沒有信心參選的村民已對村干部不報任何希望，也不指望當選者能為自己帶來什么好處，最終選擇了“用腳投票”這種政治冷漠方式。其實這也是一種賄選，因為他們沒有履行作為一個合格公民應有的義務，助長了賄選的囂張氣焰。

（四） “委托——代理人”式賄選

在農村村干部選舉中為保證一人一票，對于文盲及臥床病人的選票一般委托村民代寫代投，而在不規范的村民選舉中，負責流動票箱的人及被委托人就變成了行賄對象。

（五）“暴力”式賄選

村干部選舉中賄選手段的多種多樣，不但有金錢賄選、宗族賄選、冷漠賄選、委托代理賄選，而且在有些偏遠地區還出現了混混、地痞治村的現象。在這些混混、地痞在競選時，他們往往采用暴力威逼的手段拉票，一些村民擔心不投其票就會受到“暴力”報復而不得不違心投票。

三、賄選的影響

村干部賄選在農村容易引起尖銳的社會矛盾，一個“好的”村干部不僅能領導村集體發展經濟，而且也對于包括文化、生態和社會等方面的整體發展具有重要意義。然而，村干部賄選現象卻影響了新農村建設，傷害了村民們的感情、破壞了社會和諧風氣。村干部賄選不僅不利于農村的和諧發展，更阻礙了新農村建設與全面建成小康社會的進程。

（一） 破壞基層民主制度

基層群眾自治是極具中國特色的民主政治制度，其主要目的是維護農村居民的基本民主權利，彰顯社會主義民主優勢。但是村干部賄選則是對村民自治制度的無視與踐踏，阻礙了農村政治文明建設步伐。村干部賄選雖然表面上也遵循了民主選舉中“一人一票”和“少數服從多數”的原則，此外受賄村民還獲取了現實及潛在的物質財富。但實際上存在賄賂的選舉本身歪曲了民意，背離了公平原則，更何談民主。

（二） 阻礙經濟發展

近年來，隨著國家對“三農”支持力度不斷加大，農村經濟獲得穩定的發展。農村的經濟發展離不開黨和國家的惠農政策及農民的辛勤勞動，同時也離不開一個優秀的村干部的領導。中國百強村的成功經驗有力地印證了優秀的村干部對農村發展的巨大作用。但是當前在農村經濟利益增多的誘惑下，部分能力見識不足、服務意識差、只求發財的村民利用錢財賄賂選民以求上位。這必然會導致腐敗，因為他們當選后必然利用公權力或者其他不正當手段為自己及利益相關者牟取經濟利益，這不可避免地會損害村民的集體利益。這就是為什么很多村落中村民一貧如洗，而村干部卻身家百萬乃至千萬元。如河北省淖卜子村村委會盧某、黃某和張某相互勾結，利用村集體職務便利，以虛報冒領等不法方式累計騙取國家退耕還林款360萬元。村干部賄選給農村經濟發展帶來了極其負面的影響，也阻礙了我國整體經濟發展。

1.2.2 觀察指標 所有患者分別在基線及治療12個月，禁食12 h后清晨空腹抽取靜脈血5 mL，2 h內以3 500轉速分離血清，于本院檢驗科行生化全套及PSA等檢查，檢測總三酰甘油(TG)、總膽固醇(TC)、

（三） 助長不良村風

為了縮小城鄉差距，實現全面建成小康社會的宏偉目標，自2006年起國家開始進行社會主義新農村建設。“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”是社會主義新農村建設的要求。其中“鄉風文明”是新農村建設的精神文明要求，主張構建淳樸善良、團結互助、和諧健康和積極進取的文明村風。但是當前部分農村地區賄選成風，形成了貪污受賄、不思進取和請托人情等不良風氣，這不僅助長了惡劣村風，更是破壞了社會主義核心價值觀。

如國家的五保戶政策本是為了兜底扶貧，但在某些農村地區卻存在一些較富裕的村民通過請客送禮等手段獲取低保名額，致使真正困難的村民得不到救助，無法脫貧。另外，一些拿到低保的村民也是通過給村干部送禮的不正當手段得到低保的。村干部賄選不僅危害農村的經濟發展，更能助長不良風氣，形成不和諧村風，最終不利于社會主義新農村的發展。

四、 賄選成風的原因分析

（一） 法律制度不完善，讓賄選者有機可乘

《農村委員會組織法》涉及村干部選舉中關于賄選的規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”這種原則性的規定，在一些今農村卻不能落實到位。第一，因為對于多少金額算是賄選，什么方式算是賄選，并沒有詳細的規定；對除金錢物質之外的賄賂也缺乏規定，比如現實中的暴力賄選。第二，管理主體不明確。《村委會組織法》雖然規定了主管上級是鄉鎮人大及政府與有關部門，但到底是誰管理權責不清，部門之間容易扯皮；另外，小村少則1000人，大村多則幾千人，加上“明賄”、“暗賄”、“感情賄”、“暴力賄”相互交織，又缺乏明確的行賄評判標準，因此難以調查取證。第三，懲罰力度弱。《村委會組織法》第17條規定的當選無效的懲罰力度對于資金雄厚的某些候選人早已如同隔靴搔癢；同樣該條規定出現賄選時由鄉級或縣級政府調查依法處理，但依據哪部法律仍然沒有明確。

（二） 村民法律意識淡薄

賄選作為一類違法行為的代名詞，毋庸置疑是作為個體的人對自己行為選擇的結果，但是人是否出于完全自由的意志來實施某項違法行為這一點是難以確定的，誠然，在費爾巴哈那里答案是肯定的，而在龍勃羅俊那里則是否定的。行為人的意志是要受到其所處的社會環境的一定程度的影響的[13]。這里環境就與村民息息相關即村民的法律意識淡薄。誠然，村民們接受一包煙，一瓶酒，或者十元、五十元的現金感覺沒什么，確實也不構成違法，但本質上仍屬于違法行為。同時，村民淡薄的法律意識的“大環境”也滋養了賄選的不斷“成長”。

（三）小官貪腐的多米諾骨牌效應

2003年山西某村230萬元的村干部競選、河北省上蒼村360萬元的高額競選，2008年194萬元的賄選案、鄭州高新區某村180萬元賄選案，及最近新聞爆料的安徽某村干部1.84億元的貪腐案等等接連發生，層出不窮。雖然已經曝光的村干部、受到了法律的制裁，但是有許多至今逍遙法外。村干部一個個暴富不免引發多米諾骨牌效應，造成其他法律意識淡漠的村干部以身試法。另外賄選接連出現也說明懲處力度不夠，作為動態的“法治”在治理村干部賄選問題上并沒有立竿見影的效果，造成不少村干部“前仆后繼，鋌而走險”。

（四） 村民的自利性

利己是人的本性，亞當斯密很早就論述過，他認為“尋求私利不僅對自己好，而且對社會也好，比起條例和立法，利益得失最好的裁決人是個人”。村干部競選中之所以存在如此普遍的賄選，這與村民的自利本性有一定相關性——候選人為了當選愿意施賄，村民為了小恩小惠愿意投票，某種程度上可以說這是一種“協商”。理性選擇理論認為每個人都想按某種功利的尺度來衡量并最大化自己最后所得利益的期望值，候選人對村民的種種許諾使村民最終投出了有利于自己的一票，就是因為村民認為這位候選人的當選可以為自己帶來最大化的收益。

（五） 稅費制改革帶來的影響

農業稅改革之前村干部充當收費員，主要職責就是配合鄉鎮政府向村民征收公糧、提留。當時農民們雖然普遍貧窮，但仍需按既定時限推著載滿糧食的大車小車到村公所繳稅。村民對村干部的評價多是消極的，對他們很排斥，擔心以各種名義找自己要錢。而自農業稅取消以來，國家對農業的反哺力度也逐漸加大，村干部的職能有了根本性變化，那就是由收錢到發錢。國家的福利、補貼層層下撥最終會通過村干部下發給村民，例如糧食補貼、獨生子女獎金、貧困補助等等直接關乎每個村民利益的福利。村民們對村干部的態度也由排斥轉變為討好，這使得村干部儼然成了“香餑餑”，有一定經濟實力的村民就謀劃著賄選村干部，以期達到謀取私利的目的，久而久之助長了村干部的“官氣”。

（六） 監督機制不完善

（七） 村民文化素質低，缺乏民主意識、權利觀念

第一，農村文化教育落后，有30%的農民是文盲、半文盲。較低的文化素質易形成小農意識，使得他們幾元錢就賣掉自己的選票。（喬德福，2009）幾千年的宗法制度的觀念早已深入村民骨髓，有些偏遠地區仍然沿用這一陳舊習俗辦事，缺乏現代民主意識，更沒有權利觀念。第二，有些候選人存在賄選觀念誤區，認為給村里長輩、同宗送煙酒、支援耕種農活等不算是行賄，反而是“會辦事”的表現。

五、村干部賄選防治的路徑研究

（一） 創新法制建設，使村干部公務員化

村干部不是官，這是眾所周知的。在中國的公務員體制中最基層的是鄉鎮一級，一直以來村干部并沒有被列入公務員“戶籍”，這也是眾多研究農村問題的學者提出“鄉政村治”概念的體制原因。村干部有實權，這也是毋庸置疑的，就是因為村干部實際上管理著居住有少則幾百人多則幾千人的“領土”，支配著雄厚的村莊資源。按照韋伯提出的“支配=權力+合法性”這一公式，村干部確實擁有絕對的權力，而且不受制約。村干部是依《農村村委會組織法》選舉出來的，但又不隸屬于公務員體制，不受其規章制度的制約，因而具有天然的賄選、尋租空間。村干部公務員體制化既能把村干部的權力關進法律法規的鐵籠，又能使其受村民的監督。

（二） 加強法治建設，加大懲處力度，實現官民平等

俞可平教授在《政治學的公理》一文中提到：“魚塘里如果僅有幾條魚死，可能是魚自身的原因；便若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問題。”村干部賄選正是如此，大面積的賄選不僅說明法制需要健全，也說明法治同樣需要加強。依法治國就是要用法治思維與法治方式來執政，要求法律至上、嚴格執法、公正司法，而這在農村村干部賄選上幾乎都是空白。因此，第一，要組建農村執法、監督隊伍，壯大農村法治力量，培養法治骨干，提升村民法治意識。人人平等早在霍布斯、洛克時代就提出來了，孟德斯鳩在《論法的精神》中也提到法律的精神就是人人在法律面前一律平等，應用于村干部賄選就是行賄的候選人及受賄的村民都應該受到處罰。第二，要加大懲罰力度。《農村村委會組織法》規定的“賄選當選無效”已然不適應于當今的農村，應該根據賄選的規模、賄選的影響程度分條細化，逐層加大懲罰力度。

（三) 完善農村村干部選舉監督機制

缺乏監督的權力必然導致腐敗。可見，完善監督對于治理賄選“門當戶對”。第一，要組建村民委員會的監督隊伍，實行農村經濟賬務的規范化管理、監督化運行。同時加強村委會的網絡化建設，使賬務網絡化運行、公開，以利于監督。第二，提高村民監督意識，增強村民、村干部的自律性。第三，完善他律機制。農村經濟的發展固然為農村帶來了生機，但也帶來了更多的村務管理問題，傳統的他律機制日漸落伍，更新和完善他律機制顯得尤為必要。第四，增強自律與他律的結合度，愈加復雜的現狀決定了單獨的自律機制與他律機制都很難起作用，所以要采取自律與他律相結合的監督模式。

(四) 加強農村扶貧與提高村民教育水平相結合

農村選民之所以接受賄賂，究其根源無非是貧窮與素質低，所以應該加大農村的扶貧力度，精準識別村民的貧困成因，針對其地區、家庭特征進行精準扶貧。另外要不斷加強對農民的教育，正如馬克思所言“人類能改變環境，環境也能改變人。”農村普遍的環境就是教育基礎差，文化落后，文盲、半文盲多。所以對農村村民必須加強基礎知識教育，包括農業知識、經濟知識、法制知識等；要樹立教育模范，例如宣傳大梨樹“干字碑”村干部精神、袁隆平水稻科研精神等等。這樣才能使村民真正從經濟上與精神上重新審視農村村干部選舉。

[1]張華穩.村民自治的異化：“村干部自治”現象探析——以山東省Z市L村為分析案例[D].曲阜：曲阜師范大學，2009（04）：26.

[2]郭玉敏.關于“農村賄選”的案例分析[D].蘭州：蘭州大學，2010（04）:36.

[3]張艷杰.農村基層民主選舉中賄選現象及治理研究[D].西北民族大學，2010（12）:56.

[4]李亦南、陳團結.賄選194萬元買村干部[J].法制與經濟，2008（03）：12.

[5]魏榮漢，董江愛.昂貴的選票230萬選村干部時間[J].報告文學，2003（10）：67.

[6]宋啟文.村干部直選問題研究——廣州市蘿崗區九龍鎮村委換屆選舉為視角[D].蘇州大學，2014（09）:23-26.

[7]李紅.村委會選舉中賄選行為入罪研究[D].貴州民族大學，2014:18.

[8]謝鈴玉.村委會選舉中賄選問題研究——以浙江省若干村莊調查為例[D].中國政法大學，2007（03）:56.

[9]段小力.解讀新一輪農村基層民主選舉之困[J].理論與改革，2009（03）:12-20.

[10]喬德福.新農村建設中村干部賄選防治機制創新研究[J].鄭州大學學報，2010（05）:17.

[11]丁寧.整治農村選舉中賄選問題研究[J].中州學刊，2010（03）:78.

[12][13]尙曉曉.村干部腐敗原因探析及其規制[J].湖南警察學院學報,2016（02）.

責任編輯：王靜

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1009-4601（2017）06-0072-05

2017-06-26

郭永濤（1989-），男，遼寧大學哲學與公共管理學院2015級行政管理專業碩士研究生。研究方向：社會治理、公共政策。