我國農村宅基地退出困局及機制化彌合
——基于農民權益保護的視角

李長健，胡 鵬

（華中農業大學，湖北 武漢 430070）

我國農村宅基地退出困局及機制化彌合
——基于農民權益保護的視角

李長健1，胡 鵬2

（華中農業大學，湖北 武漢 430070）

我國農村宅基地退出模式，在實踐中推動了城鎮化進程及新農村建設，但一定程度上導致了發展效益同農民利益的“二重分割”，其中農民利益代表主體缺失、法律及制度配套滯后以及“替代性”保障的缺乏，構成了農民權益損害的“三元態勢”。保護農民權益是一種責任，創新性引入利益相關者、利益集團、良性市場等理論；成立農民利益代表機構、加強立法及制度配套、探索替代性保障以及長期收益分配機制等，才能尋求農村宅基地退出完善的機制化彌合。

宅基地退出；農民權益；利益分配；機制化彌合

伴隨新型城鎮化的深入推進，新型農村社區的探索和實踐陸續開展，2015 年 11 月，中共中央、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》，出臺了農村改革的頂層設計。對農村的全方位改革做出了關鍵部署，為新型農村社區建設提供政策指引。建設新型農村社區，必然要求農民社區化性質的集中居住，作為這種變革的關鍵一環，農村宅基地退出實踐便應運而生。為了解決城鎮化進程中城市發展擴張對土地的剛性要求，順應農村改革的實踐要求，特別是“城鄉建設用地增減掛鉤”試點的成功，加快農村宅基地退出，將退出后的大量閑置土地投入到城鎮建設發展用地，成為當前各地的通行做法。毫無疑問，農村宅基地退出在一定程度上有利于實現農民的土地財產權益，為城鎮發展提供建設用地，為農村土地的集中集約利用創造條件。[1]但我們也應該看到，在農村宅基地退出模式實踐中，損害農民權益的狀況時有發生。因此，本文基于農民權益保護的視角，探究我國農村宅基地退出機制的現狀與難題，并對此提出創新性建議，提供機制化彌合，有重要的現實意義。

一、實然展示：農村宅基地退出模式實踐中發展效益與農民利益的“二重分割”

發展的目的是為了獲得“受益”，而“受益”反作用于發展，則是極大的動力。國家農村改革政策的指引，增強了改革探索的積極性，尤其是國土資源部推出的“城鄉建設用地增減掛鉤”試點的成功，各地積極推進，這些實踐經驗促進了城鎮化的發展。不過，對模式進行分析，不僅要看“發展”還要考慮“福利”[2]。農村宅基地退出改革在促進城市發展的同時應當賦予農民享有改革“福利”的權益，反之，則會導致發展效益與農民利益的“二重分割”。正如有學者所言：“因發展而獲得福利是人類歷史上最重要的制度創新，是時代給予我們的巨大財富，它對我們構建和諧社會、實現特色社會主義的公平正義具有重要的借鑒意義”[3]。

（一）我國農村宅基地退出實踐及模式

綜合我國各地實踐，農村宅基地退出大致有宅基地“置換”、“統購儲備”及“拆村并區”三種模式。首先，宅基地置換是指地方政府或者集體經濟組織通過給予貨幣或者“非貨幣”的形式從農民手中換取宅基地及上附屬物。而“非貨幣”一般包括住房、城市戶籍、社保、股份等。比較典型的有浙江嘉興的“兩分兩換”、上海的宅基地置換、天津的“宅基地換房”模式。[4]其次，宅基地統購儲備是指地方政府指定專門的價格評估機構，按照同一時間、同一地域，鄉鎮建設用地出讓價格的平均值為參考，執行統一價格，收購農村宅基地以及無償沒收非法占有的宅基地為國有土地，由政府統一規劃和建設，并頒發給農戶宅基地退出證明，允許農戶持有憑據隨時置換。最后，拆村并區是指在農村宅基地退出后，對農村土地統一規劃，劃分出“耕地區”和“住宅區”，實施耕地集中經營，農民集中安置居住，總量上保證耕地面積不減少、建設用地不增加的目標。其中，四川成都作為“拆村并區”最早試點地區，取得較好的效果。截至2014年底，其通過農村宅基地退出及其他城鎮建設用地復墾，人均占有集體建設用地由 150 平方米降至 70 平方米左右，全市騰出約 60萬畝集體建設用地，有效節約了土地利用。[5]

（二）農民權益保護下我國農村宅基地退出模式的效果評價

利益相關者理論認為：“改革是利益相關者之間相互達成的一系列多邊契約，每一位契約的參與者都提供了自身的特殊資源，理應獲得享有 權 益 的 平 等 地 位”[6]。 作 為 農 村 宅 基 地 退 出 的一方參與者，農民理應在宅基地退出改革中獲得補償，享有利益保障的權益。反觀農村宅基地退出實踐，宅基地置換模式很大程度上實現了農村土地利用的集約化，一定程度上改善了農民的居住條件，但這種由政府主導的“主動—被動”式變革，降低了農民意愿表達與實現的成功率。同樣，宅基地統購儲備不乏國有土地儲備制度移植的身影，一定程度上有利于集體土地市場的培育與發展，促進了宅基地使用權流轉的合法化。但在該模式下，作為主導方的政府既是行政主體，又扮演市場主體，兼行“裁判員”和“教練員”的雙重角色。這就很難在追求發展效率和保障社會公平之間把握“最佳平衡點”，做到二者的“并駕齊驅”，并有可能導致發展效益與農民利益的“二重分割”。況且，該模式在土地租賃需求旺盛的經濟發達地區適用，而在欠發達地區是否“相得益彰”，其復制性需進一步考量。與上述兩種模式相似，拆村并區模式提高了農村土地利用效率，但如何保障農民參與主體地位以及在“拆”與“建”過渡期解決農民生活困難等問題仍需要思考。

二、困局剖析：現行宅基地退出機制中農民利益受損的“三元態勢”

我國農村宅基地退出直接關系到農村改革，事關農民自身權益，因此，既要考慮實踐的可行性，又要保證農民權益不受侵害，從而達到二者的良性互動、互促互進。筆者認為，是否能夠達到二者的統一，關鍵在于農村宅基地退出是否能夠達成“能退”“宜退”“善退”的三元態勢。所謂“能退”是指具備可退出土地的前提下，賦予農民參與宅基地退出的主體地位，尊重農民自主意愿，不搞“強制性”“單方決定式”退出。“宜退”是指在宅基地退出過程中，法律配套到位，產權明確，具有完善的退出程序、補償制度、利益分配標準等。而“善退”則是指宅基地退出后，農民能夠獲得相應的替代性保障，享有土地長期收益，從而使得長遠利益得到保障。其中，“能退”“宜退”是前提，“善退”是目的，三者之間，緊密相連、三位一體，不可分割。而現行農村宅基地退出機制難以促成三者統一，一定程度上損害了農民利益。

（一）農民利益代表主體缺失，出現“集體失語”，“能退”受限

農民是宅基地退出的利益相關者，宅基地退出與其自身利益息息相關，關乎其生存保障。因此，農民當然擁有獲取宅基地退出的一切信息，并直接參與到宅基地退出的政策制定中去的權利。從法律層面上來說，農村宅基地的退出實際上是農民宅基地使用權的退出。按現代法理精神，私權應當自治。宅基地使用權當然屬于私權范疇，本應權利人自由行使。即使出于公共利益的需要，公權力對私權進行一定的干涉，但權利人仍應享有一定的參與權與知情權。反觀現狀，無論是“宅基地置換”還是“統購儲備”或者“拆村并區”模式，大都為以政府為主導推行、農民被動接受的“主動—被動”式模式。一方面，政府從宅基地退出的發起、規劃、實施以及受益的分配等各個環節享有決定權。從政府的角度來講，農村宅基地的退出和置換能夠獲取建設用地資源，達到集約用地的效果，能有效緩解城鎮建設用地緊張狀況，同時，參與農戶能夠獲取一定的經濟補償，對他們的生活給予支持和幫助。因此，政府主導下的宅基地退出似乎對各方都是有益的。但卻忽略了農民的參與主體地位，農民無法有效參與到宅基地退出政策的制定，出現農民“集體失語”。另一方面，農民參與宅基地退出實為“個體參與”，缺乏組織化依托。農民作為分散的個體，缺乏一個有力的利益表達者為他們服務，無法獲取有力的話語權。正如有些學者指出：“中國農民—農村土地改革這部歷史劇的主角，還未入戲，他們還不能適應這些或許可以幫助他們致富的政策，而真正入戲的人們卻似乎并不知道農民真正需要什么”[7]。

（二）法律及制度配套滯后，土地權能殘缺，“宜退”受阻

首先，法律制度的不完善導致農村宅基地產權瑕疵，阻礙宅基地退出和流轉。現行我國法律實施的是“房隨地走、地隨房走”的土地、房屋一體化原則。宅基地使用權的用益物權性質在 2007 年頒布的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱<物權法>）中得以明確確立，《物權法》賦予宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用的的權利，并有權依法在土地上建造房屋或附屬物。但對是否享有土地的收益權，《物權法》并沒有做出規定，與此同時，《物權法》還規定了農村的宅基地只能在集體組織內部進行流轉，而將對集體組織以外的抵押、轉讓權能排除在外。由此可見，當前我國法律對農村宅基地使用權的自由流轉仍然持禁止態度，其次，農村宅基地退出制度和政策缺乏與之對應的配套措施，難以保障農民權益。我國現行的土地法律政策，主要集中于增量宅基地的管理與審批，缺乏宅基地退出的實習細則，而忽略了農民宅基地退出激勵、補償標準、利益分配等方面的統一、系統化配套，特別是在宅基地用益物權的利益保護及實現方面，沒有構建完善有效的機制，補償模式無法體現用益物權的財產化，這不利于農民財產權的保障，難以調動農民積極性。

（三）“替代性”社會保障缺乏，農民遠期利益被忽視，“善退”受困

首先，農民退出宅基地后，難以獲得土地的“替代性”保障。農民在無償使用宅基地的前提下，可以自主建造房屋及其他附屬物，這在《憲法》和《土地管理法》當中都有規定，這可以使農民居有定所，一定程度上是對農民生存權和居住權的一種保障承載著農民居住、養老的社會保障功能，這種既得利益是由宅基地所提供的，一旦農民從宅基地上退出，必然使其居住空間發生改變，同時失去了依附于宅基地上的各種保障。除此之外，農民的生活方式以及生存環境的改變，也會對其心理產生影響。而部分農民失去宅基地后，生存空間由農村轉向城市，一方面他們缺乏必要的就業技能，另一方面，城市也并未將務工農民納入城市保障范圍內，農民面臨著“既失土地，又失保障”的雙重壓力，如若沒有與宅基地退出相配套的“替代性”保障，農民權益無法得到保護，遠期生存和生活堪憂。

其次，宅基地退出補償機制并不合理，農民遠期利益被忽視。農民從宅基地退出，必然涉及到補償問題，而現行補償機制并不合理。一是補償方式的確定具有單方化，缺少農民參與。對農民作為宅基地使用權人的市場主體地位有失尊重，忽視了農民地位和權利。二是補償標準存在“剪刀差”。由于城市建設用地交易與農地征用之間存在巨大價格差異，這使得農民難以獲得公平對待，進而引發社會矛盾和土地糾紛。三是土地增值收益未列入補償范圍。土地資本本身具有增值潛力，而農民理應從土地增值中獲取收益，而現實情況中，宅基地退出補償多以農業生產價值為參考標準，農民在土地增值中的收益分配權被剝奪。正如有些學者所言：從農民手中獲取土地，就像拿走了他們的母雞，卻只給了公雞的價錢，這形象地說明了在土地增值收益的分配過程中，農民是沒有太多權利的。

三、難題破解：保護農民權益完善農村宅基地退出機制之“四度彌合”

（一）成立農民利益代表機構，代表農民參與其中，變農民“失語”到“能言”

農村宅基地退出中出現農民權益難以保障，農民利益受到侵害的現象，其主要原因是分散的、個體性的農民群體缺乏自身利益代表主體，難以參與政策的制定與決定，無法表達自身訴求，成為弱勢群體。利益集團理論認為：利益集團就是任何一群為了維護某種共同利益而結成團體，并向社會其它團體提出要求。由于農民個人的分散化難以表達自身利益，西方國家普遍存在由選舉產生的農民利益組織，代表農民進行利益表達。這種團體化、組織化的利益表達，能夠有效保護農民利益。而在我國，學生、工人、婦女等都有諸如“學聯”“工會”“婦聯”等代表自身利益的群體組織，而占我國人口大多數的農民卻并沒有自己的利益組織。我國農民在宅基地退出中，由于沒有代表自己利益的團體組織，無法參與到政策的制定中去，在利益博弈面前，處境只會持續惡化。因此，要鼓勵農民建立自己的利益組織，例如農村經濟合作社、農業專業協會等能夠代表農民自己利益的組織。不斷提高農民的組織管理能力、積累參與公共政策、決策的經驗，進而，使農民更加制度化、程序化、專業化的表達自身利益，從而增強農民保障自身權益的能力。

（二）完善宅基地退出立法，健全相關制度配套，變“強退”為“愿退”

首先，進一步明晰農村宅基地產權。一是在立法中確定農村土地所有權的法定主體為集體組織成員組成的集體組織成員代表大會，由該組織作為集體土地的專門經營管理機構；二是由土地經營管理機構向承包戶發放土地使用權證，賦予其實際上的土地所有權，成為實際上的土地所有者，從而使農地使用權得以穩定；三是允許宅基地使用權自由流轉，并明確宅基地使用權的抵押、出租、轉讓和出讓做到與國有土地“同權”“同價”[8]。其次，要進一步規范農村宅基地退出程序。嚴格甄選退出地區。確定開展宅基地退出的地區前，要充分進行調研，仔細核實該地區宅基地閑置率及農民退出意愿，并將宅基地退出的時間、范圍及時告知農民。而且要進一步規范規劃程序，規劃方案不僅要考慮城市總體規劃，還要考慮農村建設規劃。最后，要進一步完善宅基地退出相關制度。主要是要完善農村宅基地自由流轉制度，明確其主體、方式、價格、期限、收益分配。進一步放寬對流轉主體地域限制和身份限制，降低流轉門檻，并規定宅基地使用權可以出讓、租賃、轉讓以及贈與，降低流轉障礙。同時基于物權保護的平等性，在宅基地取得無期限的前提下，規定宅基地可以無期限流轉，為農民獲取遠期受益創造條件。除此之外，由于我國宅基地流轉市場尚未成熟，無法將宅基地定價權完全由市場確定。因此，建立起農村宅基地流轉的基價標準與最低價格制度是有必要的，這樣在基準價格的前提下交與市場雙方確定價格，最大程度上保障農民合法利益。

（三）建立健全農村社會保障體系，解決農民宅基地退出的后顧之憂，變“失保”為“有保”

農民從宅基地上退出后，農民在失去土地使用權的同時，實際上也部分失去了作為集體經濟組織成員的成員權，進一步蛻變為失地農民，基于宅基地而存在的相關保障也一并消亡。既然農民的土地型保障已不復存在，那“替代性”保障是否能及時跟進？農民流失的利益是否能夠得到補充？這是一個很迫切的問題。當前，作為可替代性的農村社會保障體系并不健全，失去土地的農民如果無法從其他途徑取得收益，勢必會增加糾紛，影響農村社會穩定。因此，我們應當盡快構筑農村社會保障“防護網”，進一步完善農村社會保障體系，解決農民退出宅基地后的后顧之憂。首先，將宅基地退出的農戶納入最低生活保障范圍，為他們提供保障金，從而幫助他們平穩度過宅基地退出的“過渡期”。資金方面，地方政府應當加大財政投入，設立專項資金。村委會及集體經濟組織輔之以必要的負擔，確保農戶保證金的落實與持續。其次，完善農村養老保險制度，依據年齡層次劃分不同標準，無論退出土地、未退出土地、部分退出土地，都應納入保險范圍，最大程度上解決他們的后顧之憂。最后，完善農民合作醫療制度。在現有農村新型合作醫療保障的基礎上，加大對宅基地退出農戶的保障力度，將農民參與合作醫療所負擔的支出轉由政府和承包者負擔，進一步減輕農民負擔。上述三者是農村社會保障體系構建的基石，切實有效的執行會逐漸弱化土地保障功能，進而予以替代。從而在保障農民權益的同時，為農村宅基地退出保駕護航。

（四）探索合理的宅基地退出補償及長期收益分配機制，保障農民遠期利益，變“遠憂”為“遠利”

引導農民退出宅基地，就必須探索合理的退出補償機制和長期收益分配制度，將農民的當前利益和遠期利益統一起來。首先，要進一步健全宅基地補償機制，擴大補償的范圍。對退出宅基地的農民，補償不僅只考慮住房保障價值，還應將宅基地使用權的收益價值考慮在內，以土地市場價值為基礎，，除此之外，農民因退出宅基地而產生的商業經營、搬遷、安置、裝修等費用，依據市場價值，給予補償。其次，政府在退出土地收益的前提下，可以用稅收有效調節利益分配。地方政府退出土地補償收益能夠有效緩解政府和農民的利益之爭，更好的保障農民充分享有土地收益分配的權利。但政府負擔農村基礎設施的建設的責任。因此政府可以采用稅收的方式，征收土地交易稅予以解決，并且可以減少土地糾紛，達到“雙贏”[9]。最后，將農民納入土地增值收益的分配中去，保障農民遠期利益。良性市場理論認為：在市場投資行為中，只有投資者和所有者在增值利潤中共同受益，這項投資才是良性的。農村集體經濟組織是農村土地的所有者，因此，農村集體經濟組織以及作為其成員的農民理應是土地增值收益分配的主體。對于土地未來的增值收益，農村集體經濟組織應當同農民進行協商，通過以宅基地使用權入股的方式，逐年從集體經濟組織分享土地增值收益，從而使遠期利益得以維護。

[1]李昌麟，甘強 .我國改革發展成果公平分享的實現路徑構想 [J].社會科學研究，2010（5）：50-57.

[2]李培林 .社會改革與社會治理 [M].北京：社會科學文獻出版社，2014：12.

[3]李長健，梁菊，楊嬋 .農村土地流轉中農民利益保障機制研究 [J].貴州社會科學，2009（7）：38-42.

[4]蔡國立 .地方宅基地退出與補償典型模式梳理與評價 [J].國土資源情報，2012（7）：37-41.

[5]程春麗 .農村宅基地退出補償與利益機制構建探析 [J].農村經濟，2014（1）：13-17.

[6]付俊文，趙紅 .利益相關者理論綜述 [J].首都經濟貿易大學學報，2006（2）：16-21.

[7]李長健 .論農民權益的經濟法保護—以利益與利益機制為視角 [J].中國法學，2005（3）：120-134.

[8]閆飛飛，任曉春 .從“三權”分離到“三權”融合：集體土地所有制的本質及其變革之道 [J].湖湘論壇，2015（1）：90-95.

[9]陳榮卓，陳鵬 .現代農業進程中的農民土地權益保障機制建設——基于豫中L市涉農企業參與農地流轉的調查 [J].華中農業大學學報：社會科學版，2013（5）：55-60.

責任編輯：秦小珊

F2

：A

：1004-3160（2017）03-0110-05

2017-02-20

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“新型城鎮化進程中農民土地權益保障研究”（項目編號：14JDZ014）。

1.李長健，男，湖南瀘溪人，湖北省農業法學會會長，華中農業大學文法學院副院長、法學博士、教授、博士生導師，主要研究方向：“三農”領域法律、制度及改革；2.胡鵬，男，河南駐馬店人，華中農業大學農民權益保護及區域發展研究中心助理研究員，主要研究方向：“三農”領域法律、制度及改革。