“一帶一路”背景下深化中國國際偵查協(xié)作的思考

趙 強，劉 沖

（1.中國刑事警察學(xué)院 偵查系，遼寧 沈陽110035；2.中國刑事警察學(xué)院 編輯部，遼寧 沈陽110035）

“一帶一路”背景下深化中國國際偵查協(xié)作的思考

趙 強1，劉 沖2

（1.中國刑事警察學(xué)院 偵查系，遼寧 沈陽110035；2.中國刑事警察學(xué)院 編輯部，遼寧 沈陽110035）

“一帶一路”的順利建設(shè)需要高度融合的國際警務(wù)合作來保障，而與時俱進(jìn)地深化國際偵查協(xié)作正是契合這一需求的理性選擇。我國在以往的偵查協(xié)作實踐中探索出了一系列具體協(xié)作機制，取得了一定成果，但同時所面臨的現(xiàn)實困境也日漸突出，在一定程度上影響著國際偵查協(xié)作工作的縱深發(fā)展。針對這些現(xiàn)實困境，應(yīng)從協(xié)作理念、法律體系、合作組織、情報交流、物質(zhì)保障等方面深化偵查協(xié)作，助力“一帶一路”建設(shè)。

“一帶一路”；偵查協(xié)作；跨國犯罪

一、“一帶一路”背景下深化國際偵查協(xié)作的內(nèi)涵和意義

（一）國際偵查協(xié)作的內(nèi)涵

國際偵查協(xié)作是國際警務(wù)合作的重要組成部分，也是國家域外刑事管轄權(quán)的具體體現(xiàn)。根據(jù)國際公約的規(guī)定及偵查實踐的經(jīng)驗，國際偵查協(xié)作是指主權(quán)國家或國際組織之間，為了打擊和預(yù)防某一具體或系列的跨國犯罪案件，而依據(jù)國際公約、雙邊或多邊條約、互惠承諾以及國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定，相互支持、協(xié)調(diào)配合實施的專門調(diào)查工作和有關(guān)強制措施[1]。從各國實踐來看，協(xié)作內(nèi)容主要是圍繞案件偵查所開展的通訊聯(lián)絡(luò)、情報交流、通緝拘捕、調(diào)查取證及法律文書的傳遞。締約國之間通常可依據(jù)有關(guān)條約或協(xié)定的安排開展協(xié)作，如湄公河慘案發(fā)生后，中、老、緬、泰四國依據(jù)《關(guān)于湄公河執(zhí)法安全合作聯(lián)合聲明》組建了“10·5”案件聯(lián)合專案組開展偵查協(xié)作。有關(guān)國家若同為全球性或區(qū)域性警務(wù)合作組織的成員國，也可在組織框架內(nèi)開展協(xié)作，如西歐國家通常在國際刑警組織或歐洲刑警組織框架下開展偵查協(xié)作。另外，即便在沒有專門協(xié)定或組織框架的情況下，有關(guān)各方也可以視情況在個案基礎(chǔ)上作出互惠承諾，從而方便偵查協(xié)作工作的開展。

（二）“一帶一路”背景下深化國際偵查協(xié)作的必要性

“一帶一路”倡議的提出，在國際社會產(chǎn)生了頗為積極的反響，將極大地促進(jìn)沿線區(qū)域內(nèi)商品、資金、勞務(wù)、資源、信息五大方面的交流往來，為沿線國家和地區(qū)的繁榮發(fā)展帶來前所未有的機遇。但與此同時，“一帶一路”建設(shè)也面臨諸多安全方面的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重威脅著沿線國家和地區(qū)的穩(wěn)定與安寧[2]。2017年9月26日，國家主席習(xí)近平出席在北京舉行的國際刑警組織第86屆全體大會開幕式，發(fā)表了題為《堅持合作創(chuàng)新法治共贏攜手開展全球安全治理》的主旨演講。習(xí)主席指出：“當(dāng)今世界并不太平，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪、跨國有組織犯罪、新型犯罪等全球性安全問題愈加突出，安全領(lǐng)域威脅層出不窮，人類面臨著許多共同挑戰(zhàn)。”①2017年9月26日，國家主席習(xí)近平在北京國家會議中心出席國際刑警組織第86屆全體大會開幕式并發(fā)表題為《堅持合作創(chuàng)新法治共贏攜手開展全球安全治理》的主旨演講。在這樣的時代背景下，區(qū)域內(nèi)各國深化警務(wù)合作，共建安全新局勢下高度融合的偵查協(xié)作機制，對于維護(hù)區(qū)域安寧與穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.整合沿線偵查資源，合力打擊跨國犯罪的需要

從“一帶一路”沿線途徑的國家和地區(qū)來看，其正處于恐怖主義勢力、跨國販毒、武裝走私、非法越境、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙及海盜等跨國有組織犯罪活動猖獗的地帶，這些安全問題日益成為橫亙在新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊之上的重要威脅和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[3]。以恐怖主義為例，長期盤踞于“一帶一路”沿線的“伊斯蘭國”，其指揮官大多來自于沙特阿拉伯，戰(zhàn)斗人員主要來自于伊拉克和敘利亞的武裝人員，但近些年來，該組織大量運用Facebook、Twitter、YouTube等現(xiàn)代工具進(jìn)行思想宣傳和成員招募，除中東外，不少北非、西歐及澳大利亞等國家的民眾受恐怖主義思想的蠱惑而前往“伊斯蘭國”參加圣戰(zhàn)。2015年中國公安部副部長孟宏偉在訪問馬來西亞時指出，至少有300名中國籍恐怖分子以東南亞為跳板前往“伊斯蘭國”控制地區(qū)參加“遷徙圣戰(zhàn)”，遇阻則就地實施暴恐。②安晨.300余中國籍極端分子經(jīng)東南亞加入IS組織[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/mil/2015-01/23/c_127413157.html,2017-9-28.再以跨國販毒為例，根據(jù)國家禁毒委員會發(fā)布的《2016年中國毒品形勢報告》，中國的境外毒源主要有“金三角”“金新月”和南美洲三個，而“一帶一路”沿線途徑的“金三角”和“金新月”地區(qū)跨國販毒尤為猖獗，2016年全國禁毒執(zhí)法部門在批發(fā)環(huán)節(jié)繳獲的“金三角”海洛因、冰毒片劑分別占同期國內(nèi)繳獲海洛因、冰毒片劑總量的95.2%和87%。③具體數(shù)據(jù)來源于國家禁毒辦公室《2016年中國毒品形勢報告》。2015年至2016年生長季，緬甸北部地區(qū)罌粟種植面積66.5萬畝，與上一季同比增長3.7%，可產(chǎn)600多噸鴉片或制成60多噸海洛因；老撾北部地區(qū)罌粟種植面積為8萬畝，與上一季同比增長13.7%。2016年，阿富汗罌粟種植面積301.5萬畝，同比增長10%，鴉片總產(chǎn)量約4800噸，可制成海洛因近500噸。面對恐怖主義和跨國有組織犯罪帶來的現(xiàn)實威脅，任何一個國家和地區(qū)都不可能置身事外，獨善其身，這要求沿線各國抓住“一帶一路”建設(shè)的契機，整合沿線偵查資源，共同建設(shè)打擊跨國犯罪的常態(tài)化協(xié)作機制，為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航。

2.健全警務(wù)合作機制，完善立體防控格局的需要

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的步步深入，沿線區(qū)域的安全合作機制正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，既要有效防范犯罪分子借商貿(mào)往來進(jìn)行破壞，把經(jīng)濟(jì)走廊變成暴恐滲透、毒品輸入、走私進(jìn)出的“犯罪走廊”；另一方面，又要加大力度保護(hù)“走出去”的企業(yè)和公民，避免他們在海外的合法權(quán)益受到犯罪分子的侵?jǐn)_。面對這種區(qū)域安全形勢的變化，迫切需要通過加強國際警務(wù)合作來構(gòu)建新型防控機制，完善立體防控格局，做到及時評估不同地區(qū)影響“一帶一路”建設(shè)的安全因素，準(zhǔn)確研判不同地區(qū)跨國犯罪的特點、類型以及發(fā)展趨勢，尤其注重對新型跨國犯罪的前瞻性研究，從而提高對案件的事先預(yù)防、事中控制、事后反饋能力，做到防患于未然[4]。

3.創(chuàng)新警務(wù)合作理念，拓展域外偵查權(quán)的需要

我國的國際警務(wù)合作起步相對較晚，在理論和實踐方面都有待發(fā)展完善，長期影響我國警務(wù)合作的刑事管轄權(quán)理論認(rèn)為，刑事管轄權(quán)只能囿于一國主權(quán)范圍之內(nèi)，一國警察不能在他國領(lǐng)域行使偵查權(quán)。這一傳統(tǒng)理論限制了我國同其他國家在管轄權(quán)問題上的讓渡與合作，增添了跨國犯罪案件偵查的不確定性和復(fù)雜性。事實上，犯罪的國際化趨勢迫切需要打破各國警察畫地為牢的合作格局，這在客觀上也就要求各國打破傳統(tǒng)理論的束縛，創(chuàng)新警務(wù)合作理念，建立起靈活、高效的國際偵查協(xié)作機制，讓偵查力量“走出去”與他國同行攜手合作共同偵查破案[5]。另外，這種跨越國境開展的偵查協(xié)作行為，不僅能有效打擊和防控跨國犯罪，還能為協(xié)作各方在解決法律制度、意識觀念之間的沖突提供新思路，有助于創(chuàng)新合作機制和技戰(zhàn)手法。

4.發(fā)展區(qū)域友好關(guān)系，共同維護(hù)區(qū)域整體利益的需要

“一帶一路”借用“絲綢之路”這一積淀了豐富歷史意蘊的文化符號，旨在深化與沿線國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化關(guān)系，“打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責(zé)任共同體”[6]。“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，促進(jìn)了沿線國家在政治、經(jīng)濟(jì)與文化等方面的密切交往和繁榮發(fā)展，同時也提高了對區(qū)域內(nèi)警務(wù)合作的需求。中國應(yīng)與沿線國家一道抓住這一機遇，在“一帶一路”框架下不斷深化警務(wù)合作，共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，共同維護(hù)區(qū)域整體利益，從而滿足沿線各國人民對安全、和平、友好環(huán)境的殷切期望。另外，沿線國家深化偵查協(xié)作的過程也是一個相互交流學(xué)習(xí)、不斷增進(jìn)彼此友誼和信任的過程，這一官方合作有助于帶動民間交往，促進(jìn)區(qū)域友好關(guān)系的發(fā)展，使“一帶一路”真正成為沿線各國人民和平友誼之路、幸福安全之路和繁榮發(fā)展之路。

二、我國開展國際偵查協(xié)作的具體實踐

我國于1984年加入國際刑警組織并成立了國家中心局，2005年公安部正式將外事局更名為國際合作局，標(biāo)志著我國參與國際警務(wù)合作步入一個新時期。近年來，我國積極參與并倡導(dǎo)國際偵查協(xié)作，已同60多個國家的內(nèi)政警察部門和相關(guān)國際組織簽署各類合作文件400余份，提出責(zé)任共擔(dān)、社會共治的國際禁毒合作方案，聯(lián)合多國深度開展國際追逃追贓、打擊電信詐騙等執(zhí)法行動，全面參與聯(lián)合國、國際刑警組織、上海合作組織、中國－東盟等國際和區(qū)域合作框架內(nèi)的執(zhí)法安全合作，建立了新亞歐大陸橋安全走廊國際執(zhí)法合作論壇。①參見2017年9月26日國家主席習(xí)近平在北京國家會議中心出席國際刑警組織第86屆全體大會開幕式并發(fā)表的題為《堅持合作創(chuàng)新法治共贏攜手開展全球安全治理》的主旨演講。尤其是湄公河慘案發(fā)生后，中、老、緬、泰四國根據(jù)《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》創(chuàng)建了大湄公河次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制，并在此機制下進(jìn)行了許多有益探索，實現(xiàn)了與相關(guān)國家在情報共享、證據(jù)交換、跨境追緝、專家“會診”和聯(lián)合偵查等方面的新突破，為我國參與和推進(jìn)“一帶一路”區(qū)域性國際偵查協(xié)作積累了寶貴經(jīng)驗。

（一）刑事情報交流機制

一直以來，情報的封閉性和信息的不對稱性是各國打擊跨國犯罪的巨大障礙，而刑事情報交流機制維系著犯罪信息的動態(tài)管理與刑事情報的交流互換，能夠有效提高打擊跨國犯罪的時效性和準(zhǔn)確性，在跨國案件的偵破工作中發(fā)揮著十分重要的作用。我國在偵查協(xié)作工作中積極建設(shè)跨國刑事情報交流機制，努力為協(xié)作各方在情報共享共用上提供一個方便、快捷的“綠色渠道”，使得在對跨國犯罪的打擊中始終占據(jù)優(yōu)勢地位。但另一方面也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，跨國情報交流在很大程度上取決于各國的合作意愿，由于國家間認(rèn)識水平的差異和利益訴求的不同，國際警務(wù)合作中刑事情報交流的壁壘仍是普遍存在的，一些國家從本國利益出發(fā)，不顧區(qū)域共同利益，一旦其認(rèn)識到情報交流并不能給自己帶來實際好處，則往往會在深層次的、核心的情報共享上顯得猶豫不決或有所保留[7]。今后在機制建設(shè)中應(yīng)著力培植情報互信，打破情報壁壘，提升情報交流的層次和效率，從而充分發(fā)揮跨國情報交流在協(xié)防、協(xié)控、協(xié)打方面的巨大潛力。

（二）調(diào)查取證與證據(jù)移交

證據(jù)的收集與移交是國際偵查協(xié)作工作的重要合作方式之一，主要分為派員取證和委托取證。考慮到協(xié)作的成本與便利性，實務(wù)中較為常用的是委托取證，即一國委托協(xié)作國的偵查機關(guān)代為進(jìn)行現(xiàn)場勘查，搜查、扣押涉案物證書證，獲取證人證言等有關(guān)取證工作并按照協(xié)定移交證據(jù)，為保證取證過程的公正性與合法性中，一般要求請求國派代表參加。這種取證方法不僅節(jié)省偵查成本，提高了偵查效率，同時還加強了請求國與被請求國之間的互信合作，為打擊國際犯罪、跨國犯罪與涉外犯罪奠定了良好、穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

（三）跨境追緝

跨境追緝，是指按照條約安排或互惠承諾并得到協(xié)作國許可的情況下，對在本國境內(nèi)犯罪而潛逃外國的犯罪嫌疑人進(jìn)行越境緝捕的一項偵查措施。跨境追緝打破了國境邊界的限制，有利于抓住戰(zhàn)機，及時緝捕嫌疑人到案，加快了案件的偵破速度，同時也避免了犯罪嫌疑人繼續(xù)實施新的犯罪活動。跨境追緝是打擊跨國犯罪的有效手段，但其運用需受到嚴(yán)格限制，只有征得協(xié)作國同意并在其支持、配合下才可使用，如湄公河慘案中的幾大主犯均由專案組與老撾等國警方配合緝捕并移交。近幾年來，為防止犯罪分子利用“一帶一路”的密切交往和通行便利，把逃往境外作為逃避打擊的避罪天堂，我國加快了“一帶一路”境外追逃國際警務(wù)合作機制的建設(shè)，如在反腐高壓下開展的國際追逃追贓。截至2017年7月31日，通過“天網(wǎng)”行動先后從90多個國家和地區(qū)追回外逃人員3246人，其中原國家工作人員597人，追回贓款93.5億元人民幣，已追回“百名紅通人員”43人。①匿名.3246人、93.5億、108項……數(shù)說國際追逃追贓[EB/OL].http://china.caixin.com/2017-09-10/101143182.html,2017-9-28.在法律方面，新出臺的《中華人民共和國反恐怖主義法》第71條，②《中華人民共和國反恐怖主義法》第71條規(guī)定，經(jīng)與有關(guān)國家達(dá)成協(xié)議，并報國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院公安部門、國家安全部門可以派員出境執(zhí)行反恐怖主義任務(wù)。為境外反恐追逃提供了強有力的法律依據(jù)。

（四）專家“會診”

專家“會診”，是偵查協(xié)作工作中較為新穎的合作方式，指在偵查協(xié)作過程中，遇到新型疑難或者涉及某方面專業(yè)知識的跨國案件，使偵查協(xié)作工作暫時陷入僵局，難以推進(jìn)。這時，協(xié)作各方可以邀請在辦理類似案件上具有豐富經(jīng)驗的刑偵能手或?qū)ι姘改撤矫婢哂袑I(yè)研究的專家學(xué)者前來協(xié)助偵辦，診斷疑難，并提供推進(jìn)偵查的可行方案[8]。經(jīng)協(xié)作各方同意并嚴(yán)格審查，所邀請的專家可以不受國別或行業(yè)限制，但應(yīng)注意的是，不具偵查主體資格的專家只能就案件某方面提供專業(yè)性意見，不能參與案件的具體偵辦，對于可能涉密的，應(yīng)當(dāng)簽訂保密協(xié)議。

（五）聯(lián)合偵查機制

與其他偵查協(xié)作措施相比，聯(lián)合偵查是一項將警務(wù)合作推向更深層次的綜合性協(xié)作機制，指在跨國犯罪偵查領(lǐng)域，協(xié)作各方通過整合偵查資源，為收集證據(jù)、緝捕嫌疑人而開展各種形式的協(xié)同和配合。我國在邊界地區(qū)的偵查協(xié)作工作中，經(jīng)常采用這一協(xié)作機制。由于活躍在邊界地區(qū)的跨國刑事案件具有成員構(gòu)成復(fù)雜、跨區(qū)域流動性突出、危害后果嚴(yán)重、輻射面廣的特點，有針對性地開展聯(lián)合偵查行動，是打擊這類犯罪的有效方法。通過該機制，各國的偵查部門在情報、技術(shù)、裝備和人員上互相支援，取長補短，從而集中優(yōu)勢偵查資源發(fā)揮聯(lián)合作戰(zhàn)效能，達(dá)到高效高質(zhì)打擊跨國犯罪的效果。“一帶一路”警務(wù)合作背景下，中國應(yīng)將這一機制推廣到區(qū)域性偵查協(xié)作中。

三、“一帶一路”戰(zhàn)略背景下我國開展偵查協(xié)作工作的現(xiàn)實困境

“一帶一路”背景下，我國參與偵查協(xié)作的項目越來越豐富，偵辦跨國案件的數(shù)量也越來越多，得到協(xié)作國家偵查部門較好的評價。但另一方面，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，由于目前警務(wù)合作機制的局限性，我國開展國際偵查協(xié)作工作的現(xiàn)實困境日漸突顯，使協(xié)作工作不夠積極、主動、順暢，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）協(xié)作理念缺乏突破

就國內(nèi)而言，我國以往的偵查協(xié)作以國內(nèi)的探索為主，已經(jīng)形成了較為固定的七大偵查協(xié)作區(qū)域③2011年5月9日，我國警務(wù)合作首屆聯(lián)席會議在廣東深圳召開。隨著福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9省區(qū)公安廳負(fù)責(zé)人在協(xié)議上落筆簽字，泛珠三角警務(wù)合作機制正式啟動。這標(biāo)志著繼東北、環(huán)首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省等六大區(qū)域警務(wù)合作機制建立之后，覆蓋全國的七大區(qū)域警務(wù)合作機制全面建成。和偵查協(xié)作模式。這套協(xié)作模式在打擊國內(nèi)刑事犯罪時發(fā)揮著顯著優(yōu)勢，但在這套模式下形成的偵查協(xié)作理念相對固化，主要表現(xiàn)在辦案理念、法治觀念相對陳舊、保守，注重局部利益，不顧全局，思想觀念上不同程度地存在著狹隘的地方保護(hù)主義，這種理念若體現(xiàn)在國際層面勢必影響協(xié)作工作的開展。就國際方面而言，由于歷史原因和意識形態(tài)的差異，一些國家對我國的司法理念和人權(quán)觀念產(chǎn)生了誤解和偏見，這對國際偵查協(xié)作產(chǎn)生了不應(yīng)有的干擾。如2015年中國政府要求泰國遣返109名受“東伊運”恐怖組織的指使，企圖制造暴恐案件的新疆籍偷渡人員，美國、土耳其等西方國家則以“人權(quán)”名義向中、泰施壓，橫加阻攔。④何夕.109人欲參加"圣戰(zhàn)"遭遣返偷渡受阻或進(jìn)行就地圣戰(zhàn) [EB/OL].http://www.gospeltimes.cn/index.php/portal/article/index/id/29344,2017-9-28.此外，由于國外一些政治勢力的煽動，一些國家仍然存有“中國威脅論”的疑慮，使得在與中國的交往中存有一定的戒心，在這種心態(tài)下開展的警務(wù)合作無疑是不理想的[9]。在“一帶一路”快速建設(shè)的今天，若合作各方不能突破傳統(tǒng)偵查協(xié)作觀念的束縛，樹立國際化、信息化、合作化等現(xiàn)代警務(wù)理念，將會嚴(yán)重影響協(xié)作工作的開展。

（二）法律規(guī)范有待完善

國際偵查協(xié)作本質(zhì)上屬于法律框架下的一種跨國聯(lián)合執(zhí)法活動，因此其前提必須有國內(nèi)和國際兩個層面的法律依據(jù)。目前，我國在這方面還沒有形成統(tǒng)一的法律規(guī)范體系，就國際層面來說，我國雖然加入了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際公約，但這些公約中大都對警務(wù)合作僅作一些原則性規(guī)定，可操作性低，因此有必要推動更具針對性和可操作性的“一帶一路”區(qū)域性公約建設(shè)。另一方面，我國與“一帶一路”沿線國家之間所簽訂的具有警務(wù)合作內(nèi)容的條約在數(shù)量上仍然有限，并呈現(xiàn)出地域上的局限性，大部分締約國都是周邊發(fā)展中國家，主要包括上海合作組織內(nèi)的俄羅斯和中亞國家及東盟內(nèi)的一些東南亞國家，而與具有較強地區(qū)影響力的印度和土耳其及歐洲發(fā)達(dá)國家之間的締約工作則有待加強。如果兩國之間的偵查協(xié)作缺乏條約的約束，大多數(shù)國家都會只從本國的利益需要來衡量合作意愿，這就增添了警務(wù)合作的不確定性。另外，由于跨境犯罪往往涉及多個法域，協(xié)作各方在法律制度方面存在的巨大差異也需要通過條約及時作出回應(yīng)，否則跨法域警務(wù)合作所面臨的法律沖突將會降低區(qū)域內(nèi)各國警方打擊跨境犯罪的效果[10]。就國內(nèi)法規(guī)范來說，我國在刑事司法協(xié)助方面雖有《引渡法》《反洗錢法》，卻還沒有一部系統(tǒng)規(guī)定國際警務(wù)合作的專門法律，有關(guān)協(xié)作偵查的規(guī)范散見于《刑事訴訟法》與《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中，整體上較為松散和凌亂，且這些規(guī)范在協(xié)作程序、特殊偵查手段、證據(jù)規(guī)則、證人保護(hù)等方面的規(guī)定尚存一些立法漏洞、立法空白或立法層次低等問題，與國際規(guī)則的銜接也存有一定的差距，這些都極大地影響了國際警務(wù)合作的有效開展。

（三）未建立區(qū)域性專屬警務(wù)合作組織

德國社會學(xué)家馬克斯 韋伯提出的國際警務(wù)合作官僚化理論認(rèn)為，建立獨立于成員國政府的警務(wù)合作組織，并賦予其高度的自治權(quán)，有利于保證警務(wù)合作機構(gòu)采用最有效的專業(yè)手段來實現(xiàn)既定目標(biāo)。我國在以往開展的偵查協(xié)作工作中，大多以單一偵查機關(guān)“點對點”聯(lián)絡(luò)的模式或借助國際刑警組織平臺進(jìn)行，而與我國地理位置接近、文化淵源密切、協(xié)作往來頻繁的區(qū)域或國家間，尚未建立一個相對獨立于各國政府的區(qū)域性專屬警務(wù)合作組織，從而使得區(qū)域內(nèi)偵查資源整合不夠充分，難以形成聯(lián)動合力。另外，各協(xié)作成員之間可能因為具體利益的不一致而發(fā)生分歧或沖突，由于缺乏一個第三方獨立組織居間進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、凝聚共識，使得協(xié)作工作時常僵持不下，難以推進(jìn)，或者伴隨著弱勢一方的妥協(xié)和退讓而勉強推進(jìn)協(xié)作工作，這也增添了合作環(huán)境的不確定性，不利于增進(jìn)互信和促進(jìn)警務(wù)合作的長遠(yuǎn)發(fā)展。在可以預(yù)見的將來，伴隨著“一帶一路”建設(shè)的快速推進(jìn)，日益科技化、集團(tuán)化、國際化的跨國有組織犯罪將不斷沖擊和考驗著國際警務(wù)合作工作，傳統(tǒng)“點對點”聯(lián)絡(luò)的警務(wù)協(xié)作模式已難以有效打擊新型跨國犯罪。在這種情況下，雖可借助國際刑警組織的制度框架，但其職能定位是全球范圍內(nèi)警務(wù)合作的協(xié)調(diào)中心，“一帶一路”沿線只是其眾多協(xié)調(diào)區(qū)域之一，其非專屬性的定位決定了其在區(qū)域內(nèi)部具體問題的組織協(xié)調(diào)上難免顯得力不從心，這也就催生了在“一帶一路”沿線建立一個專屬性、常設(shè)性、超前性的區(qū)域警務(wù)合作組織的現(xiàn)實需求[11]。區(qū)域性多邊警務(wù)合作需要區(qū)域性國際警務(wù)組織的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)，目前世界上比較活躍、具有重要影響的區(qū)域性警務(wù)合作組織主要有歐洲刑事警察組織和南部非洲地區(qū)警官合作組織，其有益的探索經(jīng)驗值得中國及“一帶一路”沿線國家借鑒、學(xué)習(xí)。

（四）缺乏高效的管理運行機制

當(dāng)前我國參與的國際偵查協(xié)作大多以個案協(xié)作為主，往往是在跨國犯罪發(fā)生后再由某一國牽頭，以對話協(xié)商、自愿承諾的方式臨時性地組織起來，案件偵破后便解散。這種偵查協(xié)作的方式在很大程度上還要依賴于彼此的友好關(guān)系，其隨意性較大，在應(yīng)對多發(fā)性小案上表現(xiàn)出隨機、靈活的優(yōu)點。但作為一種非制度性的協(xié)商組織機制，其既缺乏對成員的制衡力，又難以調(diào)動各個方面的積極性，整個組織體系較為松散，整體協(xié)作效能不高，難以應(yīng)對當(dāng)今日益組織化、動態(tài)化、智能化和隱蔽化的跨國犯罪活動。就國內(nèi)而言，近年來為了加強國際偵查協(xié)作，我國在公安部設(shè)置了國際合作局和地方聯(lián)絡(luò)局來負(fù)責(zé)開展偵查協(xié)作，但其存在職責(zé)權(quán)限劃分不明、工作評價標(biāo)準(zhǔn)單一和申請程序復(fù)雜等問題，這些機制上的問題是導(dǎo)致偵查協(xié)作工作開展不利、協(xié)作水平不高的一個關(guān)鍵原因[12]。另外，開展偵查協(xié)作的權(quán)限過于集中在公安部和省級公安機關(guān)，協(xié)作權(quán)限下移不夠，使得基層的警務(wù)工作，尤其是邊境地區(qū)的偵查協(xié)作工作始終處于一種保守、被動的狀態(tài)，這在一定程度制約了地方公安機關(guān)的對外交往能力和辦理跨國案件的能力。

（五）物質(zhì)保障不充分

物質(zhì)保障是開展偵查工作必不可少的重要條件。國際偵查協(xié)作作為一項高成本運行的機制，除了一般偵查活動所必需的人力、物力、財力投入外，往往還會涉及中外信息聯(lián)絡(luò)、跨境手續(xù)辦理、交通車旅、外警人員接待等一系列費用支出。從目前情況來看，在發(fā)達(dá)地區(qū)或沿海地區(qū)，偵查辦案資金比較充裕，有足夠的辦案經(jīng)費，但與中亞、東南亞直接接壤，販毒、走私、涉黑或電信詐騙等刑事犯罪多發(fā)的廣大西部地區(qū)，由于資金緊張，普遍存在辦案經(jīng)費不足、偵查設(shè)備落后的情況[13]。如果物質(zhì)保障不能跟上偵查協(xié)作工作的需要，案件的偵辦工作將會顯得力不從心，勢必嚴(yán)重影響偵查效益。

四、“一帶一路”戰(zhàn)略背景下我國開展國際偵查協(xié)作的完善建議

“一帶一路”發(fā)展需要高度融合的偵查協(xié)作機制來保障，因此，完善和暢通的國際偵查協(xié)作機制是非常必要的。針對我國開展國際偵查協(xié)作所面臨的現(xiàn)實困境，本文從以下幾個方面提出完善建議。

（一）樹立合作共贏的協(xié)作理念

習(xí)近平主席指出：“要有效應(yīng)對人類面臨的困難和挑戰(zhàn)，合作是我們唯一的選擇。世界命運應(yīng)該由各國共同掌握，全球事務(wù)應(yīng)該由各國共同商量。”①2017年9月26日，國家主席習(xí)近平在北京國家會議中心出席國際刑警組織第86屆全體大會開幕式并發(fā)表題為《堅持合作創(chuàng)新法治共贏攜手開展全球安全治理》的主旨演講。在“一帶一路”快速建設(shè)的今天，樹立合作共贏的偵查協(xié)作理念是積極適應(yīng)現(xiàn)代警務(wù)國際化、信息化大趨勢的內(nèi)在要求。在協(xié)作的過程中，各方必須充分認(rèn)識到樹立合作共贏的理念的重要性和必要性，這是區(qū)域性偵查協(xié)作機制能否長期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，一方面，沿線各國政府需要擴(kuò)大共識、增加互信，大力培育區(qū)域認(rèn)同感的政治基礎(chǔ)，要求各協(xié)作國在互利合作、友好交往的過程中，摒棄文化差異和利益糾葛所帶來的偏見，打消“中國威脅論”的疑慮，共同探討和協(xié)商解決所面臨的區(qū)域安全問題，共同分享“一帶一路”建設(shè)所帶來的發(fā)展成果。另一方面，各國需要加大動員和宣傳力度，不斷營造地區(qū)認(rèn)同感的社會基礎(chǔ)，通過擴(kuò)大和深化民間外交，暢通民間經(jīng)貿(mào)往來和文化交流的渠道，增進(jìn)各國民眾間的理解和信任，提升對區(qū)域共同利益的關(guān)注，從而育化大區(qū)域主義的共同情感，為“一帶一路”區(qū)域警務(wù)合作創(chuàng)造一個良好的社會氛圍[14]。

（二）完善“一帶一路”沿線國際警務(wù)合作的法律體系

“一帶一路”既是一個戰(zhàn)略框架，又是一個從戰(zhàn)略向法律過渡的法治框架。因此，加強“一帶一路”沿線國的法律構(gòu)建，是推動“一帶一路”戰(zhàn)略實施的當(dāng)務(wù)之急。作為國際偵查協(xié)作的法律依據(jù)，我國應(yīng)從國際公約、雙邊或多邊條約及國內(nèi)法這3個方面努力構(gòu)建偵查協(xié)作的法律體系，為“一帶一路”建設(shè)提供堅強的法律保障。

1.推進(jìn)“一帶一路”區(qū)域性國際公約建設(shè)

我國較早加入了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》，并在公約框架下積極參加與成員國之間的國際偵查協(xié)作。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入發(fā)展，逐漸催生了對“一帶一路”區(qū)域性國際公約的需求，我國應(yīng)與沿線國家一道積極倡導(dǎo)并推進(jìn)“一帶一路”區(qū)域性國際公約的起草與簽署工作，為區(qū)域內(nèi)國際偵查協(xié)作的有效開展提供公約保障[15]。

2.完善偵查協(xié)作條約

同國際公約相比，通過與“一帶一路”沿線國簽署具體、直接雙邊或多邊條約具有更強的針對性和約束力。面對犯罪國際化日益加劇的嚴(yán)峻形勢，我國有必要積極尋求打擊跨國犯罪的協(xié)作伙伴，這要求在數(shù)量上，擴(kuò)展與我國簽訂國際偵查協(xié)作條約的覆蓋區(qū)域，與更多國家開展偵查協(xié)作，同時在條約質(zhì)量上，不斷完善和豐富全面合作的內(nèi)容，并努力開辟國際偵查協(xié)作的新亮點，逐步形成權(quán)限劃分合理、協(xié)作開展有序的條約體系。

3.完善國內(nèi)法規(guī)范

開展國際偵查協(xié)作，除了依據(jù)相關(guān)國際公約和有效條約外，還需要符合國內(nèi)法規(guī)范，因為具體偵查協(xié)作措施的開展最終需要通過國內(nèi)法實現(xiàn)。為適應(yīng)“一帶一路”背景下偵查協(xié)作機制建設(shè)的需要，我國有必要適當(dāng)完善現(xiàn)有法律體系，彌補偵查協(xié)作某些方面無法可依、立法層次低、可操作性差等缺陷，并實現(xiàn)與國際法、國際公約及條約在偵查協(xié)作領(lǐng)域的有效銜接[16]。考慮我國立法現(xiàn)狀，目前較為可行的方法是在以后修訂刑事訴訟法時進(jìn)一步完善協(xié)作程序、協(xié)作權(quán)限、偵查手段、證據(jù)規(guī)則、證人保護(hù)等方面的內(nèi)容。

（三）建立“一帶一路”專屬性警務(wù)合作機構(gòu)

隨著“一帶一路”各項規(guī)劃的落實，沿線各國之間的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的交往變得更為密切，并逐步常態(tài)化，建立與之相適應(yīng)的常設(shè)性、專屬性警務(wù)合作組織，是國際偵查協(xié)作向更深層次發(fā)展的體現(xiàn)，有利于更好地從警務(wù)方面為“一帶一路”建設(shè)服務(wù)。

1.建立區(qū)域性警務(wù)合作組織

如前所述，區(qū)域性多邊警務(wù)合作需要區(qū)域性國際警務(wù)組織的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)，然而，作為宏觀層面的一項偉大構(gòu)想，其建設(shè)本身是不容易的，需要區(qū)域內(nèi)各國充分協(xié)商，形成共識，具有相當(dāng)程度的艱巨性和復(fù)雜性。在此，基于學(xué)術(shù)探討提出兩種不甚成熟的構(gòu)想。一個是作為一項長遠(yuǎn)項目，建立一個全新的警務(wù)合作組織。歐洲國家在這方面作了較為積極和充分的探索，作為區(qū)域性警務(wù)合作組織的典型代表——歐洲刑警組織，成立24年來，其在促成成員國合作意愿、發(fā)展成員國警務(wù)合作能力、培育互信關(guān)系和良好合作環(huán)境等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，其高效、便捷的運作模式為“一帶一路”區(qū)域性警務(wù)合作組織的建設(shè)提供了較好的參考藍(lán)本[17]。中國作為“一帶一路”倡議建設(shè)的倡導(dǎo)者和規(guī)劃者，應(yīng)當(dāng)在推動區(qū)域性警務(wù)合作組織的建設(shè)中表現(xiàn)出更大魄力，發(fā)揮更加積極的作用。當(dāng)“一帶一路”區(qū)域內(nèi)開展的警務(wù)合作達(dá)到一定規(guī)模，各方面的條件較為成熟時，可以由中國首先提出建設(shè)“一帶一路”區(qū)域性警務(wù)合作組織的宏偉構(gòu)想，然后與區(qū)域內(nèi)其他國家通過對話協(xié)商的方式統(tǒng)一各方共識，并將共識成果以區(qū)域性公約或多邊條約的方式固定下來，當(dāng)區(qū)域性公約或多邊條約的簽署國達(dá)到一定數(shù)量，便可與締約國一道先期建成組織雛形，后期再不斷完善軟硬件設(shè)施并吸納更多沿線國家加入，最終建成一個覆蓋“一帶一路”沿線、運行機制健全的區(qū)域性警務(wù)合作組織。該組織設(shè)立總部與相關(guān)職能部門，各成員國派聯(lián)絡(luò)官進(jìn)駐并定期舉行聯(lián)席會議；該組織相對獨立于成員國政府并自主地制定中長期合作規(guī)劃、協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法工作、指揮具體案件偵查、培養(yǎng)警務(wù)合作人員等工作，其日常運作經(jīng)費和管理開支由各成員國共同承擔(dān)。

另一個方案是不再另成立一個新的警務(wù)合作組織，而是依托現(xiàn)有的上海合作組織，在其框架下設(shè)立一個常設(shè)性警務(wù)合作機構(gòu)，將各國間分散的警務(wù)合作業(yè)務(wù)納入到這個統(tǒng)一的機構(gòu)中。主要基于以下考慮：

（1）上海合作組織以安全合作為主要宗旨，其本身就具有打擊恐怖主義和跨國犯罪的警務(wù)合作內(nèi)容，而且其已經(jīng)形成了較為完善的管理運作機制，內(nèi)部各職能部門之間的配合也較為默契，在該組織框架下設(shè)立警務(wù)合作機構(gòu)負(fù)責(zé)開展區(qū)域警務(wù)合作，具有協(xié)作基礎(chǔ)好、建設(shè)成本低、運作效率高的優(yōu)勢。

（2）上海合作組織在以往就有這方面的探索和實踐，其于2003年在組織框架下設(shè)立了地區(qū)反恐怖機構(gòu)，如今再設(shè)立一個與之并列警務(wù)合作機構(gòu)，可以起到分擔(dān)其部分職能的效果，一個專職反恐，一個負(fù)責(zé)打擊跨國犯罪，更好地發(fā)揮各自在安全合作方面的協(xié)調(diào)作用。

（3）上海合作組織的現(xiàn)有成員國、觀察員國及對話伙伴國大都位于“一帶一路”沿線，其日益提升的影響力和認(rèn)可度對沿線其他國家具有較強的吸引力，今后可以通過平等協(xié)商、自愿加入的方式吸納更多國家加入，逐步形成一個系統(tǒng)性的警務(wù)合作組織。

2.建立國內(nèi)對口警務(wù)合作機構(gòu)

在建設(shè)區(qū)域性警務(wù)合作組織的同時，還需要在國內(nèi)建立與之對口聯(lián)絡(luò)的專屬性協(xié)作合作機構(gòu)。比較可行的方案是，在公安部國際合作局下設(shè)專職負(fù)責(zé)“一帶一路”警務(wù)合作的全國性機構(gòu)，負(fù)責(zé)全國偵查協(xié)作工作的統(tǒng)籌與指導(dǎo)，并直接與“一帶一路”區(qū)域性警務(wù)合作組織的總部聯(lián)系。有條件的省、市、縣公安機關(guān)要突破原有機構(gòu)設(shè)置的局限，設(shè)立對應(yīng)地方性警務(wù)合作機構(gòu)，負(fù)責(zé)具體偵查協(xié)作方案的落地執(zhí)行。這樣，形成上到公安部、下至基層市縣局的系統(tǒng)性專屬性國內(nèi)對口警務(wù)合作機構(gòu)，從而保障協(xié)作資源的最大覆蓋和充分利用[18]。

（四）完善情報互通機制

在經(jīng)濟(jì)全球化、犯罪國際化和社會信息化背景下，情報導(dǎo)偵理念在國內(nèi)偵查工作中應(yīng)運而生，將它推廣到國際偵查協(xié)作中，建立情報互通機制，有助于解決有限的警務(wù)資源與日益嚴(yán)峻的跨國犯罪之間的矛盾，提高打擊跨國犯罪的工作效率。具體可從以下幾個方面努力：

1.建設(shè)區(qū)域性跨國犯罪情報總庫

作為一項長遠(yuǎn)建設(shè)項目，我國應(yīng)努力推動“一帶一路”沿線國家打破國境壁壘，共同建設(shè)區(qū)域內(nèi)跨國犯罪情報總庫。具體建設(shè)方面，可由成員國聯(lián)絡(luò)機構(gòu)將所收集到的基礎(chǔ)性情報信息經(jīng)分析、過濾、整合后上傳至情報總庫，各成員國均可獲取并使用。另外，為了保證非基礎(chǔ)性情報信息的安全性和合理使用，成員國可申請在總庫下開辟專案情報共享模塊，只有涉案并參與具體協(xié)作的國家才有專案模塊的訪問權(quán)限。事實上，“一帶一路”沿線的中亞國家已經(jīng)在這方面進(jìn)行了卓有成效的探索，2009年中亞國家在原禁毒信息協(xié)調(diào)中心的基礎(chǔ)上組建了中亞區(qū)域信息協(xié)調(diào)中心，該中心建成了一個以禁毒信息為主，兼涉其他刑事犯罪的情報信息數(shù)據(jù)庫，旨在為中亞7國之間的偵查協(xié)作提供情報支援。①2006年中亞國家共同簽署了成立禁毒信息協(xié)調(diào)中心的文件，2009年該中心正式開始運行，總部設(shè)在阿拉木圖。其成員國有阿塞拜疆、哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦、俄羅斯聯(lián)邦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦。阿富汗起初是觀察員國，其正式加入仍在考慮之中。

2.建立并完善國內(nèi)涉外情報中心

為適應(yīng)當(dāng)今偵查協(xié)作國際化的趨勢，進(jìn)一步提升協(xié)作工作的水平和效率，我國應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建門類齊全、及時高效的情報工作體系，努力打造自己的跨國犯罪情報信息共享平臺。目前，我國各省、市偵查機關(guān)都已建有各自的情報信息機構(gòu)，今后有條件的偵查機關(guān)應(yīng)在現(xiàn)有的情報業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上建成專門的涉外情報業(yè)務(wù)局，負(fù)責(zé)將從不同渠道收集到的孤立、分散的涉外線索和信息按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過濾、分類和儲存，以實現(xiàn)涉外情報的高效共享。同時，對于頻繁開展協(xié)作任務(wù)的地方情報機關(guān)，可結(jié)合地理因素，設(shè)置情報對口聯(lián)絡(luò)點，定期與協(xié)作國偵查機關(guān)開展跨國犯罪信息交換與研判協(xié)商[19]。另外，在情報收集方面，應(yīng)注重情報來源的多樣性，在做深做細(xì)境內(nèi)情報收集工作的同時，充分利用境外機構(gòu)或境外工作處關(guān)系拓展情報獲取渠道。如2004年5月，上海市公安局通過境外工作處關(guān)系獲悉，因涉嫌侵吞公司資金、潛逃7年之久的原上海市核電辦主任楊忠萬出現(xiàn)在柬埔寨金邊市，隨即組織追捕小組，在柬埔寨警方全力協(xié)助下將其抓捕歸案。②施堅軒.原上海核電辦主任楊忠萬外逃7年被押解回國[EB/OL].http://news.163.com/2004w05/12557/2004w05_1084966465338.html,2017-9-27.

（五）完善物質(zhì)保障

國際偵查協(xié)作過程中的物質(zhì)保障主要表現(xiàn)在辦案經(jīng)費保障和和裝備保障兩個方面。眾所周知，國際偵查協(xié)作是一項高成本運行的工作，辦案經(jīng)費是否充足直接影響著協(xié)作工作的進(jìn)展與成效，因此，經(jīng)費保障也是一個非常重要的問題。為了不因經(jīng)費原因影響國際偵查協(xié)作工作的開展，一方面，各級政府應(yīng)加大對國際偵查協(xié)作工作的支持力度，保障充足的辦案協(xié)作經(jīng)費；另一方面，還應(yīng)適當(dāng)開辟獲取辦案經(jīng)費的新渠道，如“一帶一路”戰(zhàn)略提出后，為保障其順利建設(shè)專門籌建了“絲路基金”“亞投行”等投資融資平臺，作為“一帶一路”框架下的警務(wù)合作項目，必要時可以向這些平臺申請專項的國際警務(wù)合作基金。另外，為保障協(xié)作工作的順利開展，還必需加快新技術(shù)、新裝備的研發(fā)，用高精尖的現(xiàn)代警務(wù)裝備武裝國際警務(wù)合作人員。

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Reflections on Deepening International Investigation Cooperation in China under the Background of"The Belt and Road"

Zhao Qiang,Liu Chong
（Criminal Investigation Police University of China,Shenyang 110035,China）

The smooth construction of"The Belt and Road"should be guaranteed by international police cooperation which is formed by a high degree of integration,therefore,deepening international investigation cooperation is the rational choice to meet this demand by keeping pace with the times.China has explored some concrete cooperation mechanisms in the past practice of international investigation cooperation,and has achieved some achievements,but at the same time,the reality predicament has also become increasingly prominent,which to a certain extent,affects the further development of international investigation cooperation.In view of these predicaments,we should deepen international investigation cooperation from the perspectives of cooperation concept,legal system,cooperative organization,information exchange,material guarantee,and boost the building of"The Belt and Road".

"The Belt and Road";Investigation Cooperation;Transnational Crime

D631.2

A

1673―2391(2017)06―0040―08

2017-10-17

趙強（1994—），男，四川達(dá)州人，中國刑事警察學(xué)院2016級偵查學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向為偵查學(xué)；劉沖（1973—），男，遼寧遼中人，中國刑事警察學(xué)院編輯部主任、教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為偵查學(xué)。

【責(zé)任編校：邊 草】