警務改革創新研究
——以河南警務改革為樣本

王龍天

（河南警察學院 治安系，河南 鄭州450005）

警務改革創新研究
——以河南警務改革為樣本

王龍天

（河南警察學院 治安系，河南 鄭州450005）

警務改革創新是個永恒的話題。改革永遠在路上。河南警改主要體現在警務體制、機制改革和警務方法創新三個層級五個方面。河南警改后存在著機關化傾向等諸多問題，對這些問題應該一分為二，全面考察，科學分析。屬于警務改革中存在的問題，要勇于糾正；不屬于警務改革的問題，也要找出癥結所在。對屬于對改革認識不到位、改革不徹底的問題，要采取針對性措施予以完善提升。各地在警務改革過程中，可汲取河南警務改革的經驗教訓，避免類似的失誤出現。

司法改革；警務改革；警務創新

引言：警務改革是個永恒的話題

黨的十九大報告指出，十八大以來，司法體制改革有效實施。作為司法體制改革重要組成部分的警務改革創新，在中央深改組的領導下，在全國各地各級公安機關如火如荼地展開，取得了顯著的效果。如湖南省公安機關進行的“三級一體”的“4+X”警務改革模式①湖南省公安機關的“三級一體”的“4+X”警務改革模式，是指湖南省公安廳統籌建設指揮情報、偵查實戰、治安防控、新聞輿情四個中心，通過協同工作平臺，實現中心之間互聯共通、對外開放共享。省、市、縣三級共用一個工作平臺，上下貫通、一體運作，從而構建了“三級一體、中心統領、信息共享、體系作戰”的警務模式。“4+X”中心是指在湖南省公安廳組建指揮情報、偵查實戰、治安防控、新聞輿情四個中心，市、縣兩級可視情況組建或升級若干（X）中心。具體內容請參閱《人民公安報》2017年5月1日頭版《湖南“四精準”強力推進公安警務改革》的文章及相應的文獻。、江西省撫州市公安機關進行的“大部制”警務改革模式①江西撫州市的“大部制”警改模式，是指將職能相近、性質相同的警種部門進行歸類整合，科學合理規范部門職能，以解決內設機構過多、職責交叉和工作效率低等問題，實現精簡、實用、高效的工作目標。在市級公安機關層面，將原先34個內設機構合并組建為9個部。在縣級公安機關層面，機構配置與市級相對應，將原先26個內設機構合并為9個部。在公安派出所層面，城區派出所和10人以上的派出所建成為警務合成中心、社區警務隊和矛盾糾紛調解室“一中心一隊一室”的架構。具體內容請參閱《人民公安報》2017年7月27日頭版《撫州：“大部制”改革推動公安工作轉型升級》。，在全國公安機關引起了普遍關注。

警務改革包括警務體制、警務機制和警務運行模式三個緊密聯系、相輔相成的有機組成部分的改革與創新。體制，從管理學角度來說，指的是國家機關的機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度，一般限于上下之間有層級關系的國家機關、企事業單位。機制泛指一個工作系統中各元素之間相互作用的過程和功能。在社會科學方面使用時，機制可以理解為機構和制度，主要指一個事物或系統內部的各組成部分，為實現一定的目標，以一定的原理為基礎和指導，所形成的互相聯系、互相作用的組織體系和運行模式。比如，在公安工作中經常使用的警情分級處置機制、聯勤聯動指揮機制、動態調配警力機制等等。模式是指某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準樣式。換句話講，模式其實也就是解決某一類問題的方法論，即把解決某類問題的方法總結提升到理論高度。

從某種意義上講，警務改革也可以分為戰略創新、操作創新、管理創新和技術創新四個層面。戰略創新是指力圖重新定位和排列公安機關要達到的目標、實現預期結果的最重要方法、公安機關內部的工作關系和組織指揮體系以及公安機關與其他機構之間的工作關系與協調組織關系。操作創新是在戰略創新基礎上采取的應對經常性警務工作的新方案和新策略。如河南警務改革后提出的警務運行機制等。操作創新應該以最大限度地充分發揮現有警務資源為原則。管理創新是在日常的警務工作崗位中，根據工作需要進行的一系列方式方法的創新，既包括管理層管理水平的提高、管理方法的創新和管理觀念的轉變，也包括一般民警在自己的工作崗位上進行的“小發明”“小創意”等。如河南省新鄉市陽光社區的社區民警劉國魁開展的“平安小喇叭”、啟明社區的社區民警張斌設計的“社區警務地圖”、河南省永城市公安局開展的“六小警務”戰略②所謂小警務，就是公安法律法規所調整的涉及群眾利益、關乎民生和公眾安全感的小案事件的總稱。實踐中通常把“小案件”“小糾紛”“小困難”“小事情”“小隱患”等一些看似不起眼，但不及時處理就容易引發社會不安定因素、影響公眾安全感，設置有發群體性事件的警務活動稱作“小警務”。等，都是管理創新的典型。技術創新是指公安機關充分利用現代科學技術設備設施，以提升警務工作的效能，實現警務效能倍增的目的。如目前河南省公安機關正在開展的互聯網+、天網工程等。

根據警務改革的基本理論，在當前經濟社會發展狀況下，警務改革的總體思路應當是：樹立“以人為本”的理念，以“警務體制改革與警務機制改革”為切入點，不斷創新警務方法。即：“1+2+N”模式。這是我們當前警務改革的基本模式，這個模式也可以表述為“一個理念、兩個切入點、N個警務創新方法”的模式。即警務改革要充分體現以人為本的理念，通過警務改革，提升公安機關的警務效能，讓群眾成為警務改革的最大受益者，讓民警成為警務改革的直接受益者。在警務體制改革方面，主要是精簡機關、減少層級、強化監督，以實現扁平指揮、快速反應、警力下沉、一警多能、綜合執法、提高效能的目的。在警務機制改革方面，主要是通過警務體制改革，建立扁平指揮、快速反應、警力下沉、一警多能、綜合執法等警務運行機制。此外，在建立信息主導、從優待警、嚴格獎懲、強化保障、建立執法全程監督機制和責任倒查機制等方面也可進行積極的探索和改革。警務方法實質上是指警務模式。警務方法創新和改革可以說是“無崗不在、無處不在、無時不在”，每一個警務工作崗位、每一個公安民警在任何時候都可以根據自己的工作實際，進行創新和改革。2017年7月10日，在全國司法體制改革推進會上，有關領導要求公安機關要主動適應大數據、人工智能時代的新形勢和新要求，打破既有思維定式、工作慣性，把機制體制的創新、科技的應用與法治的完善有機結合起來，深化大數據運用，把科技創新與警務改革結合起來，大力推進“互聯網+公安政務服務”建設，推出更多接地氣的惠民便民政策措施，充分發揮科技微應用的效用，為經濟社會發展提供良好的法律保障和服務。

正是基于全國警務改革的浪潮，河南省警務改革在2010年底全面推進后，引起了社會的廣泛關注。河南警務改革七年來，改革的思路和模式是否正確、改革是否到位、效果如何，這是所有關注改革、關心改革、質疑改革的人士經常考慮的一個問題。如何判斷河南的警務改革成功與否以及警務改革的成效，即從什么視角和標準來判斷河南警務改革的成效，不僅是一個哲學命題，更是一個社會學命題和政治學命題。就當前普遍的看法，河南警務改革基本可以判定是個不成功的改革，其主要標志是截止2017年9月，河南省各地的前期警務改革的模式基本名存實亡，一些地市直接將有關分局恢復到警務改革前的公安分局、公安派出所兩個層級，至于與之配套改革的職級待遇等則維持現狀。河南警務改革的是非曲折，本人覺得不是當下可以判定其成敗的，而且，河南警務改革在河南運行近七年，這在河南警務發展歷程中是避不開的，很有必要進行梳理與研究。本文就河南警務改革的基本情況進行綜述并就如何完善提升提出幾點建議，全國公安機關在進行警務改革時應汲取哪些經驗教訓，以避免類似的問題和失誤出現，這是本文研究的價值所在。

一、河南警改的基本內容

（一）河南警改的總體思路

根據河南省委辦公廳、省政府辦公廳轉發的《省公安廳關于全省警務機制改革創新試點試行指導意見》的通知精神①河南省委辦公廳、河南省政府辦公廳轉發《省公安廳關于全省警務機制改革創新試點試行指導意見》的通知，2011年1月30日。，河南警改的總體思路是在黨委、政府的統一領導下，認真貫徹科學發展觀，落實“四個重在”（重在持續、重在提升、重在統籌、重在為民）和“四個體現”（體現向改革要警力、體現重心下移加強一線警力、體現復合型干警培養要求、體現真正為基層群眾安全服務）的總要求，立足實際，堅持“試點先行、積極探索、總結完善、穩步推開”的工作方針，徹底扭轉行政化、機關化傾向，以“六做”即“做大做強派出所、做專做實警務室、做優做精市局機關”為抓手，健全完善各項工作運行機制，堅持公安機關實戰化方向，提升公安機關社會管理能力和水平，更好地服務經濟社會發展大局，最大限度增強人民群眾安全感和滿意度。

（二）河南警改的主要做法

根據河南省委、省政府和省公安廳對警改提出的總體思路和工作要求，河南警改主要體現在警務體制改革、警務機制改革和警務方法創新三個層級五個方面。②新鄉市公安局《新鄉市公安局現代警務改革資料匯編》，2011年。

1.減少管理層次。通過局所合一的辦法，將省轄市公安局派出的公安分局和派出所兩級派出機構整合為一級派出機構，變三層管理為兩層管理，并簡化指揮流程，實現扁平指揮，推動警力下沉，實現重心下移。整合后新的派出機構由省轄市公安局直接指揮、管理、監督、保障，承擔原城市公安分局和派出所的職責任務，行使縣級公安機關執法權；為了方便群眾、貼近群眾，新的派出機構在對轄區群眾管理服務時，使用“××市公安局××派出所”的稱謂；在行政、刑事執法活動中，根據法律、法規規定，以“××市公安局××分局”作出相關裁決和決定、出具法律文書，派出所所長、副所長在具體執法程序和法律文書中，根據執法需要使用“××市公安局××分局”局長、副局長的稱謂。

2.做大做強派出所。按照將派出所（公安分局）建設成為集打、防、管、控、服務等職能于一體的綜合性戰斗實體、全面承載公安機關主要業務的基本單位、公安機關實行綜合執法的基本陣地和公安機關整體作戰的基本單元及主要戰斗力的目標，原則上在省轄市城區按照實有人數10萬至15萬人的標準設置派出所，一般按100人至150人的標準配備派出所民警，任務繁重的派出所根據需要可配置200人左右；省轄市市郊農村地區按照覆蓋3至5個鄉（鎮）的標準設置派出所，警力配備滿足工作需要，改革后組建的派出所覆蓋的鄉（鎮）各駐一個社區警務隊，開展農村警務工作，并與鄉（鎮）黨委、政府工作對接。城區派出所內設機構一般按案件偵查大隊、治安管理大隊、交管巡防大隊、社區警務大隊和警務綜合室設置，市郊派出所內設機構一般按案件偵查大隊、交管巡防大隊、社區警務大隊和警務綜合室設置。大隊內部一般按兩人一組、三至五組一隊的標準設立若干實戰化中隊，大隊副職可兼下一職。改革前設在派出所的戶籍室予以保留，在原址上繼續為群眾服務。在充實派出所警力的同時，強化派出所職能，省轄市公安局按照能下盡下、能放盡放的原則，將派出所能夠承擔的案件偵辦、證件辦理和治安、交通、消防管理服務等有關職權賦予派出所，并將各項業務工作條塊有機結合，既實現網格化管理，又便于統一指揮。改革后派出所的刑事、網監技術手段和警務裝備、信息化建設，按照縣級公安機關標準規劃實施，配備滿足實戰需要的專業技術人員。

3.做專做實警務室。河南警改是把警務室建設作為公安機關維護社會穩定的最前沿陣地、加強社會管理的最基礎平臺、服務人民的最直接窗口的目標來設置的。原則上，城區警務室依托社區“一區一室”的標準設置。社區民警按照管理服務居民1000戶或實有人口3000人的標準配備，一室多警的還相應劃分民警責任區，警務室民警之間可建立搭棚聯勤制，一般互不隸屬，各自對分管責任區的警務工作負責，市郊農村警務室按照一個警務室覆蓋5個左右行政村的標準設置，警務室民警按照“一警一室”的標準配置。改革后，警務室民警一般情況下不參與派出所日常值班，集中精力在責任區做好城鄉警務工作。以警務室民警為軸心，健全完善一警為主、多警聯動工作機制，最大限度地將公安基礎工作的著力點放在警務室，全面提高公安機關社會管理服務效能，完成好組織治安防范、服務人民群眾、排查化解矛盾糾紛、實有人口管理、管理特業場所、宣傳交通消防常識、開展法制教育等十項任務，使警務室充分發揮保一方平安、加強社會管理、服務人民群眾三種職能。對在警務室工作時間較長、業績突出的民警優先提拔使用或解決職級待遇。

4.做優做精局機關。在省轄市公安局機關改革方面，圍繞指揮協調、管理服務、技術支撐、攻堅處突的要求，合理調整內部機關設置、加強專業化建設。按照大部制要求，將省轄市公安局內設機構整合為警令部、監督部、政治部、警務保障部四個綜合管理部門；按工作需要合理設置各部門各支隊內設機構，設置國內安全保衛和反恐、治安和出入境管理、犯罪偵查、網絡安全和技術偵查、交通管理、監所管理、特殊警務七個執法勤務支隊。在整合內設機構的基礎上，各省轄市公安局從裝備、人員等方面，加強執法勤務警種的專業化建設，確保各項業務工作得到全面加強，專業化水平進一步提升，為派出所業務工作的開展提供有力支撐、服務和保障。

5.實行執法執紀監督派駐制。在加強派出所自我監督的基礎上，由省轄市公安局向派出所派駐集執法、執紀、督察于一身的隸屬市局的執法執紀監督室，實現體內體外雙重監督。執法執紀監督室負責人列席派出所黨委會和所長辦公會，執法執紀監督室負責人員配備要滿足工作需要，負責對派出所辦理案件審核把關、對違紀違法案件的審理和初查、對重大決策部署落實情況進行全程監督，切實提高派出所規范執法能力和隊伍管理水平。

在民警的職級待遇方面，河南警改按照實戰需要設置機構和工作崗位，采取設立隊建制和不設專職副職等方法，防止片面強調提高職級待遇、機構升格。所有新設立的派出所（分局）既行使派出所的職權，同時也履行公安分局的職權。派出所配所長（分局長）、政委各1名，職級按副縣級配備，副所長（副局長）按照正科職配備。執法執紀特派員按正科職配備。從副所長到中隊長，所有的副職均兼任下一級的正職，不設置單獨的副職。但在實際運行過程中，有的地方公安機關滿額配置領導職數并且正副職分開配置，導致領導職數過多，進而形成機關化傾向，一定程度上挫傷了年輕民警的工作積極性。

二、社會各界對河南警改的質疑

河南省警改全面推進后，引起了社會廣泛關注和各界的好評。但與此同時，也有部分人士認為河南警改的動力就是公安民警職級待遇的提高，并且質疑河南警務改革設置的領導干部職位過多、河南警改仍未擺脫“贖買”邏輯、增加了公共財政開支、執法主體存在法律困境等。主要的質疑觀點有以下幾個方面：

（一）職級困境：增加領導職數，并非警力下沉，實為“官位下沉”

該觀點認為，河南警改中，設立的派出所實際上是原來公安分局的組織架構，設置這樣多的新派出所，實際上增加了很多副處級領導職數和科級領導職數。取得公安民警對改革的支持也實際上是通過“增加領導崗位”“提升單位層級”實現的，因此警改仍沒有擺脫籠罩在其他改革之上的“贖買”邏輯：用增加領導崗位的方法，去“贖買”警察群體對改革的支持。這樣的贖買改革，警察群體是很樂意的，可老百姓就不一定了。一來增加了財政負擔，二來都去當領導了，“警力下沉”的目標就難以實現，公共治安就很難得到改善。

（二）財政困境：警務改革增加了財政支出

由于河南警改采取的是“增加領導崗位”“提升單位層級”等“贖買”策略，因此改革后的派出所不僅從數量上有所增加，而且派出所也從副科級單位升為副處級單位，使公安機關的副處級崗位和科級職位大幅增加。在人數不變的情況下，副處級與科級職位大幅增加，肯定會需要更多的財政撥款，也必然會加重納稅人的負擔。同時，隨著河南警務改革的推進，也會增加很多意想不到的邊際成本。比如，派出所升格之后，其公車配備、往來接待、辦公場地等辦公費用的支出也要向處級單位看齊。

（三）業務困境：“一警多能”讓民警疲于應付

該觀點認為，河南警改實行的“一警多能”不切合實際，這一要求使得很多警察無法應付，工作十分被動。原來的交警開始辦理刑偵、治安案件，治安警在指揮交通，執法質量也在接受考驗。如果當事人不服派出所的治安處罰決定，就要向市公安局提出復議。改革后市公安局、省公安廳的復議案件將會大量增加。

（四）法律困境：警務改革缺乏法律支撐

該觀點認為，根據現行法律規定，派出所本身不具備相應的審批、訴訟、裁決等公安分局才享有的權力。如果法律層面的問題不解決，新組建的派出所就可能出現執法主體不合格的問題。在刑事訴訟中，派出所只是派出機構，不能以自己的名義進行訴訟行為。這就與現行的刑事訴訟法有關管轄的規定相沖突。

以派出所取代公安分局執法，可能導致行為主體資格不適格。如我國《治安處罰法》規定，除警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定外，治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定。我國《行政處罰法》亦規定，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。

刑事訴訟法方面，由公安部發布的《公安機關辦理刑事案件程序規定》對于逮捕的規定，向檢察院申請批準逮捕和簽發逮捕令均要求縣級以上公安機關負責人同意。

諸如此類，將行為主體限定于“縣級以上公安機關”的相關法律并不少。這就意味著，撤銷公安分局后，新設立的派出所面臨法律尷尬：派出所由市公安局派出，管轄區域不足一區，是否具有等同于區縣級公安機關的權力呢？

新的公安組織體系與法院、檢察院乃至于一級政府之間的法律及行政協調關系出現了一定的混亂，新的“派出所”的地位與權限出現“無法可依”的窘境。

改革的程序和系統協調性存在問題。河南警改還包括成本更大的行政、司法、財政、人事等方面的配套改革可否承受的問題。認為改革需要與其他權力（職能）系統進行必要的溝通協調，不能事后“倒逼”，改革之前需要一定的信息公開和民意參與，不能僅依靠專家制定技術方案，等等。河南警改在程序公開性和系統協調性上大打折扣，導致后續成本飆升，推進艱難。

還有觀點認為，單純技術化的警改可能是一種“維穩思維”的折射，與“綜合治理”的群眾路線之間存在一定的矛盾。“維穩思維”隱含著將治理對象“他者化”的邏輯立場，將一個個高度流動的個體視為需要加以“跟蹤”與“固定”的目標，這如果上升至一般的治理層面，則與強調群眾路線的“綜合治理”背道而馳。如果只強調警力的優化乃至于強化配置，而忽視警民關系的修復乃至于真正尊重并吸納社會公眾的秩序生成能力和智慧，則在建警思想上無疑是一種倒退。

筆者通過對河南警改運行七年多來的實地考察、走訪，也發現在新的警務運行實踐中逐漸暴露出一些問題。如改革后的基層派出所程度不同地出現了機關化傾向，改革之初定位的“一線勤務單位”性質沒有得到充分體現。一線民警普遍反映，承擔的剛性工作任務過重，常常是這個專項工作沒結束，另一個專項工作又布置下來了，而且都有硬性衡量指標和驗收期限，一線民警疲于應付，無法分身主動開展一些針對本轄區治安實際需要的基礎工作。改革后一個行政區內存在多個派出所（分局），公安機關在區委區政府的地位下降，且多個分局與一個檢察機關和審判機關分別對接的現象，案件協調力度削弱，“體外監督”在部分地區沒有落實到位或者改革走樣。在戶籍管理上，使用改革后的新派出所名稱帶來很多方面不統一，造成外界誤解。“一警多能”在個別地方被異化和擴大化。“四隊一室”職能存在不同程度的交叉重復。在群體性事件處置、大要案偵辦等重大警務活動和基層基礎工作中，基層派出所感覺力不從心。國內安全保衛、消防、網絡監察、信息科技、情報建設等基層基礎工作因無暇顧及，不同程度地受到削弱等等。類似的問題或多或少地在多地存在，以致于一些民警和社會人士對河南警改提出了質疑，甚至有人認為河南警改失敗了，要走回頭路。

三、警務改革完善提升之路

毋庸置疑，河南的警務改革以及運行過程中，由于各地對警務改革的理解認識不同、改革的徹底性不同、改革后警務運行不同，致使在警務運行中出現了這樣那樣的一些問題。對這些問題應該一分為二、甚至一分為三，要全面考察，科學分析，屬于警務改革中存在的問題，要勇于糾正，不屬于警務改革的問題，也要找出癥結所在，對改革認識不到位、改革不徹底的問題，要采取針對性措施予以完善提升，以確保河南經濟社會發展大局穩定，確保河南省公安機關為中原經濟區建設保駕護航。

無論是從目前河南警務改革的現狀看，還是從全國的警務改革目標看，可以預計，黨的十九大后，全國警務改革的力度將會進一步加大，警務改革的步伐將會更快，各地在警務改革中如何汲取河南警務改革的經驗教訓，避免類似的失誤，這是警務改革的主導者、決策者、實施者和參與者都應該予以高度重視的問題。為此，筆者根據近年來追蹤調研河南警務改革的情況，就警務改革完善提升之路提出一些粗淺的看法，以供警務改革者參考。

（一）大力宣傳，轉變觀念

警務改革是個破舊立新的過程，是警務工作理念、工作方法甚至利益格局發生變化的過程，要想改革成功，必須要有輿論導向和思想觀念的轉變。河南警務改革過程中，由于時間緊、任務重，加上顧忌社會的反響、怕影響隊伍的穩定等因素，當時全省公安機關采取只做不說的做法，導致部分民警、甚至部分領導對警務改革的重要性、必要性、迫切性認識不到位，對警務改革的內容、要求理解不深、掌握不到位，對警務改革的宣傳不到位，社會各界及公安機關均對警務改革產生一些不正確的認識，尤其是受到部分新聞媒體的質疑后，一些人在不了解或不全面了解河南警務改革的情況下，對警務改革說三道四，對并不是屬于警務改革引發的問題也都認定為是警務改革造成的，進而引發更大的誤解和質疑，從而使公安機關和社會各界都對河南的警務改革產生質疑甚至指責。為此，警務改革應該在完善警務改革運行機制的前提下，大力宣講警務改革的基本思路和基本內容，全面提升公安機關領導及普通民警的執法理念，深入貫徹警務改革的理念和改革思路，使各級各類公安機關的民警都能夠認識到警務改革的重要性、必要性、迫切性，深刻領會理解警務改革的基本要求和警務改革后的警務運行機制，使全體民警從思想認識上與警務改革同步，改變警務改革只是領導的事，普通民警只能按照上級設計的警務改革模式被動執行的狀況。對于警務改革中產生的問題，應該進行深度調研，認真分析這些問題的成因，對于屬于警務改革引起的問題，要采取積極的措施予以更正，對于不屬于改革本身造成的問題，要解釋清楚，對于屬于沒有按照改革方案進行或者偏離警務改革方案而造成的問題，要嚴格按照警務改革方案深化改革。

在加強對內宣講的同時，也要加大對社會各界的宣傳力度。在新媒體時代，應通過各類新聞媒體，尤其是新興媒體，大張旗鼓地詳盡宣揚警務改革的必要性、迫切性及可行性，根據需要可以對整個警務改革的方案、步驟、改革內容等進行全面宣講，對于警務改革存在質疑的人士和媒體，可以歡迎其深入調查。地方各級公安機關也要主動向轄區群眾宣傳警務改革，使轄區群眾了解新的警務運行模式和機構設置，便于群眾監督、便于服務群眾。

（二）大力培訓，提升素質

河南警務改革過程中，提出了“一警多能”的改革目標，多數人對“一警多能”的含義不了解，僅從字面意義來理解并安排部署警務工作。對于這樣力度比較大的警務改革，涉及面比較廣，部分民警工作崗位變動較大，如果沒有很好地對民警進行業務培訓，一些民警就不能適應警改后的警務工作，進而對警務改革的正確性提出質疑。這也凸顯出民警基本業務素質與警務改革的實際需求之間還存在一定的差距，迫切需要加大培訓力度，進一步提升民警基本業務素質。

針對多數民警對河南警務改革中“一警多能”的誤解，首先要釋疑解惑，明確“一警多能”的真實含義及要求。其實，所謂“一警多能”是指從提高業務能力、提高執法效率的角度出發，根據工作需求，使民警在具備一項專長的基礎上，掌握與“一專”關聯性較為緊密的多個警種或崗位的基本業務知識與能力，并賦予民警相應的執法權力。例如，執勤執法崗位的交警在履行指揮交通、處理交通違法行為等主要職責的同時，也要能夠臨場先期處置發生在街頭的打架斗毆等一般性治安案件，還能夠有效開展街面刑事案件的現場保護等。但在警務改革實踐中，一些人片面地理解“一警多能”是要求每個民警既是專業的治安民警，也是專業的交通民警，還是偵查破案的能手及巡邏防控、入戶走訪的社區民警。有些地方在警務改革后，在勤務安排上，上午七八點鐘安排民警著交警服裝指揮疏導交通，在早高峰過后，換上治安民警服裝從事治安管理工作，或者從事案件偵破工作和巡邏接處警工作，下午要求民警到社區工作。每位民警一天的角色要變換好幾次，加上沒有對民警進行基本的業務技能培訓，就導致民警對“一警多能”的誤解和異議，對每天的工作無所適從。①河南警察學院《河南警務改革論文集》，2011年11月。因此，在警務改革過程中要注意加大培訓力度，把警務改革的基本思路、基本內容，讓每位民警都能夠深刻領會牢牢掌握，在此基礎上，加大對民警綜合業務能力及專門業務能力的培訓，對從機關或其他非執法崗位轉崗的民警更要進行強化培訓，以全面提高民警的業務素養。

（三）規范考評，減壓釋重

在河南警務改革之初，社會各界對改革質疑最多的是機關化傾向問題。多家媒體及一些專家和警務實戰部門的人員懷疑河南警務改革后將增加大量行政人員，新設立的公安分局（派出所）將有機關傾向，甚至一些人認為新設立的派出所將成為改革前的公安分局、新設立的社區警務室將成為改革前的派出所。經過七年來的運行，省轄市公安分局（派出所）機關化傾向已經明顯存在，這種情形已經不是體制外人員的臆測，而是客觀存在的事實。出現這種情況，原因是多種多樣的。通過調研，發現導致機關化傾向的因素主要是上級公安機關沒有對應的改革，各業務部門的工作部署、考評、檢查、驗收、報表、資料等與改革前幾乎沒有任何變化，甚至更多，但改革前這些工作一般由原市局及分局承擔，局所合一后這些工作全部壓在一線基層，這樣基層公安機關不得不全力以赴應對這些文山會海的資料上報，久而久之就將一個本來是“打、防、管、控、服”為一體的戰斗實體演變為一個最基層的“機關”，人員忙于應對上級的各種考評與檢查。對于考評過多過濫及不科學的問題，全國各地公安機關都或多或少地存在，有的地方已經作出相應調整。但縱觀河南警務改革中的機關化傾向，根本原因在于“下改上不改”，省級公安機關機構多、部門多、人員多，每個部門都想在工作中有所突破，每個警種都強調自己業務的重要性，強令要求基層分局（派出所）必須配置相應的人員和設施，下達不切實際的量化指標，最終導致基層新設立的派出所“機關化”。

當然，在派出所機關化問題上，內部勤務室職責權限設置不科學，人員編制、職責任務、領導配備等不明也是導致機關化的一個因素。此外，各個勤務大隊原本是一線執法執勤力量，但由于客觀實際及部分大隊領導因素，導致各個大隊都設置了內部勤務人員，這樣也就增加了機關化的傾向。

對于警務改革中存在的這些機關化問題，其他地方的警務改革也會存在，對此要予以高度重視。要綜合施治，標本兼治，既要科學考評、科學設崗、科學配置，也要從大部制改革入手，完善警務運行機制，逐步改變“大頭、粗腰、細腿”的局面。

（四）規范配置，激發斗志

河南警務改革以來，陸續解決了一部分人員的職級待遇問題，這些問題其實有一部分是屬于早該解決但因為各種原因沒有解決的，有的是其他省市公安機關早已解決但因河南經濟社會發展程度滿足不了而無法解決，有的則是因為警務改革高配了領導職數。這些舉措確確實實解決了河南省公安系統長期沒有解決的從優待警問題，縮小了公安民警與其他相關人員的職級待遇差距，在當時極大地提高了公安民警的工作積極性，激發了廣大公安民警的工作斗志。

經過七年來警務改革的運行，一些地方的公安機關在選拔領導干部時，不考慮領導干部的梯隊配置、年齡結構、工作成效等，滿額配置領導職數，這其中雖然也選拔了一大批優秀人才，但良莠不齊的情況還是存在，加上將已有的領導職數全部配齊，沒有任何剩余的職級職數，導致一些有希望升遷的人或年輕人對升遷感到失望，進而對工作失去激情和熱心，導致整個隊伍的戰斗力不強，干工作多是憑哥們義氣、小恩小惠來維持。

此外，基層公安分局機構設置及人員配備不合理也是導致機關化的一個原因。本來河南警務改革在“四隊一室”架構下，對領導職數以及領導兼任下一級職務都有明確的要求，但多數地方為了多配干部，想方設法突破規定，多配、高配領導職數，導致領導過多。本來配備的領導也是為了更好更努力工作，但提拔為領導后，這些人員就真的以“領導”自居，考慮自己的“領導”身份多，發號施令多，親自工作的少了，因而導致機關化傾向加劇。這種情況在多個基層機關存在。一位警務改革后晉升的副局長（副所長）就坦稱自己是警務改革的受益者，但對因職級待遇問題而導致的年輕人晉升無望、工作沒激情等現狀也深感憂慮。警務工作僅憑個人感情、哥們義氣是不能長久維持的。為此，在警務資源配置，尤其是領導干部職數配置、職級待遇提升等方面需要科學合理規劃，通過多種手段和措施建立科學有效的激勵機制，營造良好的工作環境，以確保警務工作的長遠可持續發展。

此外，公安機關的個別領導甚至是主要領導，因為警務改革削弱了其權力、降低了其威信、心理產生失衡等多種因素對警務改革不積極、不支持，甚至以各種形式予以抵制，也在一定程度上制約了警務改革的成效。這些是在今后的警務改革中應該予以注意的問題。

（五）規范運行，合理改進

河南警務改革無論在范圍、時機、深度、影響等方面都可以說是我國警務工作中的一場史無前例的變革，影響深遠。但毋庸諱言，河南的警務改革也存在一定的問題。對這些問題逐一剖析，對于我國警務改革將是一個重要的借鑒。

對于局所合一名稱不規范問題，河南警務改革之初的設計，是同時加掛“某某市公安局某某公安分局”和“某某市公安局某某派出所”的牌子。但是，河南省時任警務負責人認為加掛公安分局的牌子，體現不出警力下沉、服務群眾的改革初衷，遂力排眾議，要求全部取消公安分局的牌子，僅僅保留派出所的牌子，從而引起社會上對警務改革合法性的誤解和質疑。中國有句古話是“名不正則言不順”，有個成語是“名符其實”。對于設區的市公安局下設機構也應當“正其名”、“符其實”，以便“名正言順”。因此，從法律上和習慣稱謂上來講，在警務改革中，設區的市級公安機關的下設機構以“公安分局”的名稱為最佳選擇。

根據《公安機關組織條例》第6條規定，“設區的市公安局根據工作需要設置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據工作需要設置公安派出所。”很顯然，這里明確的是設區的市公安局是根據工作需要設置公安分局，是否在公安分局下設置公安派出所，并沒有作出明確規定，但從《公安機關組織條例》立法的背景和本意上看，設區的市公安局下只設公安分局，不設派出所，以實現減少層級、警力下沉的目的。從《公安機關組織條例》第6條的“市、縣、自治縣公安局根據工作需要設置公安派出所”的規定看，這里的“市”顯然不是指“設區的市”，而是與縣、自治縣同一層次的“縣級市”。因此，從《公安機關組織條例》的規定看，設區的市公安局下設置公安分局為合法的選擇。

從行政執法角度講，我國《行政處罰法》《治安管理處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》等法律規章規定，縣級及以上公安機關才有權行使治安拘留及一定數額的罰款、責令停業整頓、吊銷公安機關頒發的行政許可證等權力，公安派出所無權行使上述包括行政拘留等在內的行政處罰權。因此，作為設區的市公安局的下設機構，必須具備縣級公安機關的職權才能滿足法律法規的要求。

從刑事執法角度看，我國《刑事訴訟法》雖然沒有明確規定公安機關必須是縣級及以上公安機關，也沒有提及公安派出所，但公安分局作為一級公安機關從法理上和行政法律規定上看，是沒有任何問題的，但公安派出所是否為一級公安機關，實際上存在法律上的障礙和不同的意見。從公安部頒布的《公安機關辦理刑事案件程序規定》看，其所說的公安機關一般是指縣級以上公安機關，不包括派出所在內，即傳統意義上的派出所不具有刑事強制措施的權力。

從習慣上來看，長期以來，對公安機關及其執法權限的劃分，都是以縣級公安局和公安分局為主要標志來劃分的，實際工作也是這樣進行的。因此，設區的市公安局下設機構稱之為“公安分局”，對于廣大民警來說也是能夠接受的，不至于因為改革而不習慣。

警務改革后局所合一下內設“四隊一室”（刑警隊、治安隊、社區防范隊、巡警隊、綜合室）機構職能交叉重復問題，也應該予以正視。改革后的公安分局（派出所）內設置“四隊一室”的機構，雖然在警務運行機制上實現了重大突破，但仍然存在職能交叉等問題。在組織架構上，應該允許各地自行根據需要，打破原有的“四隊一室”設置，整合治安警、社區警、巡警和刑警等警種，設置“三隊一室”或“兩隊一室”，甚至根據需要直接實行戰斗序列隊建制，從而真正實現“一警多能”。

警務改革后體外監督不力的問題，主要原因是體外監督機制沒有落實，沒有按照警務改革設計的要求，將執法監督力量上提一級，由省轄市公安局直屬人員下派承擔監督任務。監督隊伍的人、財、物沒有獨立，仍然屬于分局（派出所）管理，因此起不到應有的監督作用。河南警務改革中，有的省轄市將體外監督機構力量按照要求設置后，但這些本應該在各個公安分局工作的人員卻不愿意下去，在監督方面導致市局、分局的監督力量忙閑不均。再者，同樣存在實施體外監督后，監督民警的綜合業務素質適應不了工作需要、工作業務過多、雜務多等問題，要通過選拔真正優秀的法制人才、業精技強的民警充實體外監督隊伍，輔助于日常業務培訓，逐步提高執法監督力度，實現執法監督的大跨越。

一些地方改革不到位、職責任務落地人員職權沒落地等問題，其根本原因是領導的認識問題和改革的決心、信心問題，有的是偏心、私心問題。對此類問題，應區別對待，通過采取約談、限期整改、督促改革、幫助完善改革等措施，達到思想認識到位、改革措施到位、警務運行機制到位的目標。如多地基層公安機關的民警提出市級公安機關的刑偵部門職責任務下沉到基層了，但是人員、職權、經費等仍然在市局，造成基層公安機關破案壓力加大。類似問題在其他警種及支隊也同樣存在。對于這樣的問題，各地警務改革中都或多或少地存在。這是嚴重影響警務改革成效的重要因素之一。

對于上級部門多、任務多、考核多、要求多、檢查多、材料多而導致的上下不對接、應接不暇、“婆婆多”、疲于應付等問題，除了前面所提要科學考核，減壓釋重外，還要考慮上級公安機關的改革問題。如果省轄市公安機關所屬分局、派出所實現了局所合一，而省級公安機關不進行機構改革和職能調整、工作思路工作方法不改變的話，整個警務改革的成效就發揮不出來，甚至還會影響到警務改革的成敗。

河南警務改革后保留了原來的戶籍室，但其機構已經不存在，人們對其合法性存在質疑，其他省市在警務改革中應該在改革之初就要做出明確的安排，避免出現類似的問題。從法律上講，河南警務改革后撤銷了原來的派出所和戶籍室，那么原來的戶籍專用章等也應該依法予以銷毀，同時啟用新的局所合一的戶籍專用章，否則為民眾出具的戶籍證明、政審證明等均會存在不一致的問題，這在河南境內尚可解釋清楚，但到了省外、國外則就不太容易解釋清楚了。這些問題，即使省內公安機關到外省市辦理案件，也存在諸多不便和難題。還有一個問題就是啟用新的警務改革后的戶籍專用章后，如何妥善解決遺留下來的戶籍、身份證號碼等的變更問題，也是應該考慮的問題之一。如警務改革前鄭州市金水公安分局辦理的居民身份證，現在該分局已經不存在了，其轄區居民需要出具政審材料、戶籍證明、遷移戶口等事項時，如何與外省協調？這是需要省級公安機關作出統一規定并需要通報全國乃至有關使領館的，這是涉及民生的大事。

目前還有一個問題好像與警務改革無關，但是卻直接關系警務改革成效，這就是基層民警普遍反映的“重打擊、輕防范”的問題。一個時期以來，過分強調公安機關打擊的職能，甚至稱打擊是公安機關的主業，再加上績效考評中對于打擊處理的嚴格要求，這在一定程度上逼迫基層公安機關為了打擊而打擊，有的地方甚至弄虛作假。有的地方為了考評不落后，一個戰役接著一個戰役地進行，搞得民警疲于應付、勞頓不堪，基層基礎工作根本沒有時間和精力去做。

在社區警務戰略實施中，不切實際地提出社區警務室的設置數量和建設標準，但由于警力、人員、經費沒有長效解決機制，多數警務室根本無法做到“燈常明、人常在”的要求。尤其是農村警務室，本來一個鄉鎮派出所民警包括所長、指導員在內也就五六個人，而上級公安機關要求每個鄉鎮警務室不得少于三個，這根本就無法實現，更不用說做專做實了，為了應付上級的檢查就只好弄虛作假。因此，應該明確社區警務戰略是警務工作的哲學理念，是警務戰略，社區警務不是一項具體的警務工作，更不僅僅是社區民警這個群體的事情，而是整個公安機關的工作理念、工作重點、工作重心轉移的問題。

至于一些民警和社會人士提出警務改革后局所合一的執法資格問題，其實是不全面了解警務改革的具體情況而望字生疑，當然，完善之計在于局所合一后統一規范名稱為“某某市公安局某某分局”為宜。至于一些人認為設立的公安分局過多、降低公安機關的威信、所在行政區開會公安局長不再被邀請坐在主席臺、區里召開會議公安機關去了好幾個局長、與檢察院協調人員多等問題，根本不是什么問題，其實這正是警務改革的成效之一，就是要對過于集中的權力予以分散和制約，合理地均權也是現代社會治理的一個重要方面。多個公安機關與檢察機關對接，也相應地限制了檢察院的權力濫用，真正實現了《刑事訴訟法》規定的相互制約。

（六）完善機制，靈活運轉

中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題。可以說，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。河南的警務改革如此，其他警務改革同樣如此。在改革之初，河南省公安廳先安排部署鄭州、商丘、新鄉、濟源四個省轄市公安機關先行先試，探索警務改革的路子。新鄉市公安機關在省公安廳和當地黨委政府的大力支持下，率先實行了“局所合一、四隊一室、體外監督”的警務改革。省公安廳在新鄉召開警務改革暨社會管理創新工作會議后，各地市逐步拉開了警務改革的帷幕。①河南省警務改革課題組《新鄉警務改革調研報告》，2010年9月。為了確保警務改革順利進行，當時省委辦公廳、省政府辦公廳轉發《省公安廳關于全省警改創新試點試行指導意見》的通知，明確了警務改革的基本原則、警務改革的創新重點和十個方面的警務運行新機制。從調研的情況及各地反映的情況看，一些地方的警務改革卻出現了前述的一些問題，但這些問題的產生，個別的是由于改革之初的設計問題，多數則是警務改革后的運行機制方面的問題，甚至有的與警務改革根本沒有任何關系而把賬算在警務改革的頭上。當然，需要注意的是，河南的這次警務改革之所以沒有達到預期目標，領導強推、時間倉促、沒有充分準備、全省推開、長官意志、形象工程等都是造成這一后果的因素之一，其次如人事變更、領導更替、缺乏后續措施等也是不可忽視的因素之一。

為了避免河南警務改革中存在的這些問題，改革過程中應允許各地公安機關根據當地的情況靈活機動地調整具體的勤務模式，以解決警務改革中存在的運轉不靈的問題。同時，要注意加強對公安機關領導的業務素質的培訓，尤其是要強化領導干部在勤務運行機制方面的培訓力度，提高領導干部業務素質和警務調配運行的能力，確保警務運行機制切實可行，科學運轉。

（七）精簡機構，全面改革

河南警務改革運行七年來，存在的問題、受到的質疑在前面都有所陳述。正如前述，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中深化。制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。十九大后，公安機關的改革重點應該是順應經濟社會發展需求，進一步精簡機構，在省、市公安機關進行全面改革。

目前，省、市、縣（區）公安機關在機構設置和人員配備上，有的基層公安機關領導形容為“大頭、粗腰、細腿”，省級公安機關機構龐大，省轄市公安機關與省級公安機關的機構對接，而具體的警務工作絕大部分都是由縣、區級公安機關來承擔，省級公安機關各業務部門從自身業務出發，或者為了突出自己的業務，想盡辦法給下面部署工作，省轄市公安機關則主要起上傳下達的作用，將省級警務工作部署逐級下達到基層，基層公安機關則在機構設置少（四隊一室）、人員不足的情況下應對上級公安機關的各種警務部署，而且應接不暇，一項任務接著一項任務，一個戰役接著一個戰役，基層公安機關根本沒有喘息的機會，也沒有一點根據自己轄區治安狀況采取有針對性的警務活動的時間，整個警務活動就是在這樣一個惡性循環中運行的。

為了解決這個怪圈，唯一的辦法就是全面深化警務改革，自上而下進行警務體制機制改革，大力精簡上級公安機關的機構設置，大大壓縮省轄市公安機關的人員編制，將那些必須由省轄市公安機關設置和管理的警務技術、通訊、培訓等機構保留下來，將具有執法職能的機構進行精簡，將其職能、職權、人員、經費都下派到基層，真正實現“做優做精”市局機關。尤其是大城市和特大城市的警務運行機制，需要根據中國國情和各地自身狀況，結合世界發達國家大都市警務運行的實踐，合理設計警務運行體制機制，使之適應現代信息化背景下的經濟社會發展需求，以先進的社會治理理念，統領警務工作全局，以全面深化改革為抓手，解決警務運行中的諸多問題，為實現中國夢創造良好的治安環境。

以上一些意見和建議，屬學術研究觀點，僅供參考。

[1]胡立強,鄧棕耀,楊昭.湖南“四精準”強力推進公安警務改革[N].人民公安報,2017-05-01.

[2]陳希,王俊奇.撫州：“大部制”改革推動公安工作轉型升級[N].人民公安報,2017-07-27.

[3]翟英范,劉芳.小警務，大治安——河南省永城市小警務戰略評述[M].北京:現代出版社,2013.

Research on the Reformation and Innovation of Policing Affairs

Wang Longtian
（Henan police college,Zhengzhou 450005,China）

The reformation and innovation of policing affairs which is an eternal topic.Reformation is always on the way.The policing reformation in Henan Province is mainly reflected in three levels and five aspects of its policing system and mechanism reform and the innovation of policing method.There are many problems such as the orientation of police organs after thepolicingreformationin Henan Province,we shoulddivide theseproblemsinto twoparts,comprehensive investigation,and scientific analysis.If they are having problems in the policing reformation,we need bravely correct mistakes.If they are not havingproblems inthepolicingreformation,wealso need tofindthe crux of theproblems.If it belongs to the problems that the policing reformation is not in place,and not thorough,we need adopt specific measures to improve and enhancethe problems.Inthe process ofthe policing reformation inChina,we canlearn from theexperienceand lessons of the policing reformation in Henan Province,so as to avoid similar mistakes.

Judicial Reformation;Policing Reformation;Policing Innovation

D631

A

1673―2391(2017)06―0057―10

2017-10-09

王龍天（1966—），男，河南鎮平縣人，河南警察學院治安系主任、教授。

河南省教育廳“三重一大”人文社科重點課題“河南省警務改革的梳理與完善”項目成果。

【責任編校：邊 草】