歐盟北極政策實踐及其對中國的啟示

程保志

（上海國際問題研究院，上海200233）

歐盟北極政策實踐及其對中國的啟示

程保志

（上海國際問題研究院，上海200233）

基于應對氣候變化及能源安全等戰略利益的需要，歐盟自2008年以來連續發布了多個北極政策文件，“知識、責任與參與”是其北極政策的三大核心理念。在與北極國家及原住民社群進行機制性對話與協商的基礎上，歐盟將進一步加大在北極知識和技術領域的投資，以負責任和可持續的方式開發和利用北極資源。歐盟將北極地區突出的生態保護、航行安全、基礎設施建設及北極經濟社會發展等問題內化為其“北極責任”，試圖將自身界定為北極治理公共物品的提供方，從而更為有效地介入北極事務。中歐在北極政策立場上較為相近，未來雙邊北極事務合作應納入到中歐全面戰略伙伴和“一帶一路”架構之中。

歐盟；北極治理；環境安全;地緣政治；一帶一路

近年來，由于氣候變化，海冰消退，北極地區在地球物理和自然生態上正發生著根本性變化。以《聯合國海洋法公約》、北極理事會為代表的各類治理機制也日益發揮著重要作用。俄加美等北極國家以及中日韓等近北極國家均大幅提升北極事務在國家戰略中的定位，紛紛加大北極科學考察力度，積極參與新航道開辟、油氣資源開發以及漁業管理等新興北極治理議題的規則構建。作為北極地區的特殊行為體，歐盟在地理位置和身份屬性上都與北極有著不可分割的密切聯系，對參與北極事務也表現出日益濃厚的興趣。歐盟委員會、理事會及歐洲議會等歐盟三大政治機構在2016年同一年中連續推出三份有關北極政策的官方戰略文件，宣示歐盟對北極地區的利益關切，展示歐盟作為北極治理公共物品提供方的角色定位，積極謀求在北極治理進程中發揮建設性作用。

一、歐盟北極戰略的演進與發展

為有效應對俄羅斯2007年8月在北冰洋底的“插旗”行動，歐盟機構隨即表明其北極政策立場，強調歐盟是北極治理進程不可或缺的緊密伙伴。2008年以來，歐盟連續發布了多個北極政策文件，試圖更為主動地影響和參與北極治理。丹麥、瑞典、芬蘭三個北歐成員國以及德國、法國、英國、波蘭等國均于近期發布或更新了各自的官方北極戰略文件。這進一步表明了北極地區在歐盟及其成員國整體戰略層面的重要性。

（一）歐盟北極戰略文件概覽

2007年10月，歐盟委員會在附錄于《綜合性海洋戰略》的行動計劃中首次宣示了歐盟在北極的戰略利益；2008年3月，歐盟委員會與外交事務高級代表在聯合發布的《氣候變化與安全》戰略文件中，提出歐盟應發展整體一致的北極政策以應對北極地緣戰略的演變。2008年11月，歐盟委員會發布其首份北極政策報告《歐盟與北極地區》，強調在歷史、地理、經濟、科學等方面，歐盟都與北極有著重要而密切的聯系。歐盟對外關系理事會于2009年12月發布的關于北極事務的決議以及歐洲議會于2011年1月發布的《可持續的歐盟北方政策》報告均是上述政策文件的進一步發展。2012年3月，在“歐債危機”持續發酵的背景下，時任歐盟外交事務高級代表的阿什頓到訪芬蘭、瑞典與挪威，表示希望通過與北極國家的溝通和交流，推進歐盟在北極地區的戰略政策。①《歐盟重申北極戰略，北極權益之爭加劇》，http://news.hexun.com/2012-03-30/139901367.html，2016年12月20日訪問。2012年7月，歐盟委員會正式發表戰略文件《發展中的歐盟北極政策：2008年以來的進展和未來的行動步驟》，強調要加大歐盟在知識領域對北極的投入，并以負責任和可持續的方式開發北極，同時要與北極國家及原住民社群開展定期對話與協商。

2016年4月，歐盟委員會和外交與安全事務高級代表再次向歐洲議會及歐盟理事會共同提交政策報告，敦促歐盟盡快形成統一的綜合性北極政策，從而將北極事務納入到歐盟整體的綜合性海洋戰略（An Integrated Maritime Strategy）之中。緊接著，同年6、7月間歐盟理事會和歐洲議會也通過有關北極問題的決議，對歐盟委員會的政策建議予以積極響應和細化。歐盟之所以不斷出臺北極政策文件，從一個側面反映了其在北極地緣政治競爭中力圖避免被俄加美等北極大國進一步邊緣化。但就中短期而言，歐盟北極戰略目前還處于政策宣示階段，在北極地區事務上的話語權和決策權仍相當有限。

（二）歐盟與北極的利益關聯

歐盟與北極的利益關聯大體可分為兩類：一類屬于地緣或機制聯系，另一類則可歸入政策或事務關聯。在地緣聯系上，瑞典、芬蘭和丹麥（格陵蘭）屬于歐盟成員國，冰島和挪威則為歐洲經濟區成員。②須指出的是，《歐洲經濟區協定》并不適用于斯瓦爾巴德群島，歐盟的共同漁業政策也被排除適用于經濟區的內部市場之外。格陵蘭屬于歐盟的海外領地，歐盟通過簽訂聯系協定以支持其經濟與社會發展。目前歐盟已通過《漁業伙伴關系協定》以及新近簽署的有關《原材料合作協定》與格陵蘭建立了全面伙伴關系。③European Commission signs today agreement of cooperation with Greenland on raw materials.http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-600_en.htm,2017-08-26.歐盟從其成員國處獲得了有關對外事務的決策權，又通過《歐洲經濟區協定》將部分權能延伸至冰島和挪威。在涉及北極事務的國際談判和締約進程中（如有關《生物多樣性公約》的談判與締結），歐盟發揮了重要作用。政策或議題關聯則主要體現在歐盟具體政策領域與北極事務的密切聯系上。

歐盟區域發展政策與北極地區的經濟和社會發展息息相關；歐盟通過歐洲地區發展基金、歐洲社會基金及聚合基金的一系列項目支持北極地區的發展。例如，涵蓋芬蘭、愛爾蘭、英國、瑞典、法羅群島、格陵蘭、冰島與挪威等國家和地區的跨區域北方邊緣項目，就旨在提升北方高緯度地區的創新能力和競爭力，促進該地區自然與社會資源的可持續利用。歐盟還在與北極相關的多個政策領域發揮積極影響，尤其是在環境和氣候領域。例如應對全球氣候變化以及跨界污染物的處理問題等。此外，歐盟是北極科研方面的重要資助方。如歐洲環境署就參與了北極持續觀測網絡(SAON)的建設。在有關北極政策文件中，歐盟突出其在北極研究方面所作的貢獻，強調在歐洲北極地區的跨區域合作與研究。

隨著海冰不斷消融，北極商業開發活動日益增多，歐盟與北極的商業聯系也日益緊密。首先，歐盟已是北極（主要是挪威與俄羅斯）油氣資源產出的最大市場。2010年，英國、荷蘭、法國和德國四國所購買的油氣總量分別占挪威產出天然氣的84%和挪威石油出口的65%。意大利的埃尼公司已參與挪威巴倫支海的石油開發項目，占有可開采協議65%的股權。2009年80%的俄羅斯出口石油輸入歐洲市場，同年俄羅斯天然氣股份有限公司60%的天然氣賣給了歐盟。歐洲能源巨頭紛紛參與俄羅斯北極油氣資源的大規模開采項目。如法國的道達爾公司參與了俄北極亞馬爾液化天然氣（LNG）項目，意大利埃尼公司與俄羅斯石油股份公司在2012年4月簽署戰略合作協議開采巴倫支海俄屬部分的油田。在格陵蘭，蘇格蘭凱恩能源公司已著手海上油井鉆探作業。此外，北極國家所具有的可再生能源的巨大潛力（如挪威和冰島擁有豐富的水電和地熱資源）也有向歐盟成員國輸出的可能性。如冰島就計劃建設世界最大的水下電纜項目以向歐洲出口多余的地熱資源。①Adam Taylor,"Iceland Wants To Build The World's Biggest Underwater Cable To Export Geothermal Energy,"http://articles.businessinsid er.com/2012-04-23/news/31385549_1_geothermal-energy-clean-energy-renewable-sources,2017-03-28.

對于北極航道開通前景，歐盟也充滿期待。航運業對歐盟共同市場的建設至關重要，90%的歐洲對外貿易及40%的歐盟內部貿易均通過海運完成。以噸位計，全球海運出口產品的25%由歐洲生產。盡管目前歐洲造船業處于衰退之中，歐洲國家注冊的商船數量仍接近全球四分之一，若算上產權歸歐洲所有掛外國船旗注冊的商船，則該數據增至40%。隨著北極航運日益頻繁，歐盟事實上也擁有對懸掛歐盟成員國旗的船只利用北極航道開展航運進行管制的相應權能。《歐盟運行條約》（TFEU）已包含有關海事安全、防止源于船只的污染、船只檢查規則、港口國管控規則、提升作為船旗國的歐盟成員國的實施效能以及有關承運方責任等條款的規定。雖然歐盟不是國際海事組織的正式成員，但歐盟及其成員國有權將國際海事組織制定的《極地水域航行規則》（PolarCode）轉化為具有法律約束力的內國法規范。

就北極漁業捕撈而言，歐盟的非北極成員國相對低調和謹慎，其捕撈量僅占北極魚類捕撈總量的4%。但是漁業對于北極國家的經濟發展至關重要。歐盟則是北極漁業的重要輸出市場，以極高的人均消費量和進口需求著稱。冰島和挪威兩國的捕撈量占到整個北極國家捕撈總量的四分之三，而格陵蘭出口收入的95%來自漁業。挪威是歐盟最大的漁業供給方，占到歐盟漁業進口量的20%；其次是冰島，占4%。挪威和冰島兩國對歐盟的出口依賴更是明顯：2008年，挪威出口的60%輸往歐盟，而冰島則是80%的出口產品進入歐盟市場。②Bettina Rudloff,"The EU as Fishing Actor in the Arctic-Stocktaking of Institutional Involvement and Existing Conflicts"(SWP Berlin,2010).

簡而言之，歐盟是北極資源最大的消費者和使用者，是北極地區經濟社會發展的最大投資來源地和市場，同時在原材料、能源、基礎設施、衛星定位等技術開發領域也是強有力的伙伴。對歐盟而言，北極地區不僅是一個地緣政治空間，更是一個地緣經濟空間及地緣生態（geo-ecological）空間。因此，歐盟可謂是北極治理不可或缺的伙伴。

二、歐盟北極戰略的主要目標及其面臨的內外挑戰

（一）歐盟北極戰略的三大目標及其協調

從歐盟出臺的一系列戰略文件可以看出，北極氣候變化與生態保護、北極資源的綠色開發以及提升和加強北極治理是歐盟北極戰略的三大目標。在北極生態保護方面，歐盟的主要目標是盡最大努力防止和減緩氣候變化的負面影響，以保護北極的自然和社會生態。作為全球應對氣候變化和促進可持續發展的議題發起者和多邊進程引領者，歐盟認為氣候變化是北極亟需面對的主要挑戰；因此應與國際社會一道，加強國際減緩氣候變化的努力以共同應對北極升溫。歐盟強調：在制定和實施相關政策時，應尊重北極生態系統的獨特性及其多樣性，尤其是對北極原住民的生產和生活方式應予以充分尊重，征詢其對相關措施影響的意見與建議。對于北極資源（包括油氣、航運、漁業和旅游資源）的綠色開發，歐盟強調：氣候變化及海冰消融使北極航道的商業利用、自然資源的合理開發及其他經濟行為逐步具備了可行性，因此相關企業行為必須以負責任、可持續和審慎的方式進行。對于提升北極治理，歐盟認為，應通過強化實施相關國際、區域和雙邊協定以及相關機制安排來進一步促進北極治理的發展。《聯合國海洋法公約》《生物多樣性公約》《極地水域航行規則》《北極海空搜救協定》以及《北極科技合作協定》等有關國際法文件則是加強北極治理的制度性基礎。

供給情況：上周國內尿素復產企業增多，開工率持續上漲，目前國內尿素整體開工率在60%左右，其中煤頭企業開工率在59%左右，氣頭企業開工率在63%左右。原料方面，主流礦區煤炭庫存偏低，價格堅挺，華北地區地方煤炭價格略有下調；天然氣價格略有下跌。液氨方面，供給整體偏緊，價格有所上漲。

歐盟北極戰略的三大目標實質上反映了歐盟委員會與歐盟成員國在北極事務上所達成的某種微妙的利益平衡。對北極生態保護和原住民權利等問題的關切、對于北極能源資源的獲取，以及對北極治理的積極參與均顯示出了歐盟介入北極事務的真切意愿。三項政策目標之間難免存在不一致的地方，最為明顯的沖突則在于保障能源安全與應對氣候變化這兩大政策領域之間的矛盾。在歐盟看來，能源安全主要意味著能源供應安全，即能源的稀缺性和依賴性問題，它要求增加能源供應或能源替代。北極地區作為能源聚集地提供了新興的能源供應，該地區主要蘊藏的是石油、天然氣等化石燃料之類的傳統能源，而它們正是碳排放的主要來源。這與歐盟應對全球氣候變化的政策目標（即關注可替代的清潔能源及在全球氣候治理領域確立引領地位）相矛盾。北極資源開發是一項資本和技術密集型的大規模產業活動，這與歐盟強調能源效率的初衷相悖。并且，相關企業的商業開發行為還有可能給當地造成環境損害（如油污泄漏等），由此進一步加劇北極氣候變化和生態退化。此外，歐盟最初十分強調“北極多邊治理”的提法，歐洲議會在2008年甚至提議訂立一項綜合性的《北極條約》。這可能進一步激化歐盟與俄、加等北極大國在北極“主權”歸屬等根本利益問題上的矛盾。加拿大就曾于2013年以歐盟海豹皮制品禁令影響其北極原住民經濟社會發展為由而阻止歐盟成為北極理事會觀察員。

對于上述問題，歐盟政治機構均予以了積極回應。在最新的北極戰略文件中更加注重相關舉措和措辭的現實性和可操作性，更為強調“知識、責任與參與”三個層面的均衡發展，即通過進一步加大在北極生態系統多樣性維護、持久性有機污染物防制、國際海事環境與安全標準制定及可再生能源產業等知識和技術領域的投入來保護北極環境、促進地區和平與可持續發展；并在與北極國家及其原住民保持建設性接觸與對話的基礎上，以負責任和審慎的方式對北極資源進行可持續利用。歐盟將北極突出的環境保護、航行安全、基礎設施建設及原住民權利等問題內化為其“北極責任”，試圖將自身界定為北極治理公共物品的提供方，從而更為有效地介入北極事務。歐盟還通過雙邊科技協定加強與俄羅斯、美國以及加拿大等北極域內國家的雙邊合作，具體合作涵蓋環境、衛生、漁業、航運、能源及空間技術等眾多領域。例如，歐盟支持在具有充分科學證據的基礎上和北極國家一道對北極漁業資源加以可持續利用；在北極航行安全方面，歐洲的伽利略衛星定位系統則有助于大幅提升該地區的應急搜救能力。

簡而言之，近年來歐盟更為強調其北極戰略的對外針對性和內在連貫性。對外更加注重與俄加美等北極域內國家的合作與妥協，取得其對歐盟參與北極治理正當性的理解和支持；對內則由歐盟對外行動署及海洋與漁業事務總司對不同業務部門的資源加以整合和協調，從而將北極事務納入到海洋、漁業、氣候、環境、能源等具體政策領域之中。

（二）歐盟北極戰略面臨的主要挑戰

1.外部挑戰

北極地區的地緣政治環境頗為復雜，早在冷戰時期北極就是美蘇爭霸的主要角逐場之一。雖然冷戰的終結為北極地區的兩極權力對峙格局劃上了句號，北極國際合作也由此翻開新的篇章，但類似俄羅斯在北冰洋底插旗、北約在北極及其周邊地區展開軍事演習等單邊行動也日益顯露出北極地區地緣戰略格局的脆弱性和復雜性。脆弱性的原因在于北極地區還缺乏整體治理架構，北極理事會目前還難以承擔全面管理北極事務的重擔。復雜性的原因則在于以美國為首的北約集團和俄羅斯在該地區的軍事對峙并未得到根本性改觀。而近期烏克蘭危機、敘利亞問題的“溢出”效應對北極國際合作的負面影響則進一步凸顯了北極整體安全架構的脆弱性。另外，在當前逆全球化思潮和民粹主義大行其道的背景下，世界經濟前景不明，主要經濟體發展趨緩，以及英國“脫歐”、美國特朗普政府退出《巴黎協定》等“黑天鵝事件”對全球金融證券市場穩定的沖擊等都使北極地區開發利用的緊迫性大為降低。

因此，歐盟如要有效參與北極治理，就必須“在夾縫中生存”，著眼于現實，政策目標不能定的太高。現在看來，歐盟事實上已承認了現有北極治理架構的“固著性”（stickiness），意識到在北極訂立綜合性的《北極條約》不具備現實可操作性。北冰洋沿岸五國這一俱樂部式的高度排他性安排也使歐盟不得不面對政治現實，即該地區事實上已在相當程度上被其他既有制度架構或主要行為體的政策所占據。美加俄等北極大國在接納歐盟這類行為體進入既有北極機制架構上擁有更大的話語權。俄羅斯就對歐盟加強在北極地區的存在抱有極大的戒心。莫斯科方面對于歐盟這樣的超國家組織對北極事務的管理極為敏感，更趨向于與歐盟成員國之間開展雙邊合作。如俄德在波羅的海底建設北溪天然氣管道項目等。近年來，歐盟試圖通過2005年的“共同空間倡議”①2003年5月在圣彼得堡舉行的歐盟－俄羅斯首腦會議上，歐盟提出建立俄歐四個統一空間計劃，即統一經濟空間，統一自由、安全和司法空間，統一外部安全空間和統一科教文化空間。2005年5月在莫斯科舉行的首腦會議上，雙方通過了有關建立俄歐四個統一空間“路線圖”的一攬子文件。http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/12/content_627224.htm，2017年6月10日訪問。以及其他雙邊伙伴關系和貿易協定加強與俄羅斯的關系。然而，歐盟與俄有關公司在就能源資源的獲取、海上搜救、交通運輸等各種涉北極的問題進行談判時，很難獲得同等國民待遇。

在歐盟面臨債務危機、難民危機以及英國“脫歐”等更多更大挑戰的背景下，歐盟機構或其成員國能否對北極事務予以持續關注也是一個需要打問號的問題。其取決于德、法等歐盟主要成員國能否在歐盟內部進一步整合資源從而使北極議題始終處于歐盟議程的前列。實際上，丹麥更樂于在北冰洋沿岸五國協商機制中實現其北極利益，①2008年在伊魯利薩特舉行的北冰洋沿岸五國外長會議，就是由丹麥政府首先倡議的。英國對于歐盟發展其北極戰略則始終持懷疑態度。英國外交部極地部門主管就認為，發展所謂北極戰略是一個很敏感的問題，因為某些北極國家會認為作為一個觀察員國，在事關別國管轄區域及主權國家領土方面出臺一項戰略，實在是走的有點遠了。時任英國極地事務大臣的亨利·貝寧翰（Henry Bellingham）就曾明確表示：“歐盟為何要干涉別國的主權范圍？如果這些（北極）國家著手發展他們有關北海或愛爾蘭海的戰略，我們也許就會感到這大大超出了他們的責任領域。”因此，目前歐盟在以何種戰略或政策工具來處理北極問題而同時又不使北極國家產生反感方面還存在巨大的不確定性。

歐盟內部決策機制的極端復雜性則是另一項巨大的挑戰。其一方面是因為決策所涉及的行為體更多，除20多個成員國外，還有眾多歐盟機構需要協調；另一方面是因為歐盟北極政策所涉領域日益增多，而在不同的政策領域歐盟所享有的權能屬性也有不同。根據《里斯本條約》的相關規定，歐盟權能被劃分為三種，即專屬權能(exclusive competence)、共享權能（shared competence）和輔助權能（complementarycompetence)。專屬權能界限清晰，由歐盟獨享。共享權能和輔助權能則要受到輔助性原則和相稱性原則的制約，主要目的是為防止歐盟權能過分擴張，以在歐盟和成員國之間實現權力均衡。而在有關涉北極事務的漁業（除共同漁業政策框架下的海洋生物資源養護屬于歐盟專屬權能之外）、環境、交通運輸以及能源等的眾多政策領域，均是由歐盟與其成員國共享相關權能。此外，歐盟北極政策權能還涉及到很多“灰色區域”，即由于某些北極政策事項涵蓋多個權能領域，在這些政策領域歐盟是否擁有相應的權能則處于模糊不清的“混沌”狀態。

上述內外挑戰對歐盟提出了更高的要求。對外而言，歐盟如果在國際舞臺上不想成為一個無足輕重的小角色，則其必須采取共同立場，用同一聲音發言；對內而言，歐盟還必須克服日益嚴重的官僚主義習氣。此外，各成員國不同的利益取向和政策立場，使得歐盟在國際場合發出共同聲音變得日益困難。總之，歐盟作為一種新型的戰略實體，它不僅有能力動員歐洲大陸絕大部分的經濟力量，而且還可將大量的歐洲政治資源投入到諸如氣候變化之類的全球政策事項的建章立制之中。因此，其在北極的戰略利益不能僅基于地緣政治而加以忽視。在當前歐盟遭遇一系列危機與挑戰的背景下，如何協調歐盟內部對北極政策立場的不同利益取向是其必須解決的難題，因此歐盟北極戰略的整體實施效果還須進一步觀察。

三、對我國參與北極治理的政策啟示

由于歐盟成員國均非北冰洋沿海國，因此歐盟對北冰洋大陸架的聲索缺乏權威，對于北極漁業及能源、資源的管理也不具有控制權。這就決定了在可預見的未來，歐盟在北極治理上會處在一個相對弱勢的地位。中歐在北極政策立場上極為相似：中歐雙方均不滿于北冰洋沿岸五國對北極事務的絕對壟斷，試圖擴大北極治理各利益攸關方的參與權和話語權；在北極相關冰封水域的法律屬性上，雙方均認為應遵循《聯合國海洋法公約》的基本原理，積極制定和完善《極地水域航行規則》，從而為北極航道的自由航行奠定制度基礎。歐盟北極政策實踐中的有關新理念和新舉措對我國今后更為有效地參與北極治理有著頗多啟示和借鑒意義。

（一）強調“知識、責任與參與”的均衡發展，致力于成為北極治理公共物品的提供方

由于美、加、俄等北極國家對中國參與北極事務始終抱有較強的戒備心理，我們更應借鑒歐盟講究參與策略及技巧的做法。在諸如北極生態系統多樣性維護、持久性有機污染物防治、國際海事環境與安全標準制定及可再生能源產業等知識和技術領域加大投入，在北極資源項目的投資與開發中高度重視當地環境、勞工法規的切實執行，真正成為該地區國家和民眾“負責任的伙伴”。

（二）善用北極理事會觀察員地位，積極參與北極治理的議程設定，預先把握北極事務整體發展趨勢

作為北極理事會觀察員，中國雖然沒有決策權，但可以對相關決策施加間接影響。北極理事會的具體工作均是由各專家組、工作組實施，中國應積極推薦中國籍專家參與到理事會框架內的“預防北極海域油污框架合作計劃”、“泛北極海洋保護區網絡框架”、“應對黑碳和甲烷行動框架”、“極地生物多樣性監控計劃”等項目行動中去，在加強北極國際科學研究合作中貢獻中國智慧和中國方案。

（三）充分利用各種多邊舞臺，在廣大非北極國家中發揮部分引領作用

應借鑒歐盟善于在多邊治理機制中主導政策發展的做法，利用我國在聯合國體系內的身份優勢，在聯合國氣候變化與可持續發展會議、《聯合國海洋法公約》締約國會議、國際海事組織《極地航行規則》升級談判等全球治理機制或進程中，團結廣大非北極國家，引領涉北極事務的制度建設向公平、合理的方向發展。

（四）重視科學家團體及組織在外大陸架劃界、資源開發、商業航運等北極相關議題及技術標準制定上發揮的積極作用

在聯合國大陸架界限委員會、國際海事組織、北極國際科學委員會等國際機構中，中國籍專家均擔任了重要職務，應充分發揮他們在此類機構涉北極事務上的話語能力和議題設定能力；相關業務指導部門也應加強與外交部門的協調與溝通，內外并舉，共同促進中國北極外交實踐的新突破。

（五）加強與北極原住民的溝通，使其意識到中國參與北極開發有利于當地社群經濟、社會生活水平的提高與改善

薩米人、因紐特人等原住民世代生活在北極地區，其生活來源主要依賴北極生物資源，同時他們也是北極氣候變化最直接的“受害者”，因此對于北極開發可能對環境帶來的環境損害十分憂慮。在此背景下，我國有關機構或公司可考慮先期在教育、環境、衛生等領域提供相應資助，使當地民眾在短期內就能獲益，并逐步使其項目化、機制化。這也是中國對國際人權保障事業和聯合國2030可持續發展議程的積極貢獻。

（六）積極將雙邊北極事務合作納入到中歐全面戰略伙伴和“一帶一路”架構之中

中歐之間業已建立了全面戰略伙伴關系，擁有暢通的多層級政策溝通渠道。目前，雙方互為主要經貿伙伴，而北極航道尤其是北方海航道的開通將大幅削減中歐之間雙向貿易的航運成本。快速發展的中國經濟對于北極能源資源及市場的潛在需求，無疑為中歐之間的戰略合作提供了一個新的增長點。今年，習近平主席分別對芬蘭和德國進行國事訪問，挪威首相也率團訪華。這從一個側面反映了中國與歐盟及北歐國家間的伙伴關系發展達到了新的高度。正如汪洋副總理2017年3月應邀出席俄羅斯主辦的第4屆“北極—對話區域”國際論壇時所指出的，中國是北極事務的參與者、建設者、貢獻者，有意愿、也有能力對北極發展與合作發揮更大作用。可以預期的是，隨著“冰上絲綢之路”各類項目的逐步推進，中歐在北極地區經濟社會發展上進行合作的空間和潛力巨大，北極基礎設施（公路、鐵路、橋梁、港口、機場）建設、北極氣候變化研究、北冰洋聯合考察和監測、破冰船合作設計與建造、船員能力聯合培訓、北極聯合搜救演習，以及創新與綠色發展等均是未來值得雙方期待的重點合作領域。

[1]Kathrin Keil.The EU in the Arctic'Game'-The Concert of Arctic Actors and the EU's Newcomer Role [EB/OL].http://www.ecprnet.eu/databases/conferences/papers/209.pdf,2017-02-19.

[2]Timo Koivurova.The Present and Future Competence of the European Union in the Arctic[J].Polar Record,2011(4):361-371.

[3]程保志.北極治理與歐美政策實踐的新發展[J].歐洲研究,2013(6):46-50.

[4]程保志.北極治理機制的構建與完善：法律與政策層面的思考[J].國際觀察,2011(4):1-8.

The Practice of EU's Arctic Policy and Its Enlightenment on China

Cheng Baozhi
(Shanghai Institutes for International Studies,Shanghai 200233,China)

Motivated by the needs of climate change, energy security and other interests, the EU has continuously issued several Arctic strategic documents since 2008,"knowledge,responsibility,engagement''are the core conceptsof the EUarctic strategy,which indicate that the EU should increase investment in knowledge field of the Arctic area,and develop the Arctic area in a responsible and sustainable way based on regular dialogue and consultation with Arctic countries and indigenous communities.The EU has internalized some prominent issues of the Arctic area into its"Arctic responsibility"such as the environmental protection,the navigational safety,the infrastructure construction,and the economic and social development of the Arctic natives,it tries to define itself as the provider of public goods in the Arctic governance,so that it can more effectively intervene in the Arctic affairs.In the position of the Arctic policy,there are many similarities between China and Europe,in the future,bilateral cooperation in the Arctic affairs will be included in the framework of the comprehensive strategic partnership and"The Belt and Road".

EU;Arctic Governance;Environmental Safety;Geopolitics;"The Belt and Road"

D631

A

1673―2391(2017)06―0087―06

2017-10-22

程保志（1974—），男，湖北武漢人，上海國際問題研究院副研究員，法學博士，研究方向為國際法與全球治理。

國家社科基金項目“北極國際法律秩序的構建與中國權益拓展問題研究”成果（13CFX122）；中國海洋發展研究中心重大項目“中國在推進海洋戰略過程中的法制完善研究”成果（CAMAZDA201501）。

【責任編校：譚明華】