公共政策失靈視角的歐盟難民政策調整

黃可君，王 強

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

公共政策失靈視角的歐盟難民政策調整

黃可君，王 強

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

歐盟的難民政策框架從20世紀中后期開始逐漸構建，都柏林體系的形成和《阿姆斯特丹條約》的出臺使歐盟共同難民政策初步形成。2015年難民危機的爆發，對歐洲避難體系造成嚴重沖擊，雖然歐盟出臺了一系列政策文件，不斷調整難民政策，但是各成員國為保障各自國家的利益各自為政，歐盟難民政策未得到落實，難民危機日趨嚴重，是典型的公共政策失靈現象。中國要重視歐盟此次難民政策調整失靈的原因和后果，以此為鑒，制定出符合公共利益的難民政策，避免出現政策失靈現象。

難民權益；人權保護；歐盟；公共政策失靈；難民政策；難民危機

一、歐盟難民政策框架的演變

一直以來，歐洲是難民最主要的集中地，是難民活動最為活躍的地區，深受人權保護思想的影響。從20世紀中后期開始，歐共體著手在難民問題上進行合作，《申根協定》、《都柏林公約》為歐盟的區域性難民政策奠定了基礎。20世紀80年代后，《馬斯特里赫特條約》提出“安全第三國”和重新接納協定，以減少和限制難民流入歐洲。冷戰結束后，《阿姆斯特丹條約》的簽訂，使歐盟的難民政策快速地走向一體化進程。

（一）建立區域性難民政策

二戰后，歐洲經濟共同體快速發展，為實現建立人員、資本、勞務、貨物自由流通的統一大市場的目標，歐共體開始關注成員國境內人員自由流動的問題。1985年《申根協定》的簽訂和1987年《單一歐洲法令》的生效，打破了歐共體成員國之間的內部邊界，進一步推進了歐洲一體化進程，對移民和難民事務的合作進行了有效探索。以人權理念為背景，以市場利益為目標，歐共體成員國開放邊界，推動人員自由流通，與此同時尋求避難者不再向單一成員國申請避難，而是將整個歐共體作為避難目的地，大量難民流入歐洲，形成了難民潮。

為了加強對共同體外來移民和難民的管理和控制，避免避難權的濫用，歐盟于1990年簽署了《都柏林公約》，即《確定國家對庇護申請負有審查義務的條約》。這也是歐盟首個難民政策的專門性文件，“主要規定了難民在《日內瓦公約》的基礎之上尋求避難的申請條件和流程，并確立了審查國家的排他職權和適格準則。其中最為關鍵的是提出了‘庇護的一次機會原則’，將尋求避難者在歐盟領域的遷移限定在最小范圍內”，防止難民在避難申請被拒后轉移到另一成員國提交申請，同時也避免了成員國之間相互推諉，明確了各成員國的審查責任。這是歐盟在避難領域合作的首次嘗試，為今后更大范圍的合作奠定了基礎。但是《都柏林公約》并非實體法律，缺乏強制性，此次合作是成員國政府間的合作，只能依靠成員國間的政策協調實施。

（二）轉向限制性難民政策

20世紀80年代東歐劇變產生了大批移民和難民，給西歐造成了新的沖擊，共同體層面上的司法與內務合作成為必然。1992年《馬斯特里赫特條約》簽署，正式成立了歐洲聯盟，將移民和難民問題納入政府間合作的第三支柱。成員國普遍意識到制定共同難民政策的重要性，進一步推動了歐盟在難民政策領域的合作，提出了“安全國”和“安全第三國”的概念，以此來限制難民涌入歐盟，并開始與第三國家簽訂重新接納協議，將非法移民和難民驅逐出境，轉移自身的壓力和責任。在這一時期歐盟難民政策轉向限制性發展。雖然歐盟成員國在積極構建歐盟層面上的共同難民政策框架，尋求進一步合作，但是難民政策涉及國家主權，各成員國在主權轉讓上仍存在爭議，難以達成統一的執行政策，仍然各行其是，只是趨同于用限制性難民政策遏制難民浪潮對歐盟的沖擊。

（三）形成共同難民政策

冷戰結束后，大量來自蘇東地區的難民涌入歐洲，歐盟成員國政府間合作下的限制性難民政策難以發揮作用。1997年歐盟15個成員國簽署《阿姆斯特丹條約》，將避難事務提升至歐盟第一支柱，首次確立了歐洲共同移民和避難政策的法律框架條件，“各成員國將避難事務上的控制權不同程度地讓渡于歐盟這個超國家機構，并通過建立歐盟數字指紋識別系統和難民基金等措施，推動歐盟在移民和難民領域的深層次合作，初步形成了歐盟共同難民政策。”1999年《坦佩雷協定》首次明確提出“歐洲共同難民制度”。2000年通過了《尼斯條約》，旨在改革歐盟的決策方式，即由一致通過表決制轉變為實行有效多數表決制，簡化決策程序，推進歐盟共同難民政策的形成與執行，但是在實際執行過程中并未取得實質性進展。2004年為了加強外部邊界控制，避免避難權濫用，在《坦佩雷協定》內容的基礎之上通過了《海牙計劃》，提出要建立統一的避難程序。不斷修訂中的《都柏林二條例》和其后的《都柏林三條例》所形成的“都柏林體系”是現行歐洲避難體系的核心，采用“肇因者原則”作為指導原則。歐盟共同難民政策在這樣的一波三折中逐漸形成建立。

綜上所述，歐盟各成員國既要從人權保護理念出發標榜寬松的難民政策，又要從實際政治需求出發限制難民入境，難民問題涉及成員國的國家利益，而歐盟這個超國家機構強制力有限。因此，即使在歐盟框架下出臺了諸多政策規定，實際合作執行過程中仍然困難重重。各成員國互相推諉扯皮，歐盟共同難民政策的最終形成任重而道遠。

二、難民危機中歐盟難民政策的調整

2015年8月始，來自西亞和北非國家數以百萬計的難民持續涌入歐洲地區，形成了二戰結束后世界范圍內最大的難民潮,歐洲避難體系陷入現實困境。為應對此次難民潮，2015年5月起歐盟委員會出臺一系列政策文件，提出了宏觀政策框架。但是，由于對此次難民潮的發展態勢估計不足，且部分成員國拒不合作，在實際執行過程中并未取得實質性進展，最終難民潮演變為難民危機。2015年9月2日，敘利亞小難民在土耳其海灘遇難的照片在網絡上迅速傳播，難民危機在國際上掀起高潮，歐盟的難民政策被迫轉向積極主動。然而，之后連續暴恐事件的發生，使成員國間內部分歧加劇，在政策執行過程中，政策失靈現象愈加突出。

（一）通過實行歐盟難民分配方案

2015年9月，歐盟勉強通過了難民分配方案，要求歐盟各成員國按一定的配額接受安置已經到達希臘和意大利的12萬難民。盡管歐盟此次態度強硬，向各成員國施壓，但是西歐和東歐國家對此態度迥異，分歧加劇。德國、法國等國均表示愿意接納更多的難民，德國總理默克爾表示德國接受難民“不設上限”，瑞典、挪威等北歐國家也相繼表示支持，實施寬松開放的難民政策。而英國雖然愿意接納來自敘利亞難民營的2萬難民，但是并不同意參與難民分配方案。與此同時，以波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克為首的部分東歐國家堅決抵制難民分配方案，明確反對歐盟委員會攤派給四國的難民份額。匈牙利政府甚至關閉了邊境，并設置隔離墻以抵擋難民的沖擊。而波蘭隨著其國內政權的交替，其難民政策也在不斷改變，最終在其國內右翼勢力上臺執政后，立即拒絕接受難民攤派指標。捷克和斯洛伐克兩國從總統到普通民眾排外情緒嚴重，明確表示拒絕接收難民。在此背景下，歐盟難民分配方案并未發揮實質性作用，難民在歐盟地區的分布極不均衡，實施寬松難民政策的國家安置能力也趨向飽和，國內社會問題頻發，紛紛收緊難民政策，歐洲難民危機逐漸惡化。

（二）加強與第三方合作

在歐盟內部分歧加劇的背景下，歐盟開始加強與第三方的外部合作。由于土耳其是大部分難民進入歐洲的中轉站，歐盟將土耳其作為首要的外部合作國。2015年10月達成歐盟—土耳其聯合行動計劃，提出成立援助土耳其難民撥款機構，并同意重新開始土耳其入盟談判。2016年3月18日，歐盟與土耳其就難民危機的解決方案簽署了交換協議，即歐盟遣返一名難民至土耳其，就有一名敘利亞難民可以從土耳其合法入境歐盟，上限為72000人。然而，歐盟和土耳其之間互相缺乏信任，歐盟內部對此也爭議不斷，繼續實行此項政策困難重重。2015年11月，歐盟與非洲召開特別峰會，創立非洲緊急信托基金，加大對非洲貧困國家的經濟援助，試圖從源頭上解決來自北非地區的難民問題。

（三）強化歐盟外部邊境管控

巴黎暴恐事件及德國科隆性侵案件的發生，迫使歐盟重新收緊難民政策，強化歐盟外部邊境管控。歐盟規定歐盟公民也要在外部邊境接受身份檢查，以防范恐怖分子潛入。同時為了確保外部邊境的安全，允許成員國暫時在本國邊境重新設置人員檢查以限制難民入境。繼而計劃對歐盟邊境管理局進行改組，賦予其更大權限：“授權其直接執行歐盟的指令，向壓力過大的外部成員國部署緊急邊境干預隊，提供邊境保護支持，組織專項行動，打擊地中海人蛇組織偷渡的犯罪行為。”歐盟委員會為了彌補希臘造成的歐盟外部邊境管理的缺失，希望借助歐盟邊境管理局協調希臘與土耳其聯合巡邏，限制難民流入歐盟，提高難民遣返比例，保障歐盟外部邊界的安全。然而，目前不少成員國重新恢復并加強邊境管制，申根體系正陷入瓦解的邊緣，歐盟的一體化進程面臨巨大威脅。

三、歐盟難民政策失靈的原因分析

自歐洲難民危機發生至今，歐盟及其成員國不斷調整其難民政策，出臺了一系列新的政策規定，但是并未得到徹底統一的執行，難民危機日趨嚴重，與恐怖主義一起，不斷威脅著歐洲地區的安全與穩定。同時在其嚴格的政策限制中，涌入歐洲尋求避難的難民的基本權利并未得到相應的保障。這是典型的公共政策失靈現象。以下將從公共政策失靈的視角分析歐盟難民政策未取得成效的原因。

（一）難民政策決策機制及執行機制存在缺陷

歐盟的難民政策是對歐盟共同體利益、成員國國家利益和難民基本權益的一種權威性分配，因此在制定和調整難民政策過程中，需要這些利益主體之間相互妥協。然而在政策制定中很難找到能夠協調各方的公共利益作為決策目標。同時歐盟的決策機制十分繁瑣，多層治理的決策機制使得一項政策提案需要通過掌握不同權限機構的審核，直接拖后了難民政策的發展。目前歐盟的政策決策主要還是通過“全體一致”的表決方式，在極特殊情況下歐盟理事會才會啟動“特定多數投票”機制。在這樣的決策機制限制下，只要某個成員國反對，整個政策的決策就無法進行。在每次政策制定中，歐盟與成員國之間和不同成員國之間均會存在不同程度的利益分歧，而在出現分歧時，歐盟的傳統做法是盡量協商而非強行表決。這樣雖然可以避免歐盟內部的矛盾激化和利益沖突加劇，卻也使制定出的難民政策與公共利益不相符，在執行過程中與預期目標相距甚遠。且由于國際形勢復雜多變，歐盟決策機構掌握的決策信息十分有限，往往會做出錯誤的預判。根據“都柏林體系”對成員國審查難民責任分配的原則，歐盟外界邊境國家承受了巨大的壓力。在無力提供庇護和安置的情況下，這些國家放任難民涌向其他成員國，催發了難民危機的產生。

歐盟作為政治實體，并無國際法賦予的主權地位，因此不論國際條約賦予歐盟的權力多大，其成員國也沒有執行其政治決策的絕對義務。各成員國在歐盟框架下的合作是基于各國政府間的信任與相互妥協，各成員國仍可根據本國的實際情況和國家利益制定難民政策，即使國內的難民政策與歐盟的難民政策相悖。而且，歐盟框架下并無具有強制力的監督和制裁機制保障歐盟難民政策的執行。在歐盟難民政策的執行過程中，歐盟委員會無力督促各成員國實施具有統一標準的難民政策，“且歐盟現有的絕大部分涉及難民接收、資格和程序的法令均是通過指令形式發布的，而在歐盟的法律體系中，指令只對政策目標作出規定，由成員國自主決定難民政策的執行方式。”

（二）歐盟及其成員國之間的利益博弈

在公共政策執行過程中，不同利益群體為使自己的利益最大化，相互之間不斷進行利益博弈，通過自身的權力和資源影響公共政策的制定與執行，若政策執行有損其利益時，則阻礙或拒絕政策的有效執行。這樣就出現了公共政策失靈現象。歐盟內部的不同利益主體存在多元化的利益訴求，導致歐盟的共同難民政策陷入半失靈狀態。在制定和調整難民政策時，歐盟要保障共同體和成員國的利益，各成員國要確保國家利益和社會穩定，成員國的民眾要考慮就業保障和自身安全。因此，歐盟在制定難民政策時，一直在歐盟及其成員國的利益考量與人權保護之間猶疑，并不會完全從人道主義角度出發將難民保護作為決策目標。同時歐盟及其成員國間不同的利益訴求，致使歐盟內部一直難以通過統一的難民政策，即使歐盟層面上制定出共同的難民政策，歐盟也無權調動歐盟的整體資源執行，只能依賴成員國政府的妥協和自覺執行。而歐盟法賦予了成員國很大的自由裁量權，可以在不違背歐盟共同難民政策框架的前提下，基于本國的主權考量和國家利益自行制定執行難民政策。這也就造成了歐盟成員國往往為了本國利益，敷衍甚至拒絕執行歐盟的共同難民政策。歐盟框架下的難民事務合作陷入僵局。

國家利益是主權國家處理內政外交的根本標準，一旦不能滿足或有損自身利益，主權國家將及時調整相關政策。而難民問題與歐盟成員國的國家利益與民族利益息息相關。執行歐盟的共同難民政策需要讓渡部分主權，在保障自身國家利益和安全的前提下執行歐盟難民政策實在是舉步維艱。如為應對難民危機，雖然各成員國認同加強邊境管控等政策行動，但在難民分配和安置的問題上存在嚴重分歧，具體的政策執行方式不能達成一致。并且由于歐盟各國的文化傳統、政治經濟形勢差異，對待難民的態度截然不同，難民在歐盟的分布極不均衡。因此希臘、德國等難民接收大國希望能制定執行統一的歐盟難民政策，共同分擔難民危機的壓力。但是，由于其他成員國的避難申請標準嚴苛，認為統一的難民政策將降低本國的政策門檻會吸引大量難民涌入，因此拒絕執行統一的歐盟難民政策。綜上可知，在歐盟各成員國發展極不平衡的現實環境中，歐盟內部的分歧與沖突愈加凸顯，成員國在執行難民政策時掌握充分的自由裁量權，這就導致了歐盟層面的共同難民政策失靈難以避免。

（三）歐盟難民政策無法取得民眾支持

近幾年來歐洲經濟持續低迷，就業愈加困難，歐洲民眾將此都歸咎于外來移民。大量難民的涌入不僅威脅了本國的勞動力市場，還對社會秩序與安定造成了極大的危害。以德國為例，德國一直秉承開放性難民政策，在難民危機爆發后，接收了大多數涌入歐洲的難民，遠遠超過了國內承載難民能力的上限，且由于對此次難民危機預估不足，國內對難民的安置與融入政策并未實施到位，造成了社會治安混亂。尤其是巴黎暴恐事件和科隆性侵案件的發生，使德國民眾對難民的恐懼與質疑越來越大。在此情況下，歐盟在制定難民政策時必須考慮民眾訴求。

經過幾十年的迅速發展和擴張，歐盟已經成為重要的國際政治力量。但是，在針對歐盟社會政策方面的調查結果表明，絕大多數歐洲民眾對歐盟并無歸屬感。他們對歐盟制定的移民、就業、福利等政策的評價并不高，對歐盟的移民政策尤其失望，認為歐盟制定的這些政策不僅沒給本國帶來利益，甚至侵害了本國民眾的利益。而無法取得民眾支持的政策是不可能執行的。與此同時，歐洲民眾及歐盟成員國境內的難民群體都有著強烈的民族認同感，其主體民族文化帶有一種排外色彩。歐洲的社會和民眾不認同難民的身份，而難民因遭受迫害輾轉來到接收國，在遭到當地社會和民眾的歧視和排斥下，不愿主動融入當地社會。難民間形成了固有的社交群體，逐漸形成了“亞文化”與主流文化相隔離的情形。兩種文化強烈對抗，嚴重阻礙了歐盟難民政策的進一步發展。

四、歐盟難民政策調整對中國的啟示

2015年3月19日，中國與全球化智庫（CCG）發布的2015年《中國國際移民報告》指出：中國正在成為難民接收國，難民的管理工作也將成為我國法治政府面臨的新的挑戰。2016年9月19日，李克強總理在首次聯合國難民峰會上指出，中國作為最大的發展中國家，一直高度重視并積極參與難民和移民問題全球治理，然而中國一直未出臺具體的難民政策對境內的難民進行甄別和管理。近年來，中國召開了一系列難民法研討會，并將難民管理列入國務院的立法計劃。中國在制定難民政策時可以借鑒歐盟難民政策調整中的經驗，以平衡我國國家利益、本國公民利益和難民基本權益為決策目標，制定符合公共利益的難民政策。

（一）引入決策參考和執行反饋機制

難民危機爆發后，歐盟未掌握充分的決策信息，對難民危機發展態勢做出錯誤的預估，并在未了解歐洲民眾對難民的態度的情況下，不斷制定和調整難民政策，導致難民政策決策難以執行。我國在制定難民政策時，應當依托互聯網平臺，暢通利益訴求表達渠道，讓我國公民和難民能夠及時、順暢地表達相關訴求，促進政府決策部門和政策目標群體的溝通交流。同時，組織難民政策制定者與難民領域研究專家及其他智囊團進行科學合理的分析，制定出平衡各方利益的難民政策，從而提高執行難民政策的可行性和有效性。難民政策執行也是對各方利益的再次平衡，在政策執行過程中出現困難和阻礙是難以避免的，為避免出現政策失靈現象，必須及時了解政策的具體執行過程。要充分利用新媒體疏通政策反饋渠道，通過新媒體互動性、時效性強的特點，收集各方反饋意見，及時、有效地對難民政策進行調整。

（二）增強政府部門與難民的良性互動

歐洲難民危機形勢仍在不斷惡化，其中一個重要原因就是境內難民無法融入當地社會，脫離了當地政府部門的掌控和管理。因此，我國的難民政策不僅應當考慮是否接收難民和怎樣接收難民，還應當考慮難民如何融入當地社會，對境內難民進行有效的管控。難民政策的執行實際上是政府部門與難民的合作，因此在制定難民政策時，必須充分考慮難民的利益訴求，要結合具體的國際和國內政策環境制定和改進符合實際要求的難民政策。政府部門應當將相關政策信息及時告知境內難民，使難民可以充分了解政策，提升其對難民政策的認同度，實現二者的良性互動和合作。與此同時，政府部門還應當注意聽取難民的反饋和利益訴求，在政策執行過程中把握好利益平衡。

（三）鼓勵民眾積極參與難民政策執行

公共政策民主化的內在要求之一就是民眾積極參與到政策的執行過程中。這既能提升國內民眾對難民政策執行內容的認知，也有利于調整政府、難民和國內民眾的利益矛盾，促進難民政策與難民和國內民眾實際需求的相互適應；同時還可調整政策執行時出現的偏差，從而促使政策預期目標的實現。因此，政府部門在政策出臺后應當及時通過微信、微博等公眾平臺進行輿論宣傳，同時鼓勵民眾利用這些平臺進行監督和制約，讓普通民眾參與到對難民的救助和管理過程中，消除難民入境后給當地社會民眾造成的不安全感和排外情緒。

[1]王蕾.歐盟難民政策研究（1980-2014）[D].上海:華東師范大學,2015.

[2]郝魯怡.歐盟國際移民法律制度研究[M].北京:人民出版社,2011.

[3]伍慧萍.難民危機背景下的歐洲避難體系：政策框架、現實困境與發展前景[J].德國研究,2015(4):4,21,140.

[4]許潔明,甘開鵬.歐盟共同難民政策的發展軌跡[J].學海,2010(4):131-139.

[5]宋全成.歐洲難民危機：進程、特征及近期發展前景[J].山東社會科學,2016(2):120-128.

[6]楊解樸.默克爾難民政策面臨的多重困境[J].當代世界,2016(2):34-37.

[7]房樂憲,江詩琪.當前歐盟應對難民危機的態勢與挑戰[J].同濟大學學報(社會科學版),2016(2):31-39,87.

[8]湯敏軒.公共政策失靈:政策分析的一個新領域[J].中國行政管理,2004(12):79-83.

[9]葉芬梅.公共政策失靈類型劃分及矯正新思路[J].理論探討,2006(6):132-136.

[10]易雪梅.歐盟難民政策探析[D].長沙:湖南科技大學,2015.

[11]托馬斯o匡.歐盟難民危機：飽受爭議的解決方案[J].檢察風云,2016(13):52-54.

[12]趙俊杰.歐洲難民危機專題研究報告[M].北京：中國社會科學出版社.2016.

[13]徐敏寧.從博弈論視角探析公共政策執行失靈及規制[J].黨政干部學刊,2008(1):30-32.

[14]張亞寧.歐盟的非正式治理模式芻議——以歐盟難民政策的發展為例[J].歐洲研究,2015(6):76-96,6-7.

[15]史小今.德國難民接收政策面臨的困境[J].理論視野,2016(4):21-24.

[16]范勇鵬.危機背景下的歐洲認同發展[J].中國社會科學院國際研究學部集刊,2013(8):150-175.

[17]李桓促.時滯效應與公共政策失靈分析[J].長春理工大學學報(社會科學版),2014(4):7-8,14.

The Adjustment of EU's Refugee Policy under the Perspective of Public Policy Failure

Huang Kejun,Wang Qiang
(The Chinese People's Armed Police Force Academy,Langfang 065000,China)

The framework of EU's refugee policy has been gradually built since the middle and late 20th century, the formation of the Dublin system and the introduction of the "Amsterdam Treaty" marked the initial formation of the EU common refugee policy. The outbreak of the refugee crisis in 2015, it has caused a serious impact on the European refugee system,although the EU has introduced a series of policy documents, and continuously adjusted its refugee policy, however,the members of the EU have their own interests to protect their respective national interests, the EU's refugee policy has not been implemented, and the refugee crisis has become increasingly serious, it is a typical phenomenon of public policy failure.China should attach importance to the reason and consequence of this EU's refugee policy failure, take this as a warning,we should formulate the refugee policy with the public interests, and avoid policy failure.

Refugee Rights and Interests;Human Rights Protection;EU;Public Policy Failure;Refugee Policy;Refugee Crisis

D631

A

1673―2391(2017)06―0093―05

2017-08-23

黃可君（1994—），女，江西鷹潭人，中國人民武裝警察部隊學院碩士研究生，研究方向為邊防管理學出入境邊防檢查；王強（1973—），男，河北石家莊人，中國人民武裝警察部隊學院邊防系邊檢教研室主任、教授，研究方向為邊防檢查。

【責任編校：譚明華】