劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金的困境及優(yōu)化路徑探究

周黎

摘 要 我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所造成的養(yǎng)老金缺口越來(lái)越大，隨著中國(guó)步入人口老齡化時(shí)代，養(yǎng)老金的支付壓力只增不減。我國(guó)已經(jīng)確定了國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社保基金的基本思路，本文探討了劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金的進(jìn)程，面臨的養(yǎng)老金缺口預(yù)測(cè)的困難以及劃轉(zhuǎn)模式難確立等困境，并就問(wèn)題提出相關(guān)政策建議，建立起一個(gè)完善的法律體系框架，加強(qiáng)社保基金的監(jiān)督管理，從而促進(jìn)社保基金的合理使用，促進(jìn)公平的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 社保基金 劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本 養(yǎng)老金缺口

一、引言

根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》顯示，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處于低速發(fā)展階段，情況并不樂(lè)觀。自1997年養(yǎng)老金制度改革之后，我國(guó)正式對(duì)城鎮(zhèn)職工采取“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是隨著我國(guó)人口老齡化的發(fā)展，巨大的資金缺口使得現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨較大的支付壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，我國(guó)65歲以上老人達(dá)14386萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的10.5%。2015年，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出為27929.4萬(wàn)元，相比2010年支出的10755.3萬(wàn)元，增長(zhǎng)率達(dá)160%。同時(shí)，2015年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入同比2010年僅增加132%。由此可見(jiàn)，近幾年我國(guó)養(yǎng)老金的收入和支出不成比例，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問(wèn)題亟待解決。為促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度體系的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家現(xiàn)已出臺(tái)一系列文件，確定國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的思路。

2016年5月1日，《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》正式實(shí)施，明確規(guī)定社保基金來(lái)源包括“國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)”。截至2015年末，國(guó)有股劃撥至全國(guó)社保基金的資金和股份累計(jì)2563.17億元，這個(gè)數(shù)字相比2011年的2119億元相差不大，約合中央和地方持有的全部國(guó)企股份凈資產(chǎn)的1%左右。為填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本已經(jīng)成為學(xué)界、政界公認(rèn)的解決辦法，學(xué)者對(duì)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本對(duì)投資行為影響以及對(duì)劃轉(zhuǎn)模式、劃轉(zhuǎn)比例、劃轉(zhuǎn)規(guī)模等如何確定展開(kāi)大量研究，對(duì)完善國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社保基金提出建設(shè)性意見(jiàn)，對(duì)解決我國(guó)養(yǎng)老金缺口，完善社會(huì)保障體系有著重大意義。

本文旨在研究劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金面臨的困境，養(yǎng)老金缺口及國(guó)有資本的測(cè)算，劃轉(zhuǎn)規(guī)模、比例、方式的確定，以及劃轉(zhuǎn)后社保基金的監(jiān)督和管理，并給出相關(guān)的政策建議。

二、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金存在的問(wèn)題

（一）劃轉(zhuǎn)之前，養(yǎng)老金缺口難測(cè)算

在制定劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金的具體方案時(shí)，其主要目的是緩解養(yǎng)老金的資金支付壓力，解決養(yǎng)老金巨大的資金缺口。據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》統(tǒng)計(jì)資料顯示，中國(guó)養(yǎng)老金缺口達(dá)86.2萬(wàn)億，但是世界銀行對(duì)中國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合模式的資金缺口的估計(jì)更大。由于我國(guó)現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)金還未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，最多實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，因此對(duì)養(yǎng)老金的缺口測(cè)算需要細(xì)化到各個(gè)省市，實(shí)施成本較高，并且各層級(jí)之間信息不對(duì)稱，數(shù)據(jù)的真實(shí)性很難得到保證。再者，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社保基金應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期均衡的過(guò)程，需要測(cè)算數(shù)據(jù)達(dá)10年甚至更久，對(duì)于國(guó)有資本的數(shù)據(jù)也要進(jìn)行詳盡的測(cè)算。這需要同時(shí)考慮國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)階段的存量、資產(chǎn)的流動(dòng)性以及固有資本等影響因素。因此，在對(duì)缺口的測(cè)算預(yù)測(cè)以及國(guó)有資本的資料搜集方面都有一定的難度。

（二）劃轉(zhuǎn)模式難確定

劃轉(zhuǎn)模式主要是指劃轉(zhuǎn)規(guī)模、劃轉(zhuǎn)比例以及劃轉(zhuǎn)方式三個(gè)方面。劃轉(zhuǎn)規(guī)模方面，我國(guó)各個(gè)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展程度、資金規(guī)模不一致，因此經(jīng)營(yíng)收益也存在較大差別，如果將所有的國(guó)有企業(yè)的資本都劃轉(zhuǎn)至社保基金，必定對(duì)發(fā)展較慢的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成影響。因此，如何制定一個(gè)合理的方案確定劃轉(zhuǎn)規(guī)模，都是現(xiàn)階段需要考慮的問(wèn)題。中央和地方的劃轉(zhuǎn)規(guī)模應(yīng)制定一個(gè)詳盡的方案進(jìn)行劃分。目前，山東省試將國(guó)有資本股權(quán)劃轉(zhuǎn)省級(jí)社保基金理事會(huì)。劃轉(zhuǎn)方式和劃轉(zhuǎn)比例對(duì)社保基金的發(fā)展起決定性作用。現(xiàn)階段，劃轉(zhuǎn)方式主要存在的爭(zhēng)議是到底是股權(quán)劃轉(zhuǎn)還是資金的變現(xiàn)，以國(guó)有資本的所有權(quán)還是分紅權(quán)劃轉(zhuǎn)，這些都需要仔細(xì)衡量。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)養(yǎng)老金將會(huì)面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，繼二胎政策后人口增長(zhǎng)率的估算存在較大的困難。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不斷波動(dòng)的狀態(tài)，股票市場(chǎng)不穩(wěn)定，劃轉(zhuǎn)方式、劃轉(zhuǎn)比例難以精確測(cè)算，這也是至今具體方案尚未出臺(tái)的一大原因。

（三）劃轉(zhuǎn)之后，社保基金難監(jiān)管

劃轉(zhuǎn)之后的社保基金的監(jiān)管也是一大難題，主要表現(xiàn)在投資和監(jiān)管方面。現(xiàn)階段，我國(guó)尚未建立起一個(gè)健全完善的法律體系確保國(guó)有資本依法合理劃轉(zhuǎn)。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金，本質(zhì)上是一個(gè)民生工程。因此，更應(yīng)當(dāng)建立起完整的法律支持的體系框架，以此促進(jìn)該改革取得有效成果，促進(jìn)公民合法享受權(quán)益。歷來(lái)我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制存在較大的弊端，與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)承載的歷史遺留問(wèn)題太多，其進(jìn)行改革的成本非常高。一旦企業(yè)發(fā)生較大的虧損和資不抵債的情況，最終都是由政府支付巨額的改革成本，影響劃轉(zhuǎn)進(jìn)程，最終也影響社保基金。同時(shí)，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金，促進(jìn)了社保基金的市場(chǎng)化，其面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更大，社保基金的安全性難保證。國(guó)有資本的劃轉(zhuǎn)大致分為中央和地方兩個(gè)層級(jí)。因此，在劃轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于監(jiān)督不到位，容易造成國(guó)有資本的流失，最終對(duì)社保基金造成不利影響。

（四）國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金后如何實(shí)現(xiàn)公平

公平指的是劃轉(zhuǎn)后社保基金是否能讓所有公民均等受益。國(guó)有資本應(yīng)是全民共享，是公民的權(quán)益，每一位公民均等化擁有，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)至社保基金后，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)人人均等。社保基金的主要目的是彌補(bǔ)調(diào)劑人口老齡化高峰期養(yǎng)老金支出，但是這些支出又是歷史遺留下來(lái)的“空賬”問(wèn)題造成的，主要是解決繳費(fèi)職工養(yǎng)老金收支缺口問(wèn)題。所以，從社保基金的主要目的來(lái)看，并不是所有公民都受益。其次，在領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)方面，不同地區(qū)、不同地域，不同編制以及有編制和沒(méi)有編制的人員是否領(lǐng)取同樣的由國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)而來(lái)的養(yǎng)老金？因此，筆者認(rèn)為公平問(wèn)題很難得到公正的安排。所以，國(guó)家在出臺(tái)相關(guān)政策方案時(shí)應(yīng)該考慮到劃轉(zhuǎn)之后的公平實(shí)現(xiàn)。

三、對(duì)策及建議

（一）依法規(guī)范國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)，確立合理劃轉(zhuǎn)方式

目前，我國(guó)尚未制定相關(guān)法律體系保障國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社保基金。劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金涉及的利益主體眾多，因此在劃轉(zhuǎn)前各種劃轉(zhuǎn)規(guī)模、比例、范圍等的設(shè)置需要相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，從而使得國(guó)資劃轉(zhuǎn)過(guò)程有法可依。在這個(gè)劃轉(zhuǎn)過(guò)程中，涉及的主體包括各類國(guó)有企業(yè)，以及全國(guó)社保基金理事會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)部等相關(guān)部門(mén)。因此，建立起一個(gè)完善的法律法規(guī)體系是促進(jìn)國(guó)有資本合理劃轉(zhuǎn)、社保基金合理使用的強(qiáng)有力的保障。同時(shí)，在制定劃轉(zhuǎn)方案時(shí)，也需要考慮多方面的因素，如國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況、資本存量，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，社保基金的需求分析，以及劃轉(zhuǎn)后社保基金的使用情況等。劃轉(zhuǎn)過(guò)程需要法律的規(guī)范，從而促進(jìn)國(guó)有資本有序劃轉(zhuǎn)，促進(jìn)社保基金的良性發(fā)展。

（二）堅(jiān)持劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本與社保基金缺口平衡原則

在制定具體劃轉(zhuǎn)方案的時(shí)候，首先需要測(cè)定全國(guó)各地區(qū)的養(yǎng)老基金的缺口和預(yù)測(cè)，以及進(jìn)行中央和地方總國(guó)有資本數(shù)據(jù)的測(cè)量。由于現(xiàn)階段我國(guó)的社保基金只到省級(jí)統(tǒng)籌，因此各省市需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金使用情況和人口增長(zhǎng)率等因素對(duì)養(yǎng)老金的缺口進(jìn)行測(cè)算，同時(shí)進(jìn)行預(yù)測(cè)，最后再上升到統(tǒng)籌層次，方可制定出合理的劃轉(zhuǎn)方案，包括劃轉(zhuǎn)比例、劃轉(zhuǎn)方式等。國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保基金，保證人口老齡化高峰期的養(yǎng)老金的支出，這是一個(gè)長(zhǎng)期的規(guī)劃，不是短暫的充實(shí)。因此，考慮國(guó)有企業(yè)的承受能力，以及社保基金的供求關(guān)系，堅(jiān)持劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本與社保基金缺口平衡原則是促進(jìn)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期均衡的重要前提。

（三）加強(qiáng)國(guó)企管理，建立健全社保基金監(jiān)管機(jī)制

國(guó)有股本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社保基金后，國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)及社保基金的監(jiān)管問(wèn)題尤為重要。建立一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管社保基金的投資運(yùn)營(yíng)等管理活動(dòng)，能較好地限制在社保基金使用過(guò)程中的資金挪用、占用或者非法使用的現(xiàn)象。社保基金的使用關(guān)系到每一個(gè)公民的權(quán)益。因此，在國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)后，更需要對(duì)社保基金的使用加強(qiáng)監(jiān)督管理。在劃轉(zhuǎn)過(guò)程中可能出現(xiàn)國(guó)有資本的隱形流失，而在劃轉(zhuǎn)后社保基金收支的預(yù)算管理相比原來(lái)更復(fù)雜，更需要一個(gè)多方位、多層次的監(jiān)督管理系統(tǒng)，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)以及社保基金的管理，對(duì)這部分劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本的管理，監(jiān)督社保基金基于保值增值的投資運(yùn)營(yíng)等。

（作者單位為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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