“大立法”思維下區域地方立法協調的困境與反思

陳 光

（大連理工大學，遼寧 大連 116024）

“大立法”思維下區域地方立法協調的困境與反思

陳 光

（大連理工大學，遼寧 大連 116024）

“大”“小”立法理論為我們理解區域地方立法協調提供了很好的分析框架。區域地方立法協調包括“關于立法的協調”和“根據立法的協調”，最終目的都在于為區域發展與治理提供法制保障。“大立法”思維下的區域地方立法協調在實踐中面臨著諸多困境，例如協調的內容和方式尚無定論、協調的實然動力不足等。造成困境的原因有很多，包括對區域地方立法協調有著不切實際的功能期待，忽視發展邏輯與立法邏輯的差別，以及不注重與“小立法”之間的銜接等。對此，地方政府及立法者應當承認立法功能的有限性，尋求構建一種開放式的地方立法協調模式。

“大立法”；“小立法”；區域地方立法協調；開放式立法協調模式

區域地方立法協調是伴隨著我國區域經濟社會一體化進程而產生的一個新問題。從理論上講，區域發展與治理離不開法律，這似乎是一個很難予以反駁的觀點。在實踐層面，有關區域發展與治理的立法及立法協調行為也確實存在，較早些的如 2006 年東北三省的立法協作，近年來比較引人關注的則是京津冀地區的協同立法。然而，在過去 10余年的探索與實踐中，區域地方立法協調所取得的成效仍很有限。這與公共政策和區域合作協議大量存在并作用于區域發展與治理實踐，形成了鮮明的對比。為什么會這樣，還是原本就應該是這樣？本文借用“大”“小”立法的理論框架，對區域地方立法協調在實踐中所遭遇的困境進行總結和分析，進而反思區域協調發展與治理究竟需要怎樣的立法等問題。

一、“大立法”與“小立法”分析框架下的區域地方立法協調

（一）“大立法”與“小立法”

黨的十一屆三中全會之后，在“發展是硬道理”這一極具進取心的理念指引下，整個國家與社會進入了一個發展主義的新時代。在吸取前一個時期的經驗教訓基礎上，執政黨十分重視法律對于改革、發展和穩定的作用。黨的十八屆四中全會明確指出：“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國?！边@一表述既表明執政黨對法治建設重要性的認識達到前所未有的高度，也對法律或法治的功能再次做了厘定，即法律或法治是國家治理與社會發展的重要保障。

在法治建設中，“立法先行”已成為基本的路徑。對于發展中國家的立法政策選擇問題，美國學者安·塞德曼和羅伯特·塞德曼曾做過專門的闡述，并提出了“大立法”和“小立法”的概念。他們認為：“為了滿足‘大立法’的需要，法律起草者們時常起草一些宏大而寬泛的法律條款，很明顯是為了帶來大規模的社會變革。寬泛的法律條款規定當然為法令的接受者提供了寬泛的價值判斷標準，指引其根據新的法律指導自己的行為。與此同時，為改變不良的社會制度，法律必須通過明確的、具體的方法給予法令的接受者特定的命令、禁止或授權，以引導它所希望的新行為的產生。為此，法案起草者們必須‘小立法’。為了改變現有的體制以實現發展與變革，政治領袖們命令法案起草者們‘大立法’；而為了滿足對能被證明可以有效實施的法律的需要，法律起草者們必須‘小立法’?！盵1]這段有關“大立法”和“小立法”的論述，為我們理解我國改革開放以來的立法，提供了一個很好的理論分析框架。

根據“大”“小”立法的分析框架，我們可將發展中國家的立法區分為兩種類型——社會發展型的立法與一般調整型的立法。其中，社會發展型的立法主要對應“大立法”，是以發展主義為理念，以保障社會發展和變革的有序實現為宗旨，印有明顯的政策屬性和時代特點。發展主義理念反映在制度層面的一個顯著特點是奉行政策優先或政策主導，立法和法律被賦予了濃厚的政策性功能?！鞍l展主義為社會政策提供了一個宏觀的視角，它有目的地在一個全面的、國家導向的發展過程中尋求社會政策和經濟政策的結合，將公民社會和商業組織都包括在促進發展目標實現的過程之中?！盵2]據此，經濟和社會領域的立法屬于典型的社會發展型立法。相比而言，一般調整型的立法對應“小立法”，是以微觀的權力-職責、權利-義務關系為調整對象，以設定明確的規則為基本內容的立法。傳統的民事、刑事、行政和程序性立法屬于一般調整型立法，此類立法具有較強的明確性、延續性和穩定性。“大立法”和“小立法”的另一個重要區別是可司法性或可訴訟性程度的強弱?！按罅⒎ā钡目伤痉ǔ潭容^弱，主要依靠行政機關的執法工作或政策性措施加以實施，“小立法”大都具有很強的可司法性，或者本身屬于司法性的規則。

“大”“小”立法的分析框架或許無法涵蓋一國法律體系的全部內容，尤其是很難將憲法和憲法性法律納入其中，但這并不妨礙我們在此框架下把握發展型的立法和一般調整型的立法各自的特點與功能。并且，無論是“大立法”還是“小立法”，都可以在動態和靜態兩種意義上來使用，包括各種具體的立法活動及最終形成的立法文件。由于對于一個國家的發展和治理而言，無論是社會發展型的立法還是一般調整型的立法都是不可缺少的，因此這兩種類型的立法同時存在于法律體系中也是合理的。問題在于，我們如果未能意識到這兩類立法在形式、內容及功能等方面的差異，在理解法律時很容易產生以此責彼的不當做法。因此，借助“大”“小”立法的分析框架，有助于我們更為客觀合理地認知和評價現行立法與法律體系，包括區域發展和治理中的立法。

（二）作為“大立法”的區域地方立法協調

對于如何為區域發展與治理提供法治保障，學者們見仁見智。劉水林、雷興虎認為：“制定《國土開發整治法》是促進區域協調發展的根本保障”。[3]王春業提出了區域行政立法模式，即“由區域內的各行政區劃政府有關人員在協商自愿的基礎上組成區域行政立法委員會，作為區域行政立法機構，經中央國家權力機關或國務院授權，就同樣的或類似的事項制定能適用于各行政區劃的統一的區域行政立法”。[4]陳俊主張：“通過地方立法協調，有效整合區域資源，以經濟一體化為中心促進區域一體化發展，進而推進全局發展”。[5]對于地方立法協調或協作，王臘生認為：“真正意義上的地方立法協作，是區域內的立法主體對某一事項的共同立法，這是地方立法協作的高級形式，也是最根本的形式?！盵6]上述學者的觀點代表了不同的法治保障模式，不過鑒于區域發展與治理相對于全國而言仍屬于地方性事務，采取地方立法合作與協調的方式更為可取。

3月末貿易摩擦剛剛出現苗頭時，投資者普遍認為中美關系最終會緩和，而3月到5月的實際情況確實也是這樣，中美高層處于密集交流談判階段，上證指數、上證50和滬深300等主要股指雖然下跌，但并未一瀉千里。不過5月30日在中美貿易代表談判并簽署協議后，特朗普再度發聲要對中國價值500億美元的商品征收25%的關稅，隨后中國政府反擊，這引發市場對貿易戰加深擔憂。至此，A股各大指數開始深度調整，全部指數無一幸免。

由于合作可以視為一種高級的協調形式，換言之，立法協調本身包含了合作的理念與方式，所以本文統一使用區域地方立法協調來指稱區域發展和治理中有關各方所采取的各種立法合作與協調行為。這些行為既包括立法信息交流共享，也包括各方為避免立法沖突而進行的制定、修改和清理等立法活動。因此，這一層面上的區域地方立法協調也稱為“關于立法的協調”。區域地方立法協調的另一層含義是區域發展與治理各方主體借助地方立法，對區域發展和公共事務治理加以協調，也即地方立法只是作為一種協調的手段或方式，而非被協調的對象，可稱為“根據立法的協調”。盡管區域發展和治理實踐中地方立法協調以“關于立法的協調”為主，但兩種意義上的地方立法協調同時存在，并且兩者之間存在密切的關聯，因為“根據立法的協調”中“立法”的產生本身也是需要協調的。

區域地方立法協調產生的原因是區域一體化發展要求協調一致的法制，而現行的行政區劃及立法體制規定地方立法只能在本行政區域內有效，各地方基于本地特點或發展的需要，在地方立法中的規則設定上并非總是一致甚至會產生沖突。由此，區域地方立法協調是關于各方地方立法的一致性協調，至少是避免因地方立法的沖突而阻礙區域一體化而進行的協調，它直接指向的是相關法律文本及立法活動。區域地方立法協調為典型的“大立法”。區域地方立法協調雖非以產生特定的規范性法律文件為目的，但可以被視為一項特殊的立法活動，是建立在多個地方立法權基礎上的立法活動。無論在初級還是高級意義上來界定區域地方立法協調，其最終目的都在于為區域一體化發展或區域公共事務治理提供法制保障，或者“形成促進區域協調發展的良好的法治軟環境”。[7]顯然，區域地方立法協調的這種功能定位不屬于微觀層面的一般性調整，而是承載著很強的發展主義使命，屬于社會發展型的立法也即“大立法”的范疇。

作為“大立法”的區域地方立法協調在實踐中有兩種具體呈現：一是針對具體的區域發展或治理事務，各方在立法信息方面進行交流和共享，并推動相應地方立法活動（如制定新法規、修改或清理已有法規等）的同步進行，這屬于“關于立法的協調”。東北三省有關立法機關根據 2006 年簽訂的《東北三省政府立法協作框架協議》所開展的立法協調或協作便屬于此類。近年來，在區域地方立法協調方面取得成績最突出的是京津冀地區。2017 年 2 月，京津冀人大協同立法工作會議原則通過了《京津冀人大立法項目協同辦法》，在區域地方立法協調或協同方面邁出了很大的一步。事實上，2015 年通過的《天津市大氣污染防治條例》就是京津冀協同立法實踐的成果之一，而 2016 年通過的《河北省大氣污染防治條例》，其協同立法的色彩則更為濃厚，該條例不僅在制定過程中充分征求了京津兩地人大的意見，而且在內容上進行了專門性規定。[8]二是由某一地方立法機關通過有關區域發展的法規或規章，用以協調區域發展或治理事務，此為“根據立法的協調”。區域發展與治理實踐中，有的區域已經制定實施了相應的地方性法規，如 2007 年湖南省人大常委會制定的《湖南省長株潭城市群區域規劃條例》和 2010 年遼寧省人大常委會制定的《遼寧沿海經濟帶發展促進條例》。無論何種形式的區域地方立法協調，雖然都已取得了比較有代表性的成績，但如果冷靜地觀察與分析，我們會發現，區域地方立法協調依然面臨著很多難題需要解決。

二、“大立法”思維下區域地方立法協調遭遇的困境

（一）區域地方立法協調的內容和方式尚無定論

從理論上看，區域地方立法協調的內容包括立法活動本身和區域公共事務兩個方面。這似乎是一個較為明確的問題。然而，立法活動又包括哪些具體的環節或內容呢？區域地方立法協調實踐中究竟應當對立法活動進行怎樣的協調呢？根據立法學原理，完整意義上的立法活動或立法過程包括準備階段、由法案到法的階段和完善階段這樣三個階段。盡管區域地方立法協調應當存在于這三個階段中，據此可大致確定每個階段的哪些環節需要進行協調，但是“立法過程是一個復雜演化的過程，又是一個制度選擇的過程”，具體而言，“立法所涉及的問題、領域和各種關系往往是比較復雜的。立法中的問題往往也沒有唯一答案，過程不同，解決問題的方案也不同”，而且“立法者總是面臨多樣化的選擇方案，他們必須在各種可能性和互相作用中作出選擇”。[9]這意味著即使看似簡單的立法活動本身也包含著復雜的內容，而這些內容都是潛在的需要協調的對象。

據此，那種認為地方立法每個階段和環節都需要協調，從而簡單地確定“關于立法的協調”內容的做法，是不負責任的。地方立法主體在參與區域發展與治理時，希望清楚的是每個立法階段和環節分別應做哪些具體的協調工作。這是現有的理論研究未曾認真梳理過的，在實踐探索中也沒有形成一套較清晰的方案。如果說“關于立法的協調”尚有立法原理和立法制度可供遵循，尚能大體確定協調內容的范疇，“根據立法的協調”則由于區域經濟社會一體化發展與治理的復雜性更強，而更難確定哪些發展與治理事務應作為協調的內容。

就協調的方式而言，由于區域地方共同立法缺乏法律依據，所以各方多采用立法信息交流、協調同步立法或由共同上一級部門介入立法等方式，具體的協調機制包括協調小組、聯席會議等。雖然在《東北三省政府立法協作框架協議》中設定了三種立法協作或協調方式，即“對于政府關注、群眾關心的難點、熱點、重點立法項目，三省將成立聯合工作組；對于共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，而成果三省共享——這被分別概括為緊密型、半緊密型和分散型的協作”，[10]但是這三種立法協調方式并非被普遍采用的方式，尤其在具體的立法協調工作開展中每個階段和環節該如何協調，也沒有形成一套可供普遍適用的慣例、機制或模式。

總之，由于在區域地方立法協調的內容和方式上制度化不足，使得區域地方立法協調在當前實踐中仍然是一項偶然性或隨機性較強的工作。

（二）發展邏輯與立法邏輯的差異影響了協調的效果

作為一種“大立法”，區域地方立法協調從屬并服務于區域發展與治理需要。這意味著如果將地方立法協調和區域發展與治理視為兩個互相影響的變量，那么地方立法協調屬于因變量，而區域發展與治理屬于自變量。地方立法協調的內容要由區域發展與治理的事務和需要來決定。然而，由于區域發展與治理和地方立法協調所遵循的內在邏輯存在差異，前者以發展為其主導邏輯，后者以秩序為其內在要求，這也導致地方立法協調或者難以及時滿足區域發展與治理的需要，或者要犧牲部分規則所應有的穩定性去迎合區域發展與治理。無論何種情形，最終都會影響到區域地方立法協調的效果。

一個典型的例子便是 2010 年《遼寧沿海經濟帶發展促進條例》的制定，該條例第1條設定的立法宗旨非常明確：“為了促進和保障遼寧沿海經濟帶又好又快發展”，也即該條例屬于“根據立法的協調”。然而，由于該條例主要是為了配合 2009年國務院批準的《遼寧沿海經濟帶發展規劃》的實施，大量的政策性條款充斥其中，降低了該條例的調整針對性和規范效力，其頒行以來的實施情況也表明其作用效果的確有限。

發展邏輯與立法邏輯的差異乃至內在的緊張關系，對于“關于立法的協調”的影響更是明顯的。盡管立法被賦予了引領社會發展的功能，但立法作為一項科學性強的活動，不僅有著一套立法原理要遵循，也應該符合經濟與社會發展的客觀規律，這就注定了立法不能是一項隨意開展的工作。我國的區域發展與治理實踐仍處于初期探索階段，變化大于穩定，而且不同的區域、不同的時期乃至同一區域內的不同地方，所關注的熱點或所要解決的問題是不同的。試想，當事物處于變化之中又缺乏共同焦點時，強求立法調整，即使各地方立法主體做出了回應，不僅其成效可能難達預期，而且容易擾亂正常的立法活動。

（三）區域地方立法協調的實然動力不足

主張區域地方立法協調的學者都認為，區域發展與治理需要法律的保障，而立法又是法律的基本生成機制。遵循這一邏輯，在如火如荼的區域發展與治理實踐中，區域地方立法協調似乎應當有著充分的動力。然而，實際并非如此。區域地方立法協調的應然動力并沒有充分而有效地轉化為實然動力，所取得的成績也沒有預期中的那么大。相比較于學者們高漲的研討熱情，區域地方立法協調實踐運轉卻顯得動力不足。此困境可用以下三個方面佐證：

其一，無論是“關于立法的協調”還是“根據立法的協調”，真正開展過實質性立法協調的區域數量并不多。自 2006 年東北三省較早嘗試地方立法協作以來，僅有珠三角、長三角、京津冀、長株潭城市群、遼寧沿海經濟帶和山東半島藍色經濟區等區域有過實質性的立法協調，產生了相應的立法協調成果。實際上，自 2008 年以來僅國務院就批準了 20多個區域發展規劃。顯然，地方立法協調并未成為所有區域必不可缺的基本工作之一。

其二，即使在已取得相關成果的區域，其立法協調也大都是在上級政府或有關部門的主導下進行，同級地方立法主體之間的協調積極性并不高、成果非常有限。例如，《遼寧沿海經濟帶發展促進條例》的制定主體是遼寧省人大常委會而非沿海經濟帶內七個城市的立法機關，《湖南省長株潭城市群區域規劃條例》也是在湖南省人大常委會主導并主持下制定的。即使近年來取得較多成績的京津冀地方協同立法，也有著中央部門和領導推動的影子。

其三，以區域公共政策和區域合作協議為代表的兩類替代性規范大量存在，不僅淡化了地方立法協調的功能，而且也反映了區域內各方推動地方立法協調的動力有限。

雖然上述現象的出現有著較為復雜的原因，比如當前區域發展不夠深入、各方的工作重心設定不同、地方立法權的配置影響、不同規范的作用對象有差別，以及規范選擇和實施的成本各異等，但如何保證區域內各地方立法主體有充足的動力開展立法協調，的確是一個不容忽視的問題。

（四）地方立法協調缺乏對替代性規范的有機整合

區域發展與治理實踐中的規范是多元的，除了國家制定法之外，還存在公共政策、合作協議、軟法和習慣法等替代性規范。在不同的區域中，區域發展規劃、合作協議與立法協調之間存在程度不同的關聯。某一區域發展規劃制定實施后，區域內各地方政府或有關主體往往會根據發展規劃簽訂具體的合作協議，或者制定相應的規范性法文件，如《湖南省長株潭城市群區域規劃條例》立法宗旨之一便是“為科學編制和有效實施長株潭城市群區域規劃”。這些便體現了區域發展和治理中多元規范之間的銜接或關聯。如何處理好多元規范之間的關系并使其發揮規范合力，對于區域發展與治理而言非常重要。這也是區域地方立法協調過程中應當面對和解決的問題。

雖然不同的規范在區域發展和治理中承擔著不同的功能，但作為處于最高效力位階的國家制定法，應當發揮必要的整合與適當的調整功能，而不能不作為或不當作為。如果說《遼寧沿海經濟帶發展促進條例》實效有限，那么大多數區域的大多數情形中都存在著立法不作為現象。以區域發展規劃為例，“雖然區域行政規劃的興起具有現實的必要性和正當性基礎，但由于法律基礎的缺失，對這種跨行政區規劃類型合法性的質疑之聲隨之而來”，[11]在現行的法律框架未提供法律依據的情況下，各地方在立法協調中也未主動做出使之合法性的努力。類似問題也存在于區域合作協議的合法性認定及履行中產生糾紛的解決等方面。這表明在當前的區域地方立法協調中，各方并沒有將如何有機整合多元的替代性規范納入應當協調的范圍，或者至少未能給予足夠的重視。最終的結果是，一方面是諸如區域發展規劃和區域合作協議等替代性規范的合法性依據不足，另一方面則是地方立法協調的內容不清、方式捉襟見肘。

三、區域發展與治理需要怎樣的地方立法協調

（一）關于區域地方立法協調困境的反思

區域地方立法協調是出現于我國經濟社會發展和治理過程中的一個新事物。既然是新事物，在實踐中存在問題或遭遇困境也是正常的。況且，現行的立法體制在一方面賦予地方立法以執行性和發展性的功能定位的同時，另一方面又限定了地方立法權的作用空間和作用方式。由于立法體制設定了國家立法權的基本配置與行使框架，除非有重大的必要性并遵循循序漸進的原則加以調整外，應當盡量保持穩定，所以至少到目前為止區域地方立法協調并未獲得足夠的合法性空間，更談不上獲得憲法或憲法性法律的相應支持。在這種情況下，區域內各方嘗試并開展地方立法協調，意圖為區域發展與治理提供更好的法治保障，即使在探索的實踐中遇到了一些困境，也是值得肯定的。

盡管區域地方立法協調所遭遇的困境有些是必然的，有些是合理的，但也有一些原本是可以避免的。之所以未能避免，是由于存在一些認識偏差或舉措不夠充分和恰當所致。區域發展與治理需要通過包括立法在內的方式來構筑法治軟環境，這一認識沒有問題，但如果過分夸大立法的規范和推動作用，以至于陷入一種“法律萬能”的意識誤區中，便會對區域地方立法協調實踐產生誤導。

例如，有學者在闡述區域立法協調的必要性時，首先描述了區域發展與治理中存在的一些問題，即“由于行政區劃的分割和地方利益的驅動，經濟區域內部在招商引資、外貿出口、土地批租、減免稅收、人才流動等方面，競相制定優惠政策，使資金、人才、技術、知識、信息等可流動要素流轉不暢，難以形成整體優勢；造成區域間低水平重復建設，產業、產品結構類同和無序競爭；資源、財力、人力嚴重浪費，影響了區域經濟的協調發展”，然后進一步指出：“要解決這些問題，需盡快建立區域立法協調機制，逐步建立無壁壘、無障礙、各地利益最大化的共同市場和共同規則，形成良好的法治軟環境，推進區域經濟的協調發展?！盵12]筆者認為，上述列舉的大量問題的存在是區域一體化的邏輯起點，也是正在進行的區域發展與治理所要解決的，但問題的存在與應當解決，并不能當然地推出區域地方立法協調是必要的，立法只是其中的一種解決機制，而且未必是當然有效的解決機制。如果賦予區域地方立法協調不切實際的功能期待，忽視發展邏輯與立法邏輯的差別，不僅無益于問題的解決，也會減損“大立法”的權威。然而，與該學者持有類似論證邏輯的還有很多。

造成區域地方立法協調困境的另一個原因是，地方立法主體忽視了作為“大立法”的區域地方立法協調與相應的“小立法”之間的銜接與轉化。奧地利法學家歐根·埃利希曾指出：“法學的厄運在于：盡管它目前幾乎完全是一種實用法學，但它同時也總是唯一的法律科學。”[13]這一觀點對于我們全面認識區域地方立法協調很有啟發。從一般意義上講，無論“大立法”還是“小立法”都應當具有“實用性”，但“大立法”更偏重較為宏大的權宜之用，而“小立法”則強調相對微觀的普遍之用。當然，“大立法”的權宜之用和“小立法”的普遍之用并不是對立的，兩者在很多情況下能夠也應該相互銜接與轉化，而且兩者都要遵循社會發展規律。正如一些原本屬于政策范疇的規范在穩定地實施一段時間后，可以通過立法程序將其轉化為法律規范，而傳統的民事法律、刑事法律在很多情況下也具有公共政策的屬性，或者發揮政策性功能。政策與法律之間尚且如此，更何況同屬法律范疇的“大立法”與“小立法”之間。

顯然，實踐中有關主體更多地將區域地方立法協調的功能停留在權宜之用的層面，而未能進一步地探求將“大立法”的部分內容或功能轉化為“小立法”的可能。這一論斷可以從另一個層面間接予以證明，即區域發展與治理實踐中存在著大量的公共政策和合作協議，作為立法或立法協調的替代性規范。當然，這種現象或許也證明了同樣掌握著立法決策權的有關政府或主體，在規范或制度類型的選擇方面是理性的。因為制定公共政策和簽訂合作協議的成本，一般而言要遠低于地方立法協調的成本，而且政策治理的優先性原本又是一種規范選擇中的慣例。為何要輕易打破它呢？

（二）構建一種開放式的區域立法協調模式

區域發展與治理究竟需要一種怎樣的地方立法協調呢？這實際上涉及立法在區域發展與治理中的功能定位及作用方式問題。綜合前文論述，筆者主張構建一種開放式的區域地方立法協調模式。這一協調模式包含以下要點：（1）在承認立法功能有限基礎上，注重發揮多元規范的整體功能；（2）協調主體的多元性，參與地方立法協調的主體不止地方立法機關和政府，還包括各類社會組織、市場主體和公民個人；（3）協調內容的開放性，凡是與區域發展和治理相關的公共事務，都可以作為立法協調的內容；（4）協調過程的開放性，除非涉及國家安全或商業秘密等確需保密的立法事項，所有的立法協調過程都應當以適當的方式及時向社會公開，鼓勵各類社會或市場主體的參與；（5）協調方式的開放性，除了現有的較為成熟的協調方式外，各方還應積極尋求新的可行的協調方式。在此，本文重點論述以下兩個問題：

一是對地方立法協調乃至立法功能有限性的認識問題?？梢哉f，唯有認識到立法的局限性，才能真正實現地方立法協調的開放。這一維度上的開放要求無論是學者還是立法者，都不能賦予地方立法協調以不切實際的過高期待，尤其當立法者準備啟動立法協調時，要保持充分的謹慎并進行充分的論證。雖然我們能夠理解一些學者對于區域法治化的熱情期待，也贊同各級政府為推動區域法治化進行各種嘗試和努力，但是法治化的實質是各種行為的規則化，并且要求各種行為在倫理上應是求善的且有節制的。如果我們過于執迷于立法，可能造成一些低質量的規范性法律文件進入實踐，其后果可能非但無助于有效地規范行為和調整關系，反而會不當地擴大政府的公權力或限制社會與市場主體等的私權利。蘇力很早前就指出，“在建立社會主義市場經濟過程中，我們始終應當考慮盡量通過市場的運作，來解決一些似乎需要或可以通過政府管制之類的法律活動來解決的問題。而這是最容易為我們所忽視的，成為我們立法決策的一個盲點?！盵14]筆者對此深以為然。區域地方立法協調應當尊重公共政策、合作協議、軟法和習慣法等規范，為其他規范的作用留有充分的空間。但是，區域地方立法協調也不能不作為，對于替代性規范無法調整的以及替代性規范存在的缺陷，區域地方立法協調應當及時恰當地予以彌補。

二是協調主體的多元性問題。區域發展與治理并非政府一方主體的事務，而是關涉區域內所有主體的公共事務。合作共治而非政府獨治才有助于更好地達到發展與治理的目標，更好地分享發展與治理的成果。合作共治模式是一種“治理者從注重國家單邊決策、承擔全部治國責任的傳統治理模式，轉變為尋求國家與公民在政府、市場與社會公共領域的全面合作，實現多主體共同治理國家、多主體共同分擔治國責任的新型治理模式”。[15]合作共治的理念也應當融入區域地方立法協調之中。根據該理念，區域地方立法協調不再是各地方政府乃至中央政府的事情，各類社會組織、市場主體和公民個體都有權利參與其中，來表達各自的利益訴求，“通過有效整合利益達成一致意見并使之制度化，形成社會公眾認可的法律制度”。[16]區域地方立法協調一旦引入多元協調主體，立法協調的內容、過程和方式自然也就會逐漸趨向開放性。這樣也有助于從根本上解決區域地方立法協調動力不足的問題。

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責任編輯：楊 煉

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：1004-3160（2017）03-0127-07

2017-03-10

教育部重大課題攻關項目“中國的立法體制研究”（項目編號：15JZD006）；教育部人文社會科學研究項目“區域治理多元規范結構之優化研究”（項目編號：14YJC820004）。

陳光，男，山東萊州人，大連理工大學副教授、碩士生導師，主要研究方向：立法學、法律社會學。