兵地橫向府際關系改革存在的問題及對策研究

◆楊義淵

兵地橫向府際關系改革存在的問題及對策研究

◆楊義淵

兵地橫向府際關系改革是當前我國府際關系研究中亟待解決的一個重要課題。本文從公共價值、制度機制和政策執行等方面分析了兵地橫向府際關系改革中存在的困境，并提出了相應的對策建議。

兵團；地方政府；府際關系；問題；對策

一、問題的提出

新疆生產建設兵團(以下稱“兵團”)和新疆維吾爾自治區政府（以下稱“地方政府”）同是新疆維吾爾自治區的重要組成部分，兵團以“屯墾戍邊”為使命，在維護新疆社會穩定、促進新疆經濟發展等方面做出了巨大貢獻。但由于兵團實行高度統一的“黨政軍企”特殊行政管理體制，在事實上形成了兵團和地方政府（合稱“兵地”）兩個相對獨立的行政系統。兵地因為行政體制和行政隸屬關系的不同，在利益競爭中相互掣肘，使得有限的公共資源得不到合理的配置，不利于新疆經濟社會的良好發展。隨著我國國家治理能力的提升，兵地各層級政府面對當前情況，積極尋求政府間的協同發展。

二、兵地橫向府際關系改革中存在的問題

（一）兵地橫向府際關系改革的價值困境。1.錯誤的政績觀和利益觀導向。兵團和地方政府在政績壓力和地方利益的驅使下，在地方資源、投資引資等方面盲目競爭，大搞地區壟斷、以犧牲當地生態環境換取經濟增長等現象大量存在，折射出兵團和地方政府錯誤的政績觀和利益觀，對當下經濟的持續健康發展產生消極影響。2.不作為和濫權現象的存在。由于權屬劃分不清，兵團和地方政府公職人員之間相互推諉，不切實履行自身崗位職責；又或是公職人員逾越職權，違反規定處理超出其權限的事項，導致不作為和濫權，帶來了嚴重后果：一是當地豐富的資源得不到有效配置，阻礙經濟發展；二是容易激發群眾的不滿情緒，不利于黨群關系、干群關系的良性發展，不利于新疆的長治久安。

（二）兵地橫向府際關系改革的制度困境。1.行政管理體制桎梏。兵團實行的是有別于地方政府的“黨政軍企”這一特殊行政管理體制，在影響兵地橫向府際關系改革的諸因素中，體制因素影響最大。由于體制的差異，兵團和地方政府互不隸屬，在各自管轄范圍內進行條塊管理，在資源配置和人員管理等諸多方面存在著矛盾，由此帶來的是兵團和地方政府之間合作上的缺乏和各自為政。2.法律制度不健全。建設法治國家是我國社會發展的實際需要，也是歷史發展的必然，兵地橫向府際關系改革必須依據法律制度，而當前兵地在行政權力結構調整、資源配置、人員管理等方面缺乏相應的法律依據。3.信息交流機制和考核機制設置困難。由于兵團和地方政府隸屬不同行政系統，因此對各自管轄區域執行改革方案時，往往會面臨政策信息的非對稱性以及執行主體對政策過程和結果缺乏統一認識；同時，兵地雙方在對政策執行主體和政策結果進行考量時，由于雙方不同的考核機制，產生了民主機制不健全、選拔程序和方法不完善、交流渠道不暢通等問題。[1]在政績壓力下，兵團和地方政府之間的信息溝通交流渠道又不暢通，這就為一部分不負責任的公職人員提供了鋪張浪費、大搞“形象工程”的機會。

（三）兵地橫向府際關系改革的政策執行困境。1.主觀上，利益主體多元化，彼此競爭產生矛盾，妨礙了政策的執行。兵團和地方政府在政策執行的過程中，對政策的宣傳力度不夠，致使政策執行者和下層群眾對政策是如何出臺、如何執行以及執行后需要達到什么樣的效果完全不了解或是知之甚少，下層地方利益代表者就會趨利避害，尋找符合自身利益的政策切入點，選擇性地執行對自己有利的部分政策，忽視兵地資源的對接聯系，由此造成公共資源的浪費，也損害了政策目標群體的利益。2.客觀上，有效的政策執行依賴于科學的組織體系，而科學體系的構建需要以有限的公共資源、完善的制度保障、高效的政策執行機構等為依托，而我國的基礎設施建設和機構設置未能臻至完善。兵地橫向府際關系改革發生在新疆轄區內部，當地基礎設施建設相對來說比較落后，信息傳達的時間也相對更長，并且，當地民眾甚至是政策執行者的整體素質不高，知識結構不健全，缺乏與政策科學相關的基本知識，對改革政策的實質精神不能理解到位，導致改革政策從發布到全面推廣需要較長的時間。

三、推進兵地橫向府際關系改革的對策

（一）構建兵地橫向府際合作的公共價值生成機制。公共價值既包括客觀存在的公共價值資源和公共價值產品，又包括主觀存在的公共價值觀或共同價值觀，而公共價值觀是對客觀存在的公共價值的反映和建構。[2]兵團和地方政府在進行公共項目建設時存在著許多重復建設，由此導致資源的濫用和浪費，這在很大程度上歸咎于兵團和地方政府之間缺少交流合作，缺乏公共價值的有效約束。

1.踐行社會主義核心價值觀。新疆地域遼闊，民族文化差異顯著，形成了各不相同、各具特點的價值觀。兵團和地方政府在以往處理跨區域事務時，往往只看到價值觀上存在的多元、差異甚至沖突，而忽略了價值觀的統一性。在這些多元價值觀中難免會存有相似或相同的內容，會有共同的公共價值的客觀存在。在兵地橫向府際關系的改革過程中，需要對社會主義核心價值體系進行大力宣傳，使其成為兵地政府和廣大人民共同的價值追求，并進一步深化為行動指南和實踐導向。

2.優化組織和管理制度。公共價值實現的過程，并不是共同參與、共同努力之后全民腦力和體力的簡單疊加，而是相互溝通、協同合作的過程。而要使廣大人民能夠協同合作，能夠形成合力，就必須進行組織和管理，沒有組織和管理的協同合作勢必雜亂無章、混亂無序，達不到最初設定的理想目標。因此，在兵地橫向府際關系的改革過程中，對于實現公共價值來說，組織管理和全民參與這兩方面都不可或缺，但組織和管理的重要性更為突出，因為，最終目標實現的途徑和效果的好壞假定有所不同，那么這些差別出現的原因即在于組織和管理方式的不同。[3]

（二）推進兵地橫向府際關系行政體制的轉型。1.正確處理行政管理體制改革和政治體制改革的關系。政治權威的支持力度是行政體制改革能否順利進行的重要因素，行政體制改革在一定的時間段內是政治體制改革的替代物，但行政體制改革的持續深入要求政治體制改革與之協調發展。[4]兵團不同于地方政府的“黨政軍企”合一的特殊行政管理體制對兵地橫向府際關系的改革產生了巨大影響，我們需要積極學習和引進國際先進的行政管理理論，在工作實踐中堅持和改善黨的領導的同時，大力推進政府職能轉變，把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上。

2.全面依法治國，建立和完善相關的法律制度規范。建設社會主義法治國家是我國實際發展的需要，也是歷史發展的必然。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了包含全面依法治國在內的“四個全面”戰略布局。[5]兵地橫向府際關系改革需要從“四個全面”戰略布局的高度出發，通過建立與完善相應的法律制度來保障改革中兵地行政權力結構調整的相對理性和行政權力的合理配置，也需要通過立法來引領和推動改革按照科學化、法治化的軌跡順利進行。

3.創建府際合作參與平臺，完善信息交流機制，實現問責制的規范化發展。隨著電子政務的快速發展，在兵地橫向府際關系的改革中，政府機構可以運用計算機、網絡通信等現代化信息技術手段，利用網絡平臺打破實際部門間的分隔限制，實現政府組織結構和工作流程的優化和清晰化，向社會提供優質的管理與服務。同時，通過建立電子政務平臺，加強兵地橫向政府間的有效溝通和信息共享，實現政府主體間權責的明確分配，推動問責機制的規范化發展。

（三）加強對兵地橫向府際關系改革政策執行的監管。1.提高政策制定者素質，注重政策的配套和再決策，強化政策認知和宣傳。在兵地橫向府際關系改革的過程中，由于兵地雙方存在利益競爭，政策執行往往會遭到利益受損方的反對和阻撓。為此需要政策制定者承擔相應職責，在政策制訂和實施的過程中協調好各項政策并完善政策配套方案，對政策執行中出現的偏差現象及時糾正和再決策，從高位推動改革政策的落實。同時，必須加強對政策的宣傳和推廣，對改革政策進行集中學習和解讀，提升政策執行者組織和政策目標群體對政策的認知水平。因為，只有當政策相關利益主體對所推行的政策的目標、內容、意義以及政策執行的原則、方法和步驟具有明確的認識和充分的理解時，才能積極主動地接收、服從和執行政策。[6]

2.建立高效的政策執行機構，制定科學合理的管理制度，加強對政策執行的監督和支持力度。在兵地橫向府際關系改革中，由于兵團和地方政府隸屬不同的行政系統，為避免機構職能的重疊交叉和政出多門，應按照既定政策目標實現的需要，對兵團和地方政府相同職能的部門進行合理的融合，實現同一政策的統一指揮和領導。同時，需要明確政策執行的具體標準，在政策執行機構和執行人員之間建立必要的組織、協調與控制機制，設定嚴格的責任制、監督制和獎懲制等制度措施，運用稅收和財政支付等手段對政策執行主體進行監督，防止濫用權力帶來的政策執行偏差，維護政策的權威性，保證政策順利執行。

[1] 羅中樞.深化干部人事制度改革:歷史、現實、路徑[J].四川大學學報(哲學社會科學版),2010(05):5-11.

[2] 胡敏中.論公共價值[J].北京師范大學學報(社會科學版),2008(01):99-104.

[3] 汪輝勇.論公共價值的生成與實現[J].廣東社會科學,2010(02):48-53.

[4] 張惠蘭.新公共管理與法國行政制度改革[J].科技管理研究,2005(11):152-155.

[5] 中共中央文獻研究室.全面依法治國,開啟中國法治新時代——學習《習近平關于全面依法治國論述摘編》[J].黨的文獻,2015(03):14-19.

[6] 陳慶云.公共政策分析(第二版)[M].北京:北京大學出版社,2011:182.

（作者單位：新疆農業大學 管理學院）