用什么樣的法制節約能源
——現代化進程中完善我國節能法制的思考

魏勝強

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州450001）

用什么樣的法制節約能源
——現代化進程中完善我國節能法制的思考

魏勝強

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州450001）

現代化進程與對能源的巨大消耗緊密相伴，研究我國的節能法制不能脫離現代化進程。現代化視角下，我國的節能法制存在三方面問題：一是依靠力量單一，注重政府監管而忽視社會自覺；二是關注領域不全，注重二三產業而忽視第一產業；三是調整方法僵化，注重公法調整而忽視私法措施。綜合考察日本、美國和歐洲、大洋洲一些現代化國家的節能法制，可以總結出它們的基本規律：政府在節能中始終發揮主導作用，緊跟科技進步及時更新能耗標準；高度重視市場的調節功能，運用私法調整手段調動節能的積極性；充分發揮節能中介組織的作用，為各個領域的節能提供優質便捷的服務；全面開展生產生活領域的節能，根據能耗量大小采取不同的措施。借鑒西方現代化國家的做法，針對我國節能法制存在的問題，在現代化進程中完善我國的節能法制應從三方面入手：一是在政府監管引導下，重視發揮社會力量，特別是社會組織和個人的作用；二是在全面節能基礎上，加強重點領域，特別是新興能源消耗領域的節能；三是在市場激勵機制下，綜合運用公私法手段，特別是私法手段調整節能。

現代化；節能法制；能源消耗；政府監管；公法調整；市場激勵

人類走向現代化的進程是對能源進行巨大消耗的過程。為了最大程度發揮能源的效益，最大可能避免能源危機和對人類環境造成破壞，這一進程必然伴隨著對能源消耗的嚴格控制和節約。經歷第一次石油危機后，不少西方現代化國家從20世紀70年代開始陸續制定了一系列節能法律和政策。我國現代化建設雖然起步相對較晚，但也認識到了節能問題的重要性。最初由國家計劃委員會等部門發布了個別關于節約石油、電力的辦法，專門性的節能法制建設肇始于國務院1986年發布的《節約能源管理暫行條例》，現行有效的法律是全國人大常委會1997年制定、2007年修訂的《節約能源法》（下文簡稱《節能法》）。此外，全國人大常委會制定的《清潔生產促進法》《可再生能源法》《循環經濟促進法》等也有節能的規定。在法規層面，國務院2008年頒布了《民用建筑節能條例》《公共機構節能條例》（下文簡稱兩個《節能條例》）。總體上說，以現行《節能法》為主導，輔以其他相關法律法規，共同構成了我國的節能法制。其中，《節能法》處于最核心的地位。學界關于我國節能法制的研究，也主要是針對它進行的。

中華民族自古以來就把節約視為一種美德，不論是從個人修養層面還是從治理國家層面，都注重對資源和能源的節約使用。“靜以修身，儉以養德”“歷覽前賢國與家，成由勤儉破由奢”等崇尚節儉的千古名句，時至今日仍被人們廣為傳誦。如今的節能法制與古代的節儉要求盡管有一脈相承的內涵，但它們之間存在本質區別。《節能法》是我國走向現代化的產物，應當富含現代的生產、生活和管理理念。我國在建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的進程中，在實現中華民族偉大復興的中國夢的進程中，隨著能源消耗的日益增多，對能源的節約和合理利用以及實現能源與經濟、環境的協調發展顯得越來越重要，《節能法》及其配套法律法規也將發揮更大的作用。因此，研究節能法制始終不能脫離我國現代化進程，而應當將其置于現代化視角下進行。

一、現代化視角下我國節能法制存在的問題

現行《節能法》在我國節能法制建設中的里程碑意義不言而喻，然而學界對它仍有不少批評。如有研究者認為，我國節能減排的法律缺乏體系性和可操作性；政府節能管理體制不健全，缺乏鼓勵性政策；企業節能涉及的部門和環節多，部門之間缺乏協調性；公眾參與節能減排的意識淡薄，效果不理想；企業作為技術創新主體的地位并未確立等。[1]有研究者認為，我國節能法制建設存在的主要問題是：節能制度設計理念仍停留在應付能源危機階段，能源、經濟、環境相協調的綜合決策理念尚未建立；節能政府管理具有計劃經濟時代行政強制實施的特征，而且管理體制不健全，政府節能定位不準；缺少節能交易市場，難以實現能源的優化配置和提高能源的使用效率；政府機構節能、企業節能和公眾參與方面都存在不足，節能技術創新系統不健全等。[2]還有研究者指出，我國現行《節能法》存在的主要問題表現為：未明確規定積極應對氣候變化的內容，未充分體現對農村節能的重視，對公眾參與的規定仍存在不足，對能源行業中介組織的規定有些空泛，缺乏節能公益基金獎勵措施的規定。同時，該法還存在條款之間不夠協調、缺乏對污染物減排的明確規定、對政府部門各自的監管工作規定得不夠明晰、對某些禁止性行為未規定應該承擔的法律責任等問題。[3]

學者們指出的這些問題，基本抓住了當前我國節能法制建設的不足，具有很大的說服力。但這些問題非常零散，相互之間不夠連貫和系統，給人一種邏輯性不強的感覺，影響了分析說理的深刻性和研究結論的可接受性。更重要的是，現有研究忽視了現代化建設的背景，而拘泥于一些具體的制度和實踐中的做法，不利于節能法制的長遠建設和發展。現代化是人類社會從傳統走向現代而發生根本性變革的進程。在這一進程中，人類社會由傳統農業社會轉向現代工商業社會，社會管理方式由傳統的人治轉向法治，最重要的是人的思想觀念和行為方式由傳統轉向現代。我國在上世紀中后期即提出實現工業、農業、國防和科學技術的現代化。《節能法》及其配套法律法規的出臺既是我國走向現代化的必然結果，也是我國進一步走向現代化的重要能源制度保障。立足于現代化的進程審視我國的節能法制，便可發現其存在的不足主要是缺乏現代化的氣息和理念，沒有反映出現代化的精神。具體來說，從現代化的視角看，我國節能法制存在依靠力量單一、關注領域太少、調整方法僵化三個方面的問題。

（一）依靠力量單一方面：注重政府監管，忽視社會自覺

世界上不同國家走向現代化所依靠的力量有所不同，有的是靠強大的市民社會力量帶動國家走向現代化的，有的是在政府力量的引導下走向現代化的。中國傳統上是一個政府力量強大的國家，社會的進步在很大程度上依附于政府力量的引導，直到今天也是如此。但是，隨著近年來市場經濟和民主政治的發展，我國的社會力量已經迅速發展起來并成為實現現代化的重要推動力量。因此，與西方國家不同，中國的現代化既需要政府力量的引導，同時也離不開社會力量的支持和推動，二者缺一不可。用實現現代化的依靠力量來審視我國的節能法，便可發現它在實現節能的目標上基本依靠的是政府力量，即注重政府對節能的監管，而忽視了社會力量在節能方面的自覺性。

主要依靠政府監管加強節能工作，不論是在《節能法》中還是在兩個《節能條例》中都有明顯的體現。《節能法》第二章專門規定了政府在節能管理中的職權職責，同時又在其他章節中用大量條文強調政府在節能管理中的重要作用。節能當然需要發揮政府的監管職責，突出政府的主導作用，這無可厚非。但是如果對比一下社會力量在《節能法》中所占的比重，便會感到該法對政府和社會這兩種力量的依靠迥然不同。能夠推動節能工作的社會力量無非是各種用能主體和有利于實現節能的其他主體，一般來說可以分為用能單位、節能社會組織和公民個人三類。這三類社會力量在《節能法》中都沒有受到應有的重視。

與另外兩類社會主體比起來，《節能法》關于用能單位的規定相對較多，但這種規定并沒有將用能單位視為可以調動節能積極性的社會主體，而僅僅視其為政府進行節能監管的對象。如在第三章“合理使用與節約能源”的第一節“一般規定”中，五條內容全部規定的是用能單位在節能中應當如何做、不得如何做。在后面五節對個別重要領域的節能規定中同樣存在類似的要求，只有個別鼓勵性的規定。更重要的是，對用能單位提出的一些義務性要求并沒有與第六章的法律責任對應起來。如《節能法》第25條規定：“用能單位應當建立節能目標責任制，對節能工作取得成績的集體、個人給予獎勵。”第26條規定：“用能單位應當定期開展節能教育和崗位節能培訓。”從法律條文的語氣看，用能單位必須履行這兩項法定義務，但法律責任中找不到違反這兩項法定義務應當承擔的不利后果，兩個《節能條例》對此也語焉不詳。由此可以推斷，違反此類法律規定的用能單位在大多情況下應當是不受法律追究的。顯然，《節能法》既沒有尊重用能單位的社會主體地位，也沒有非常明確的法律責任規定，而提高節能管理水平和采用新技術節能往往需要很高的成本，用能單位節能的積極性自然不高。

節能社會組織和公民個人在《節能法》中雖然有相關規定，但這些規定更像是一種號召或者倡導，法律意義不大。如第9條規定，任何單位和個人都應當依法履行節能義務，有權檢舉浪費能源的行為，新聞媒體應當宣傳節能法律、法規和政策，發揮輿論監督作用；第22條規定，國家鼓勵、支持節能服務機構的發展；第23條規定，國家鼓勵行業協會在行業節能方面發揮積極作用；第67條規定，各級人民政府對在節能管理、節能科學技術研究和推廣應用中有顯著成績以及檢舉嚴重浪費能源行為的單位和個人，給予表彰和獎勵。《節能法》對節能社會組織和公民個人的規定沒有多少實際可操作性。目前已經評選出的全國節能先進單位和個人，如國家節能中心2013年評選出的全國十大節能榜樣人物和全國節能先進典型，往往是具有節能義務或者節能監管職責的用能單位、監管單位及其科技人員或者管理人員，并未見到普通公民因為生活中節能或者檢舉浪費能源的行為而獲獎，也未見到節能社會組織因在節能宣傳、服務中表現突出而獲獎。由此可見，目前的這種獎勵行為仍是典型的政府監管思維的延伸，公民個人日常生活中的節能、公民履行監督檢舉能源浪費的義務、節能社會組織的宣傳和服務工作等在事實上一直處于不受重視的狀態。

從現行《節能法》關于政府和社會在節能中發揮作用的規定來看，節能似乎基本上是政府的事情，即使是用能單位的節能行為也無非是應政府監管的要求而被動做出的，與公民個人、節能社會組織等社會力量基本沒有多大關系。這種思維顯然是傳統文化中政府決定和主導一切的思維方式的延伸，早已不適應現代社會的發展。《節能法》以這種思維方式規范和推動節能工作，雖然能起到立竿見影的效果，但從長遠來看，由于忽視了社會力量的自覺節能和積極參與，其最終效果一定會打折扣。

（二）關注領域不全方面：注重二三產業，忽視第一產業

人類進入現代化的歷程是從工業革命開始的，因而實現現代化與否的一個重要標志是有沒有現代化的工業。這就意味著工業發展在現代化建設中處于至關重要的地位，許多國家的現代化歷程也是從大力發展現代工業起步的。但是，現代社會經濟的發展不再過于注重工業，而是強調三次產業的合理搭配，并隨著社會的發展而逐步調整產業結構。三次產業在我國經濟發展中的比重有所不同，對能源的消耗和對經濟發展的作用差別很大。有研究者在分析1980-2008年間我國三次產業的能源消耗數據后指出：第一產業的能源消耗比重逐漸降低，從最高的8.03%下降到2.06%，這主要是因為我國產業結構調整導致第一產業在國民經濟中的比重逐漸下降，進而影響其能源消耗。第二產業占全國能源消耗的比重一直很大，最低時期為63.5%，但常年保持在70%以上，近年來有所增長。第三產業能源消耗的比重最低時期為7.67%，后來長期維持在13%以上。而且隨著第三產業在國民經濟中的比重越來越大，其能源消耗比重也將不斷上升。[4]還有研究者在分析我國1981-2005年間三次產業的能源消耗后指出，我國第二產業的能源利用率高于第一產業和第三產業，總體上說，目前的節能形勢非常嚴峻，特別是二三產業的節能問題應當被放在突出的位置，通過技術進步提高其能源利用率。[5]

我國《節能法》對節能的重點關注符合目前三次產業能源消耗比重的實際情況。第三章“合理使用與節約能源”在第一節作了一般規定后，第二至六節分別規定了工業節能、建筑節能、交通運輸節能、公共機構節能和重點用能單位節能五部分內容，凸顯出對這些領域節能的高度重視。除重點單位是以總能量消耗為標準劃分以外，其他四部分集中在第二產業（工業、建筑業）和部分第三產業（交通運輸業、公共機構）。這種對重點領域的關注當然是值得稱道的，因為它們確實是我國最主要的能源消耗領域。這些產業的節能工作做好了，能在很大程度上增強我國的節能效果。但是，這種重點節能行業的劃分忽視了第一產業在節能方面的重要作用。

前些年的統計數據表明，第一產業的能源消耗總體上呈下降趨勢，但這并不意味著第一產業不需要消耗更多的能源。目前第一產業能源消耗整體上偏低，主要是第一產業，特別是農業在產業結構中的尷尬地位所導致的。早在上世紀中期，毛澤東在《論十大關系》中就指出，要正確處理重工業和輕工業、農業的關系，通過多發展一些農業和輕工業來保障人民生活的需要和穩固重工業發展的基礎。毛澤東這種農業和工業之間關系的論述放到今天仍然具有指導意義。第一產業的能源消耗在全部能源消耗中所占的比重長期以來偏低有兩個原因：一是長期以來我國在經濟發展中片面追求GDP的增長，能夠創造更多GDP的二三產業當然受到重視，以農業為主的第一產業必然受到冷落。二是我國第一產業的生產方式一直很落后，主要靠人工勞動，對能源的消耗自然不多。在我國走向現代化的早期，過于重視二三產業，特別是第二產業有利于彌補我國產業結構的不足，短期內促進經濟的迅速發展和盡快實現現代化。但社會發展到今天，第一產業，特別是農業在產業結構中的比重會逐漸增加。這不僅是因為我國要完全靠自己解決十幾億人口的吃飯問題，做到“手中有糧，心中不慌”，更是因為農業是整個國民經濟的基礎，二三產業的發展始終離不開第一產業，特別是農業的進一步發展，不加速發展農業就會遏制其他產業的發展。進入新世紀后，中央一再出臺相關文件和措施促進農民增收，著力解決農業、農村和農民問題，也正是出于這樣的考慮。特別是近年來中央連年發布“一號文件”促進農業發展和農村現代化，足以說明第一產業，特別是農業的重要性和它在我國的發展前景。“農業是國民經濟的基礎，發展現代農業，讓農民平等參與現代化進程，是促進農民增加收入的基本途徑，是提高農業綜合生產能力的重要舉措，是農業現代化的必由之路，是實現經濟又好又快發展的根本要求。”[6]沒有第一產業，特別是農業的現代化，就不可能有整個國家的現代化。

第一產業，特別是農業在產業結構中地位的提升，必然帶來能源消耗的大幅增長，包括能源消耗絕對量的增長和在全部產業能源消耗中比重的增長。得出這一結論，至少有如下四點依據：（1）今天的第一產業，特別是農業，將在相當大程度上實現機械化。機械化意味著在普遍范圍內消耗能源，而且機械化不僅體現在生產方式上，還會對人們的生活方式和其他行為方式產生連帶影響，進一步帶動對能源的消耗。（2）農村城鎮化的推行會帶來能源消耗新的增長點。城鎮化意味著農村和農民將逐漸擺脫傳統生活中通過薪柴獲取熱量、日出而作日落而息的簡單封閉的生活方式。他們對能源的消耗將迅速增長。（3）第一產業，特別是農業往往附帶著很多副業。即使農村實現了城鎮化，農民也不可能像城市人那樣“安分守己”地上班和休閑。城鎮化后的農村有許多城市不具有的優勢，這為農民開辦副業提供了便利。他們可能會比城市人消耗更多的能源。（4）第一產業，特別是農業的從業人員在全國人口中的比重相當大。目前我國農村人口大約是城市人口的四倍，參照城市人口對能源的消費標準計算，農村人口對能源的消費將大幅度提高我國能源消費的總量。

《節能法》沒有把第一產業，特別是農業中的能源消耗列出來進行重點規范，而是在第四章“節能技術進步”中通過第59條作出規定。該條共3款：第1款規定縣級以上各級人民政府應當加強農業和農村節能工作，增加對農業和農村節能技術、節能產品推廣應用的資金投入。第2款規定農業、科技等有關主管部門應當支持、推廣在農業生產、農產品加工儲運等方面應用節能技術和節能產品，鼓勵更新和淘汰高耗能的農業機械和漁業船舶。第3款規定國家鼓勵、支持在農村大力發展沼氣等可再生能源，推廣節能型的農村住宅和爐灶等。從在法律中的位置及其內容看，第59條更像是強調在農村推廣新能源和新技術而不是強調節能。而且它規定的內容過于簡單，與第二產業和部分第三產業的節能規定相去甚遠。本條規定是對第一產業，特別是農業發展前景的漠視，是缺乏前瞻性的表現。還應當看到，第一產業，特別是農業生產即使實現了機械化，也往往是由各家各戶零散生產或是少數家戶聯合生產的。他們很難被列入《節能法》中“重點用能單位”的范疇而受到有效的約束。不論是國務院的行政法規還是有關部門的行政規章，對第一產業，特別是農業的節能都沒有明確的規定和要求，導致第一產業，特別是農業的節能一直沒有受到應有的關注。這跟《節能法》不重視第一產業，特別是農業的節能有很大關系，無論如何都稱得上是一個不小的立法缺憾。

（三）調整方法僵化方面：注重公法手段，忽視私法措施

眾所周知，法律在調整社會規范時，必須通過一定的方法來進行，不同法律的調整方法有很大的差異，調整方法因而成為劃分法律部門的標準之一。一般說來，法律的調整方法主要體現在行為模式和法律后果中。行為模式基本可以分為應為模式（要求被調整對象必須作出一定行為）、勿為模式（要求被調整對象不得作出一定行為）和可為模式（允許或者授權被調整對象作出一定行為）。每一種行為模式都對應一定的法律后果，以促使被調整對象按照行為模式的要求安排自己的行為。應為模式、勿為模式都屬于強行性要求，主要存在于公法之中。可為模式屬于非強行性要求，主要存在于私法之中。通觀《節能法》，大量的條文規定的是應為模式，輔以少量的勿為模式，不論是對節能管理機關還是對被管理的相對人都是如此。它的一般表述是：節能管理機關應當如何行為，不得如何行為；用能單位應當如何行為，不得如何行為。可為模式規定得很少，同時，法律中還有少量國家鼓勵某些行為的條款，這些也可以看作屬于可為模式的范疇。在法律后果方面，應為模式、勿為模式對應的往往是違反法定行為模式的法律責任。根據第六章“法律責任”，對于政府監管人員可以給予處分或者追究刑事責任，對于用能單位可以給予罰款、責令停業整頓、降低資質等級或者吊銷資質證書、依法承擔賠償責任、吊銷營業執照等。可為模式和鼓勵性規定對應的法律后果往往是獎勵措施。第五章“激勵措施”規定的主要有表彰和獎勵、優惠的稅收和價格政策、優惠貸款等措施。在法律后果中，只有依法承擔賠償責任屬于私法上的責任承擔方式，其他都是公法上的責任承擔方式。在激勵措施上，只有第66條可能涉及私法上的調整方法：“國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求側管理、合同能源管理、節能自愿協議等節能辦法。”由此看來，《節能法》在調整方法上主要采用的是公法的調整方法，極少采用私法的調整方法。

《節能法》在調整方法上大量采用公法的方法確有其必要性，因為它注重的是政府對能源消耗的干預、管理和控制，而政府的行為往往通過公法的調整方法表現出來。但是，一味強調公法的調整方法而忽視私法的調整方法，難以調動用能單位和其他社會主體節能的積極性。因為能源的消耗與節約畢竟是一種經濟行為，講求投入與產出的經濟效益。一般來說，節能的成本如果不太高，用能單位自己也會主動節能。“盡管強制可以在一定程度上保障法律由規范狀態進入到人們的現實生活中，但僅僅靠國家強制落實的法律永遠外在于人們的心靈結構，不可能既經濟又有效地帶給人們秩序。”[7]所以，《節能法》除了強調政府的節能監管職責外，更應當關注通過私法的調整方法引導用能單位和廣大社會主體節能。

《節能法》對私法調整方法的忽視在一定程度上可以視為它缺乏現代精神。從傳統上說，我國古代法律的發達僅僅是指公法的發達，私法很少受到重視。歷史上注重法制建設、注意運用法律治理國家的統治者，也無非是通過頒布詳盡繁瑣的刑律對臣民課以各種義務，強化皇權和官府的行政權威。古代的一些法律之所以為人稱道，不過是因為它們廢除了苛捐雜稅和嚴刑重罰，使人民生活有喘息之機；古代的執法官之所以被頌為清官，不過是因為他們不畏強權和剛正不阿，幫助人民懲奸除惡。因此，不論是古代的立法還是法律實施活動都充斥著公法色彩，帶有明顯的強權印記，而與尊重人民的自主權、調動人民參與法律活動無甚關聯。在古代法律中，僅有的少量私法領域也往往被公法化了，私法不論是在制度層面還是在理念層面都難覓蹤跡。“中國不像西方那佯，具有發達成熟的私法傳統。相反，它具有綿延幾千年的公法傳統。”[8]時至今日，我國許多本應放權于民的法律或者制度仍充斥著明顯的政府管制味道，嚴重影響了經濟發展和社會進步，以至于近年來國務院和一些地方政府不得不多次對行政審批項目進行清理，下放或者取消很多項目的行政審批權。“我國法治精神的匱乏既表現為缺少對社會關系參加者的權利和自由、對人權的尊重和保障的私法精神，也表現為缺少對公共權力進行制約的公法精神。”[9]隨著我國市場經濟的深入發展和現代法治理念的廣泛傳播，私法的精神必然深入人心。現行《節能法》對私法調整方法的忽視自然難以適應現代社會，也無法從根本上調動人們節能的積極性。

二、西方現代化國家的節能法制建設及其基本規律

節能是每一個國家都面臨的重大問題，特別是對于一些高度發達的現代化國家和能源匱乏國家來說，解決好這一問顯得尤為重要。目前西方現代化國家中，在節能方面有建樹的不在少數。考慮到與我國比較接近、為國人所熟悉的程度等因素，本文著重考察日本、美國和歐洲、大洋洲等國家在節能法制建設方面的情況。盡管有些制度和做法已為我國所采用，總結它們節能法制建設的成就并歸納其基本規律，仍有助于完善我國的節能法制。

（一）日本的節能法制建設及其成效

日本是著名的能源生產小國，也是著名的能源消費大國，對進口能源的過分依賴使日本非常注意對能源的節約消耗。早在上世紀初期，日本民間就有自發的節能運動，二戰后官方開始頒布應對煤炭危機的政策性文件。作為第一次石油危機的應對措施，日本成立了“節約能源和資源本部”，制定《石油緊急對策大綱》《石油及電力使用節約要領》等法規，實施冬季室溫調到20度，電梯運行率降低20%，休息日不能使用私車，一般企業節能20%，大企業每季度報告一次能源使用情況，每半年報告一次節能計劃等強制性規定。[10]1979年第二次石油危機時，日本制定了《關于能源使用合理化的法律》，即《日本節能法》。此后，根據能源形勢的發展和對節能的實際需要，該法又經多次修改。法律對節能標準、節能單位的義務規定得非常詳細，措施也很具體。除在重點領域、重點項目加強節能外，日本還非常注重把節能擴大到中小型企業和辦公、家居等領域。《日本節能法》確立的節能制度有不少值得稱道之處，其中影響比較大的有“領跑者”制度、用能單位分類管理制度、能源管理師制度等。

“領跑者”制度是《日本節能法》1999年修改時增強的，是日本獨創的一項節能法律制度，也被稱為節能標準更新制度。節能指導性標準按當時最先進的水平——“領跑者”制定，5年后這個指導性標準會變成強制性標準，達不到標準的產品不允許在市場上銷售，同時出臺新的指導性標準。對于在規定時間內未能達標的制造企業，政府將采取勸告、公開、命令、罰款等措施。2008年后，“領跑者”制度的實施對象包括乘用汽車、空調、照明器具、電視接收機、復印機、電子計算機、載貨汽車、冰箱、自動販賣機、變壓器、保溫電飯煲、微波爐、DVD刻錄機、路徑控制設備、開關控制設備等23種。從1999年起，納入“領跑者”制度的產品能效都有顯著改善。在制造商等方面的努力下，各種產品的能效提升均超過預期目標。[11]

用能單位分類管理制度是指根據能源消耗的多少對能源使用單位進行分類，不同單位遵循不同的節能要求，采用不同的管理模式。年能源消耗折合原油3000千升以上或耗電 l200萬千瓦時以上的單位為第一類能源管理單位，年能源消耗折合原油l500千升以上或耗電600萬千瓦時以上的單位為第二類能源管理單位。上述單位必須每年減少1%的能源消耗，建立節能管理機制，任命節能管理負責人，定期報告能源的使用情況。第一類能源管理單位還必須向國家提交節能中長期計劃。政府每年對被管理的企業實施現場檢查，對評分不及格的第一類企業采取通報、責令改正或罰款等措施，對評分不及格的第二類企業進行勸告。對于節能達標的單位，政府在一定期限給予減免稅的優惠。[12]

能源管理師制度是日本政府推行的面向重點用能單位的職業資格認證制度，《日本節能法》對這一制度作了非常清晰和全面的表述，并對聘用能源管理師數量、崗位職責、職業資格管理、培訓考試等內容作了詳細規定，不按要求聘用能源管理師的企業將被依法處罰。[13]日本每年進行能源管理師全國統一考試，每次合格率僅為25%。通過考試者將獲得經濟產業大臣頒發的資格證書，并在經產省備案。能源管理師主要負責指導工廠用能設備維護、制訂定期報告、向業主提出節能工作建議及監督節能所有業務。[14]

日本還從上世紀90年開始引入了節能服務公司制度。節能服務公司按照獨特的商業模式為顧客提供綜合節能服務，為客戶保障一定的節能量，并收取客戶節能效果（節約的水電費等）的部分產值作為報酬。除節能服務公司外，日本的一些設備制造與銷售、能源供給、工廠建設、樓宇維修、設施管理等多種傳統業種企業也參與節能服務產業。[15]

《日本節能法》的實施效果非常顯著。從日本不同領域的能耗變化來看，工業領域自從1970年以后產量增加，能耗幾乎維持不變。交通領域相對于1990年能耗增加了20%，但在2001年達到頂峰后，呈現出輕微減少的傾向。只有建筑（辦公場所、住宅）領域相對于1990年能耗增加了40%。同時，全球主要發達國家紛紛通過改善能源使用效率（工業、交通、建筑各領域的效率）與改善能源使用結構（產業結構調整等），降低了單位能耗。從發達國家近年的單位GDP能耗變化來看，日本與歐美之間的差距正在不斷縮小。[16]

（二）美國的節能法制建設及其成效

從人類第二次工業革命開始，美國的現代化一直走在世界前列，而其現代化成就的取得無一不是以對能源的高投入、高消費和對環境的高污染為代價的。同時，美國作為世界頭號強國，從沒有停止過對其他國家的侵略和掠奪，這同樣需要以巨大的能源為支撐。第一次石油危機后，美國1975年發布《能源政策和節能法案》，規定了家用電器主要產品用能的原則性指標和自愿性的節能標志。1978年，美國制定《國家節能政策法案》，規定了有關能效標準的制定原則，要求家用電器生產商必須執行有關能效標準，同時責成美國能源部負責制定節能（能效）標準。《國家節能政策法案》使美國的能效標準與節能法案融為一體。1987年，美國頒布《國家家用電器節能法案》，對13類家用電器產品提出明確的能效指標和有效期（標準修改時間），1988年又對該法案作了補充。《國家家用電器節能法案》是美國的節能標準從務虛走向務實的第一步，也是能效標準與法規相融合的典范。[17]近年來美國在能源立法方面的巨作是2005年制定的《2005年能源政策法案》，它被稱為美國新世紀的能源戰略藍本。“該法可謂面面俱到，每一項條款都力求精細具體。國家確定的各項能源政策和這些政策的每一個具體方面都有一連串的條款相呼應，并明確了主管部門、財政措施、相關目標和法律責任。該法給聯邦能源部等各個相關政府機構規定了二百七十多項新的責任或授權，要求這些機構依法實施相關規定或開展研究、開發工作。”[18]

根據聯邦法律，美國政府實施了強制性能效標準、強制性能效信息標識、自愿性認證標識等制度。其中能效標準由能源部負責組織制定和實施，第一批強制性能效標準于1990年生效。強制性能效信息標識于1980年開始，由美國聯邦貿易委員會負責組織實施，并由國家電力公司對購買節能型產品的消費者進行補貼。自愿性認證標識（也被稱為“能源之星”）由美國環保署組織實施，于1992年正式開始。1993年，克林頓總統簽署行政命令，要求所有聯邦政府機構在采購時必須購買帶有能源之星標識的產品。這項措施成為能源之星標識制度走向成功的主要動力之一，并促使能源之星逐步全球化。[19]目前，強制性能效標準、強制性能效信息標識和自愿認證制度已經在許多國家得到推廣。

強制性能效標準是以強制性的法律、法規的形式頒布執行的最低能效標準，針對的一般是即將進入市場的新產品。進入各州市場銷售的相關產品必須滿足該州的最低能效標準，這些標準在不同的州有不同的具體內容和要求，大部分州根據自身特點制定高于國家標準要求的最低能效標準。最低能效標準的制定一般由政府組織，由相關第三方中介機構完成。制定標準時，考慮的不是當時市場已有產品的能耗水平，而是測算一種產品在采用更先進的技術后可以達到的能耗水平，這個水平就是幾年后要實行的能耗限額標準。最低能效標準主要涉及家用電器和建筑物領域。以加利福尼亞加州為例，其在20世紀70年代末就開始制定電冰箱、空調器、采暖爐及日光燈鎮流器的能效標準；1978年開始制定建筑物的能效標準，并且每3年更新一次。[20]

鑒于能源之星標識在市場上的良好聲譽，從1996年開始，美國環保署開始與能源部合作，進一步擴展能源之星標識覆蓋的產品范圍。目前，能源之星標識所覆蓋的產品范圍已經擴展到包括住宅暖通空調設備、主要家用電器、商用餐飲服務設備以及燈具在內的眾多產品。根據環保署的報告，通過選擇使用具有能源之星標識的產品，美國在2009年總共節省了約170億美元的能源支出，相當于減少了3000萬輛汽車的溫室氣體排放。[21]

美國是節能服務公司的發源地，是節能服務產業最發達的國家，各級政府都十分支持節能服務公司的發展，并把這種支持作為促進國家節能和保護環境的重要政策措施之一。1992年聯邦議會通過議案，要求政府機構與節能服務公司合作進行合同能源管理，從而達到既不增加政府預算，又取得節能效果的目的。[22]節能服務公司制度后來被引入世界不少國家，在節能中發揮著非常大的作用。

總之，美國在節能法制建設方面成效顯著，在節能方面的成功經驗也為世界所稱道。我國有研究者將美國節能政策實施的特點總結為：節能工作參與各方的市場定位合理，責、權、利明確；通過基于市場的財政激勵政策調動節能的積極性；重視能源政策制定和實施的基礎研究工作。[23]而西方的研究者認為：“對中國政策決策者而言，美國節能最主要的經驗在于其市場化導向，開放經濟可以更多地有效利用政策以提高能源效率。另外，美國政府要比通常大家想象的還要注重協調經濟發展和環境保護之間的關系，控制能源浪費。”[24]

（三）其他國家和地區的節能法制建設及其成效

除日本、美國外，世界上還有很多現代化國家和地區在節能方面建樹頗多。它們除了借鑒別國節能法制中的成熟做法外，還有不少獨創性的節能法案和實施手段。這里僅選擇歐盟、英國、澳大利亞和新西蘭的一些做法進行探討。

在節能中，歐盟國家近年來發展迅速的制度之一是可交易節能證書制度，也被稱為“白色證書”制度。“白色證書旨在通過限定能源供應商在一定時期內的目標能效提高量，來提升全社會的能源使用效率。它既是一種能效政策，又是一種交易體系。一方面，白色證書可以度量能源供應商在規定時間內獲得目標能效提高量的情況；另一方面，它實現了完全市場化運作，能源供應商可以在一定市場規則條件下，通過雙邊交易或交易市場進行證書的買賣。”[25]目前，英國、法國、意大利已經推行了“白色證書”制度。其中，意大利的“白色證書”制度被認為是最成熟的。“白色證書”制度的一個顯著優點是它創造了一種彈性的調節機制，使最初強制的節能義務在橫向上和縱向上重新分配。橫向上，即在當期，通過證書的交易，使節能義務由邊際節能成本最低的主體承擔；縱向上，即跨期，通過證書的儲存、拆借，或者節能量直接結轉下期，達到節能義務在時間軸上的調節。[26]

關于英國的節能法制建設，有學者總結了近年來呈現出一些新的特點，主要包括：（1）通過能源市場的自由化推動節能理念向可持續方向轉變。能源市場的自由化加劇了能源生產商、運輸商與供應商的競爭，進而推動能源基礎設施的建設和能源效率的提升，減少二氧化碳等廢棄物的排放。（2）經濟杠桿成為實現節能減排的重要手段。英國很早就開始征收運輸燃料稅，2001年又設置了氣候變化稅，試圖通過經濟刺激促使用能行業提高能源效率。此外，企業可以自愿與政府簽訂減排協議，約定如果企業在協議規定時間內達到了減排目標，可以減征20%。另外，英國成立了專門的節能基金，主要用來資助節能新技術的開發和推廣，并向中小企業提供資金援助，用來引進節能技術和購買節能設備。（3）強化政府的作用和責任。一方面，發揮政府的表率作用，規定中央政府機關建筑物的能耗必須符合節能標準。另一方面，突出政府的法律責任。《可持續能源法案》要求國務秘書必須每年公布一份可持續能源報告，其中涉及能源效率、能源市場、碳排放量等多項節能相關內容，并規定了相關責任機制。《氣候變化法案》要求政府每年必須向議會提交一份控制二氧化碳排放的報告，如果政府未能依法達到碳減量目標，環保團體可以控告政府，由法院決定處分政府的方式。（4）節能立法的規范對象逐漸擴大。英國逐漸擴大節能立法的規范對象，從工業、交通等傳統耗能部門延伸到家庭和建筑物等領域，其根本目的是讓所有人都承擔節能義務。（5）把氣候變化因素納入節能領域。英國2008年末頒布世界首部《氣候變化法案》。通過該法案，英國成立氣候變化委員會，負責向政府提供獨立的專家建議和指導，確保政府制定并堅決執行節能減排政策。[27]英國還有一些值得關注的節能法律制度。如根據產業結構，從居民消費、商業、公用事業和交通方面著力采取節能減排管理措施，降低能源消耗。[28]1995年英國頒布并實施《家庭節能法》，2006年英國再次出臺建筑節能新標準，規定新建筑必須安裝節能節水設施，使其能耗降低40%。同時，英國引入對家庭和單位的能耗審計制度，通過審計為這些家庭提供實用的節能建議和針對其具體情況的支持計劃。英國還對第二產業嚴格限制，采取了一系列強制性手段，減少甚至停止礦產資源開采企業和高能耗高污染企業的生產。目前英國國內大部分礦山已關閉停產，所需的礦產資源主要依靠進口。[29]

澳大利亞和新西蘭在節能方面注重完善的中介機構以及協會和企業的廣泛參與。兩國政府在推進節能、提高能效的過程中均建立了較為完善的中介機構。協會、檢測與評定機構的積極合作以及企業的廣泛參與保障了政府節能政策和措施的順利實施。澳大利亞的節能工作是通過分布在各個州和地區的可持續能源機構及電力監管中心來實施的，新西蘭則是由政府機構聯合地區、城市的地方政府來具體實施的。兩國都是采取適當的措施，通過具體的協會并調動企業廣泛參與來進行的。在這個過程中，有激勵政策，也有對違規者的嚴厲懲罰。[30]

（四）西方現代化國家節能法制建設的基本規律

日本、美國和歐洲、大洋洲一些現代化國家所頒布的與節能有關的法律不一而足，而且這些法律得到了深入實施，所取得的節能效果也非常顯著。通觀它們節能法制建設的成就，尤其是對它們那些成效顯著、影響廣泛的節能制度進行綜合評判，可以總結出它們在節能法制建設方面的基本規律。除了加強科技進步、提高可再生能源在能源消耗中的比重、深入開展節能宣傳提高人們的節能意識、走可持續發展的道路等這些在科學技術上、意識形態上普遍注重的方式方法外，西方現代化國家在節能方面純粹制度性的規律大抵包括四個方面：

第一，政府在節能中始終發揮主導作用，緊跟科技進步，及時更新能耗標準。節能盡管有人們自愿自主的成分，但畢竟是一個在經濟發展中具有全局性的活動，離不開政府的主導和推動。西方現代化國家在開展節能活動中無一例外地都加強了法制建設，通過制定一系列的節能法律制度推動節能工作，這種立法活動實際上正是政府在節能中發揮主導作用的體現。當然，政府的主導作用絕不僅是制定法律這么簡單。它必須切實執行法律規定，并采取一系列有效措施確保節能法律制度得到落實。政府在節能活動中發揮主導作用的一個非常重要的任務是對全社會制定詳細的能效標準，而且這種標準必須緊跟科學技術的進步而及時更新，確保其標準的先進性。如美國最低能效標準時隔幾年即進行更新，日本“領跑者”制度中當時最先進的技能指導性標準五年后即自動成為最低標準，美國要求聯邦政府必須采購有“能源之星”標識的產品，英國強行關閉高能耗高污染的重工業等，都從不同方面顯示出政府在根據科學技術進步及時更新能耗標準方面的積極作為。

第二，高度重視市場的調節功能，運用私法調整手段調動節能的積極性。西方現代化國家的市場經濟非常發達，市場是配置資源的最主要的決定因素。這一因素很自然地被引入能源法律制度之中，成為節能法制的重要調節手段。不少研究人員在總結美國節能的成功經驗時，都談到了市場的調節作用。如有人指出：“美國政府促進節能的原則是最大程度地發揮市場機制作用，只有在市場機制無法發揮作用或無法保障社會和公眾的總體長遠利益時，政府才對市場進行直接干涉。”[31]“在美國，政府主要負責制定節能工作市場的規則，在把握資源優化配置、能源安全及環境保護的前提下，維護公平的市場競爭環境，充分體現市場經濟中‘利益’驅動的原則，使政府、企業、設備生產商及用戶都能夠從節能中真正獲益，同時對政策的實施起到監督、協調和宏觀調控的作用。”[32]不僅是美國，建立在高度發達的市場經濟之上的西方現代化國家都重視市場在節能中的調節作用。“白色證書”制度、節能服務公司等中介組織制度都是典型的市場調節制度，所運用的調整手段基本上都是私法手段。在節能法制中重視市場調節的功能，加強私法手段的調整，有助于通過平等方式和競爭機制調動各方主體節能的積極性，把有限的能源以最能發揮其能效的方式消費，淘汰能效低的技術和企業。

第三，充分發揮節能中介組織的作用，為各個領域的節能提供優質便捷的服務。節能工作具有一定的專業性，用能單位不僅要遵循政府部門發布的節能標準，還必須向政府部門匯報自己的能源消耗狀況和節能計劃，而這些詳細的數據、指標往往是用能單位不大感興趣的東西。一些能源消耗單位和個人即使有節能意識，也未必有時間去學習和掌握相關的節能指標和法律政策，未必有精力和政府節能管理部門打交道。在這種情況下，節能中介組織的優勢就發揮出來了。誠如一些研究人員所言，節能服務公司以保證節能量、節能效益分享等方式減少了客戶的風險，并克服了節能的市場障礙，使節能項目得以普遍實施。而且，節能服務公司在實施節能項目時具有項目管理和專業技術服務等多方面專業化優勢，能通過實施節能項目獲得可觀的利潤，從而滾動實施更多的節能項目，使自己不斷發展壯大，形成節能產業化。[33]隨著現代社會的發展，越來越多的節能工作將依靠節能中介組織完成。如美國能源之星項目自啟動以來一直采取自主性認證方式，即由生產商依據相關測試標準，向環保署提供自主執行的產品檢測報告，環保署審核確認之后，授權該生產商可以針對該款產品使用能源之星標識。而現在市場上節能產品的種類越來越豐富，申請能源之星標識的產品也越來越多。為了加強市場監督力度并規范市場，環保署和能源部決定從2011年起改為通過第三方認證機構執行能源之星認證。[34]澳大利亞和新西蘭的中介組織在節能中的作用同樣很明顯。

第四，全面開展生產生活領域的節能，根據能耗量大小采取不同措施。除重視二三產業節能外，西方現代化國家還不斷擴大節能的領域。一方面，家庭生活和辦公領域的能源消耗越來越受重視。美國的最低能效標準制度首先就是針對家用電器開展節能的。“能源之星計劃最初主要針對電腦產品，之后逐漸延伸到各類產品，目前覆蓋商業設備、家用電器、辦公室設備、照明產品、房屋建材產品5大類60類終端耗能產品。”[35]另一方面，農業和農村的節能也逐漸受到重視。如英國重視農村節能，采取措施鼓勵農民更有效地使用化肥、更好地管理牲畜及其糞便，支持將廢料和糞便轉化為可再生能源。意大利2009年通過一部法律，規定農業地區的聯產電站有權以其部分熱能使用換取綠色證書。[36]更重要的是，西方現代化國家高度重視對重點用能單位加強能效管理。如日本的能源管理師制度就是針對重點用能單位實施的，而且幾乎所有國家都對一般用能單位和重點用能單位分類管理。根據能耗大小采取不同的措施，在突出節能重點、提高節能實效方面無疑具有重要意義。

三、現代化進程中完善我國節能法制的基本思路

每個國家的能源供給情況、消耗情況、重點用能領域等各不相同，有關節能的法律制度和具體措施也存在很大差別。但是，在追求最大能效、實現最小能源浪費方面，所有國家的目標是一致的。西方一些國家由于現代化程度高，在運用法律規范節能方面起步較早，它們的節能法制顯得更為成功和成熟。我國的社會主義現代化建設正在逐步加深，在能源消耗方面難免會遇到與西方現代化國家同樣的問題。借鑒西方現代化國家在節能法制建設方面的經驗，有助于完善我國的節能法制。目前，我國《節能法》已經確認了強制性能效標準、強制性能效信息標識、自愿認證標識、節能分類管理等制度，但還需要進一步完善。更重要的是，針對我國當前節能法制存在的主要問題，綜合借鑒西方現代化國家節能法制建設的基本規律，建議從三個方面完善我國的節能法制。

（一）在政府監管引導下，重視發揮社會力量，特別是社會組織和個人的作用

節能雖然也屬于道德層面的要求，但它更多的是政府在謀求經濟社會發展和人民生活水平提高的過程中推動能源節約和合理使用，并在此基礎上保護和改善環境的活動，這也正是能源不同于一般日用消費品的地方。因此，必須將節能上升到國家管理層面，由國家制定專門法律進行規范，并由政府進行監管引導。我國《節能法》強調政府對節能活動的監管和引導，是值得肯定的。但是，當前節能法制所強調的政府監管引導存在監管引導不力和忽視社會力量的問題。完善我國的節能法制需要解決這兩方面問題，在政府監管引導下充分發揮社會力量，特別是社會組織和個人的作用，最終達到國家、社會和個人協同努力，共同推進節能工作的局面。

一方面，應當強化政府在節能工作中的主導作用，完善政府的監管和引導體制。當前的節能法制對政府在節能工作中權力和責任的規定只是宣告了政府在節能管理中的強制地位，而沒有關注一些細節問題，導致政府的監管引導不力。要改變這種現狀，必須做到：（1）明確每一個強制性行為模式所對應的法律責任。強制性法律規范應當同時包含行為模式和對應的法律后果，只有行為模式而無法律后果的強制性法律規范難以發揮其強制性的調節作用。前文已經指出，當前的節能法中不少強制性法律規范缺乏法律后果的規定，嚴重影響了政府對節能工作的監管。因此，節能法制應當明確強制性行為模式所對應的法律后果，使政府在節能監管中可以依據強制性規范采取相應的處理措施，否則政府監管就會落空。（2）健全鼓勵性的引導機制，確保有配套的鼓勵措施。節能法制鼓勵用能單位采取的節能措施，往往是對節能具有重要引領示范作用但又不宜強制推行的措施。受到鼓勵的用能單位實施被鼓勵的措施必然會耗費更多的成本。如果它們得不到額外的利益，就難以響應鼓勵。《節能法》和兩個《節能條例》中有不少鼓勵性規定缺少配套的鼓勵措施，導致這些鼓勵性規定除了表明國家在這方面的態度外并無多大的實質意義。因此，必須通過制定配套的鼓勵措施來健全鼓勵性的引導機制，有效實現政府對節能的引導作用。

另一方面，應當重視社會在節能工作中的參與作用，努力發揮社會組織和個人的作用。現代化社會是一個在政府引導下充分發揮社會組織與公民個人積極性的社會。誠如學者所言，“社會治理及其創新就是政府部門與社會組織、公民個體根據社會矛盾、社會問題和社會風險的新表現、新特點和新趨勢，共同創造正確處理這些矛盾、問題和風險的新機制、新實體和新主體，更好地縮小分歧、化解矛盾、控制沖突、降低風險、增加安全”。[37]節能這一關乎國家、社會和人民生活的重要活動更離不開社會組織和公民個人的廣泛參與。關于社會組織和個人在節能中的作用，當前的節能法制也有少量規定，但都是原則性的，幾乎沒有可操作性。如《節能法》第22條對節能服務機構的鼓勵性規定，第23條對節能行業協會的鼓勵性規定，第67條對節能先進單位和個人給予表彰和獎勵的規定等，怎么落實這些規定，法律并沒有明確。作為貫徹《節能法》的實施辦法，國務院發布的兩個《節能條例》似乎應對此予以明確。但兩個《節能條例》或只字不提，或僅作簡單重復。倒是2010年國務院辦公廳轉發了國家發改委等四部門聯合發布的《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》。該意見雖然只是政策性措施，但對推動節能服務公司的發展具有一定的促進作用。節能行業協會和個人在節能活動中理應發揮更大的作用，卻一直沒有相應的法律制度和政策措施加以規范和引導，妨礙了他們積極作用的發揮。所以，我國應當考慮加強這兩個社會力量在節能活動中的作用，具體做法如下：

第一，授予節能行業協會一定的職權，明確其相應的責任。西方現代化國家普遍具有“小政府大社會”的特征，行業協會往往擔負著一定的政府管理職能。我國政府力量非常強大，導致一些行業協會掛靠在政府機關之下無所作為。應當制定關于節能行業協會的詳細規范，把政府在節能管理中的部分職權讓渡或者轉授予行業協會，并對行業協會課以一定的義務，比如行業協會在政府的監管下，代替政府發布行業標準、開展節能產品認證、負責節能領域的考核評選等。這樣不僅能有效減輕政府在節能管理中的負擔，讓政府把主要精力放在對節能的監管和引導上，而且能調動行業協會加強節能管理和服務的積極性，吸引更多的社會力量參與節能服務和管理。

第二，細化公民參與節能的規定，并強化公民在節能中的自主性。節能與每一個公民密切相關，需要每一個公民的積極參與。特別是在現代化進程中，隨著居民生活能源消費在整個能源消耗領域中比重的提升，加強居民生活消費領域的節能越來越重要。“實際上，從利用能源生產產品到消費者使用產品再到使用后的廢棄物處理，每個環節都存在著節能；節能同每個行業、每個單位、每項工作和每個人都有著非常密切的關系。所以，必須加大節能宣傳力度，將節能的意識普及化，倡導人們在日常生活中節電節能，杜絕浪費。”[38]遺憾的是，我國《節能法》關于公民參與節能的規定過于籠統，公民參與形同虛設。因此，要細化公民參與的規定，使公民不僅在居家生活中注重節能，而且能監督其他主體浪費能源的行為，使節能不僅成為每一個家庭、每一個單位的事情，更成為全社會的事情。要實現這一目標，必須強化公民在節能中的自主性，使公民在節能中的主體地位受到充分的尊重，而不僅是禮節性地受到“表彰和獎勵”。

（二）在全面節能基礎上，加強重點領域，特別是新興能源消耗領域的節能

“不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海。”這句名言放在節能工作中非常合適。節能存在于從生產到消費的所有環節，遍布于能源消耗的所有場所，應當是全面的。我國《節能法》把節能界定為“從能源生產到消費的各個環節，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費，有效、合理地利用能源”，并宣稱“節約資源是我國的基本國策”“國家實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略”，正是全面節能的體現。全面節能是開展我國節能工作的基礎。忽視任何領域、任何環節、任何方面的節能，都可能造成能源的浪費，并從全局上破壞我國的節能工作。因此，節能法制不論怎樣完善，都必須繼承現有的全面節能的主旨，并在全面節能的基礎上有針對性地解決能源消耗中出現的問題。當然，由于人們在不同的活動領域對能源的消耗有很大差別，節能法制必須強化對重要能源消耗領域的專門調整。我國《節能法》關注的重點領域并不全面，從我國進入現代化的社會發展進程來看，它至少忽視了農業領域和居民生活領域。完善節能法制，應當加強對這兩個領域節能的規范和監管。

前文已經分析，隨著我國現代化建設的逐漸深入，農業對能源的消耗將明顯提升。國家統計局在列出我國每年糧食的增產時雖未標明其原因，人們仍基本將之歸功于農業科技的進步，特別是農業機械的推廣。而農業科技的投入，特別是農機的推廣必然帶來農業生產領域能源消耗的增長。有研究者指出：“在目前的大多數農村，傳統的粗放型經濟增長方式仍占據主導地位，這是造成農業資源消耗大、浪費嚴重、污染加劇的根本原因。……設備陳舊、技術落后、耗能偏高的農業機械和農用車輛大量存在。”[39]關注農業領域的節能問題，把農業視為我國節能法制的重點調整領域，已經成為必然趨勢。我國并未重視農業節能問題，只是在國務院制定的兩個《節能減排綜合性工作方案》中有所涉及，農業部又在此基礎上發布了《加強農業和農村節能減排工作的意見》和《關于進一步加強農業和農村節能減排工作的意見》。這些政策性文件除了提到淘汰落后農業機械、要求農業機械和漁船及其裝備更新換代、推進農機標準化和規模化作業、推進鄉鎮企業和農村生活節能等外，并無多少實質內容。農業節能不受重視，無章可循，在很大程度上是《節能法》對它不重視而導致的。

這就要求我國《節能法》必須把農業節能視為重點領域節能的一部分，單列一節專門規定。這樣做的好處有三點：（1）突出對農業節能的重視，促使農業在我國現代化建設中更好地發揮作用。我國長期以來形成的農業生產方式和農業傳統文化，在近現代國際社會中不僅沒有給我國帶來多少引以為榮的成就，反而成為我國落后挨打的根源和生產生活領域革命的對象。新中國成立后長期推行城鄉二元化的發展方式，使農業和農村成為貧窮落后愚昧的代名詞，即使在節能領域的相關研究中，農業和農村也被認為能耗過低而遲遲得不到重視。在《節能法》中突出農業節能可以為農業正名，在很大程度上改變輕視農業的現狀，使人們看到一個欣欣向榮、蒸蒸日上的中國現代農業，促進農業在現代化建設中更好地發揮其應有的作用。（2）明確相關部門的職責，完善農業節能的法律制度。《節能法》規定工業、交通、建筑、公共機構這四個重點領域的節能后，國務院隨即制定了兩個《節能條例》，國家有關部委緊跟著制定或者修改了相關的行業標準，并以行政規章或者文件通知的形式廣泛發布。如果《節能法》把農業節能單列出來進行規范，同樣會出現一批配套的法規或者規章，而不會再出現農業部僅僅轉述和出臺一些不實用的空頭政策那樣的尷尬局面。（3）預防農業現代化的負面影響，避免農業現代化走“先污染后治理”的老路。目前我國自然環境的惡化，特別是近年來出現的眾多環境污染事件表明我國的工業化并未真正避免西方工業化國家“先污染后治理”的老路。慶幸的是我國的農業現代化起步晚，程度低，廣大農村相對來說還稱得上是“凈土”。《節能法》關注農業節能，能夠引發社會各界對農村污染的重視，及早行動采取措施，避免或者減少農村的能源浪費和環境污染，使農業現代化和農村城鎮化始終與生態保護相伴，保護農村的碧水藍天。

現行《節能法》對居民生活用能也沒有給予應有的關注。其僅在第18條規定：“國家對家用電器等使用面廣、耗能量大的用能產品，實行能源效率標識管理。實行能源效率標識管理的產品目錄和實施辦法，由國務院管理節能工作的部門會同國務院產品質量監督部門制定并公布。”該條從生產角度規定了家用電器的節能要求，而沒有針對人們在居家生活中的節能行為。在西方現代化國家，能源消耗的很大一部分來自居民消費。有數據顯示，2005年英國能源消耗總量折合約 1506TWh，其中居民消費約546TWh，占36%；第三產業消耗約211TWh，占14%；工業消耗約 230TWh，占 15%；交通運輸消耗約519TWh，占35%。[40]我國雖然目前居民的能源消費尚未達到如此大的比重，但該比重一直在增加。以社會用電量為例，國家能源局發布的2013年社會用電量總數為53223億千瓦時，同比增長7.5%；其中第一產業為1014億千瓦時，同比增長0.7%；第二產業為39143億千瓦時，同比增長7.0%；第三產業為6273億千瓦時，同比增長10.3%；城鄉居民生活用量為6793億千瓦時，同比增長9.2%。[41]這一數據顯示，2013年我國城鄉居民用電量遠遠高于第一產業用電量，略高于第三產業用電量，其同比增長率高于社會用電總量。從這種趨勢來看，居民生活對能源的消費及其在全部能源消耗中的比重都將迅速提高。這種判斷依據至少有兩點：一是隨著我國現代化程度的提高，各種高耗能產品，如現代化的家電、汽車等越來越成為人民生活的必需品，它們將迅速得到普及。二是農村城鎮化意味著占中國人口絕大多數的農民將徹底擺脫傳統的農業生活方式，他們將像城市居民那樣追求現代化的物質生活。這兩點注定了居民生活對能源的消耗有非常大的上升空間。但是，《節能法》僅在第66條規定“國家實行有利于節能的價格政策，引導用能單位和個人節能”，并允許實行差別電價政策，而并無其他規定。居民生活用能由于過于分散，也不適用于“重點用能單位節能”的規定。《節能法》對屬于第三產業的公共機構的節能問題都予以專門規定，對電能消耗已經超過公共機構的居民生活用能卻一筆帶過，顯然無法實現政府對日益增長的居民生活用能的有效監管和引導。

因此，《節能法》也應當把居民生活作為節能重點領域而單列出來進行規范。具體來說，可以從以下兩方面入手：（1）在內容上，注意解決好居民生活用能的總額限制問題。雖然國家鼓勵實行差別電價政策，有些地方也試行了階梯電價制度，但這些措施都只能約束那些重視能源價格的人，而可能成為另外一些人“炫富”的資本。因為在一個比較富裕的家庭中，電費、燃氣費等支出在整個生活消費中所占的比重并不高。這些人可能不在乎這些能源的價格，而這些關乎民生的能源價格也不可能定得很高。為此，就像國家用限購政策調節房地產市場那樣，可以考慮對家庭生活用能進行總額限制，避免“土豪”們浪費能源。限制的總額可以根據社會發展狀況適時調整，對于有特殊情況確需在生活中消耗過多能源的家庭，可以依申請審批。這樣做至少可以增加家庭生活中能源浪費的阻力。（2）在方法上，通過節能合同管理發揮社會組織和個人的作用。在居民生活節能中，借助節能合同大力發揮節能服務公司和個人的積極作用自不必說。需要注意的是，現代人的居家生活已經離不開物業服務公司和社區居民委員會（村民委員會）。因此，應當吸收物業服務公司和居民委員會（村民委員會）參加節能服務和管理。它們在成為節能合同一方當事人后，必然會努力做好節能工作。

（三）在市場激勵機制下，綜合運用公私法手段，特別是私法手段調整節能

能源消耗既是一種以支付價款的形式進行的有償消費，又牽涉國家的宏觀經濟發展規劃和戰略部署。從這一角度說，國家對節能的調整既需要采用公法的手段，又需要采用私法的手段，而這些手段都必須在市場激勵機制下有效開展。

“節能工作的核心任務是提高能源用戶所使用的能耗設備和系統的能源效率。而能源用戶存在于市場中，包括企業和老百姓，他們是能源消費的最終用戶，因此推動節能工作要充分重視市場的作用，讓社會中的不同群體都能夠從自身利益出發，自發節能。”[42]在節能法制中引入市場激勵機制，實際上就是引入利益引導機制，至少應當采取兩個措施。

第一，明確用能單位和個人在節能活動中的權利。無論是現行《節能法》還是兩個《節能條例》，對政府主管部門和用能單位的義務規定得都比較清楚，卻沒有規定義務主體對應的權利。其中雖然有個別原則性的獎勵規定，如對節能工作做得好的單位和個人給予表彰和獎勵，但關于表彰和獎勵的條文即使規定得很詳細，也算不上是權利性的規定，而充其量只是政府從管理角度采取的一種不具有普遍性的激勵措施。從法學原理上說，有義務就應當有對等的權利，確保權利與義務的一致性才能調動社會主體遵守法律的積極性。由于政府的行政管理是一體的，對負責節能管理的政府部門及其工作人員可以采取表彰和獎勵方式，而對于用能單位和個人來說，賦予他們在節能方面充分的權利才能促使他們更好地履行節能義務。這些權利應當以確保他們在節能活動中實現適當的經濟利益為主，同時輔以其他方面的利益。以授予用能單位和個人在節能活動中相關權利的方式引導他們的節能活動，再加上現有的強制性義務規定，用能單位和個人的節能效果會明顯提高。

第二，加強節能領域的競爭。現行《節能法》要求用能單位和個人節能，而能源節約程度的相關標準來自政府，所以用能主體只和政府之間存在縱向法律關系，用能主體相互之間不存在橫向法律關系。用能單位、個人相互之間沒有法律關系，必然割裂它們的聯系，每一個用能主體只考慮自身的節能活動和政府對節能的要求，而無需考慮其他用能主體在節能方面的成就和做法，彼此之間既不會比較也無法借鑒。要改變這一現狀，可以考慮引入并改造日本的“領跑者”制度和其他相關制度。基本做法是：在我國各領域和行業節能水平、技術標準相差很大的情況下，對某些同類的或者同領域的用能主體的節能標準進行綜合分析，以其每一個固定時間段（如一年）節能的平均值為基數，要求每一個同類或者同領域的主體下一時間段的節能除了在自己上一個時間段的基礎上提高一定的百分比外，同時還必須在此平均數的基礎上提高一定的百分比，用能單位超額完成任務的給予重獎，完不成任務的給予重罰。這種做法能促進節能落后的用能單位加強向節能先進的用能單位學習和借鑒節能管理辦法，推動不同用能單位在節能方面開展競爭，激發我國的能源管理師制度，將《節能法》第55條“重點用能單位應當設立能源管理崗位”的規定落到實處。總之，明確用能單位和個人在節能活動中的權利，加強節能領域的競爭，都是以利益引導的方式強化用能單位和個人的節能活動的，是市場激勵機制在節能法制建設中的靈活運用。

從法律部門劃分來看，節能法屬于經濟法部門。“經濟法的調整方法具有比其他部門法的調整方法更強的經濟性。經濟運行具有自己的規律，人們不能創造、改變和消滅規律，但是可以發現、認識和利用規律，經濟法在使用各種調整方法調整經濟關系時，不能隨意左右經濟運行，而只能因勢利導，力求把經濟運行協調到符合客觀規律的軌道上來。”[43]經濟法既具有公法屬性，也具有私法屬性。因此，在市場激勵機制下，節能法制既要用公法的調整方法，也要用私法的調整方法，實現兩種調整方法的有機綜合。但是，經濟法的“經濟性”決定了節能法制理應遵循經濟運行的基本規律，注重從私法的角度進行調整。“法律畢竟是客觀見之與主觀的東西，在一定的社會歷史條件下，調整方法的選擇更具有直接性。對同樣社會問題可以選擇不同的調整方法。采用何種調整方法來調整某一歷史時期面臨的社會關系和社會問題，有一般規律，但也體現著立法者的智慧、經驗和技術水平的高低，有相當的可創新空間。”①本句引自孫國華教授文章，原文為“法律畢竟是客觀見之于主觀的東西”。筆者認為，因原文作者筆誤把“于”寫為“與”，故此處改為“法律畢竟是客觀見之于主觀的東西”。[44]現行《節能法》運用的公法調整方法很多，在完善這些公法調整方法的基礎上，需要認真加強私法調整方法，并使公法調整方法和私法調整方法有機融合，相得益彰。既然我國節能法鼓勵節能服務機構的發展，就應當以發展壯大節能服務機構為基礎，創新節能制度。具體來說，可以從兩方面入手：

第一，改進合同能源管理制度。“合同能源管理公司的經營機制是一種節能投資服務管理；客戶見到節能效益后，合同能源管理公司才與客戶一起共同分享節能成果，取得雙贏的效果。合同能源管理模式的廣泛使用，不但解決了一大批企業的資金、技術問題，使瀕臨淘汰危險和耗能過高的企業繼續生存發展，而且催生了一大批節能服務公司，發展成為一種新興的節能服務產業。”[45]合同能源管理制度在節能方面的優勢顯而易見，但目前的合同能源管理僅限于節能服務公司和用能單位之間，是一種純私法的關系。可以考慮與行政合同相結合，將合同能源管理引入帶有公法性質的法律關系之中。也就是說，除了用能單位和節能服務公司建立節能合同外，政府節能監管機關還可以和節能服務公司簽訂合同，督促節能服務公司加強節能服務，確保節能服務公司在節能服務中完成一定的節能目標。同時，政府還可以和用能單位簽訂合同，要求用能單位在較長的一定時期內完成一定的節能目標，而不需要過于關注用能單位在某一過短時段（如一年、一季度）內節能效果的好壞。這樣做既能幫助節能服務公司確定服務目標，引導節能服務公司的發展，又能避免因局限于某一過短時段對用能單位的節能考核而帶來弊端。

第二，引入“白色證書”制度。“白色證書”制度最核心的內容是，在不減少國家確定的總節能量的前提下，在市場機制下重新配置不同用能單位的節能額。將這一制度引入我國至少有三種好處：（1）鼓勵節能效果好的用能單位進一步強化節能。節能效果好的用能單位可以把自己超額完成的節能量“轉賣”給其他用能單位，取得除節省用能成本之外的收益，將進一步激發它們的節能熱情，促使它們進一步完善節能措施。（2）為節能效果差的用能單位提供緩沖機會。節能效果差的單位在自己發展的特殊時期，通過“轉購”其他用能單位的節能量來應對自己應當完成的節能任務，可以順利度過節能“難關”，爭取更多的時間提高自己的節能水平。（3）強化市場激勵機制的作用。“白色證書”制度的引入可以強化市場激勵機制在節能領域的作用，充分發揮市場對節能的調節作用，并淘汰那些節能長期不達標的用能單位。總之，這一制度對我國很有吸引力，在我國當前用能單位的節能技術、節能管理水平參差不齊的狀況下，可以有效解決由于節能指標過于統一而產生的問題。有研究人員對引入這一制度充滿期待：“在節能降耗資金有限、節能進程舉步維艱的今天，可交易節能證書制度能降低整體節能成本、充分調動節能主體積極性，具有很強的優越性，如果能成功引入，必將給我國的節能降耗事業帶來更廣闊的前景。”[46]

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【責任編校：王 歡】

What Kind of Legal System Will We Use to Save Energy

Wei Shengqiang
（Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China）

Modernizationiscloselyrelatedtotheenormousconsumptionofenergy,sotheresearchonourenergy-saving legal system can not break away from modernization of China.Under the modernization perspective，there are three problems in our country's energy-saving legal system:Firstly,the support forces are single,which attach importance to the governmentsupervisionbutneglectthesocialconsciousness.Secondly,theareasofconcernareincomplete,whichpayattention to the secondary and tertiary industries but neglect primary industry.Thirdly,the adjustment methods are ossified,which pay attention to the adjustment of public law but neglect private law methods.A comprehensive study on the energy-saving legal system of Japan,America,Europe and Australia,we can summarize some basic rules of their energy-saving legal system:The government has always played a leading role in the energy-saving,who keep up with the progress of science and technology to updatethe energy consumption standard.The regulating function of markethas attachedgreat importance,by usingthe methods of private lawtomobilizethe enthusiasmon theenergy-saving.Givingfullplayto the roleofenergy-saving intermediary organizations,which can provide quality and convenient services for energy-saving in various fields.Carrying out the comprehensive energy-saving activities in production and life area,and taking different measures according to the energy consumption quantity.Referencing from the practice of modern western countries,in view of the existing problems of our country's energy-saving legal system,how to improve the energy-saving legal system of our country in the process of modernization,we should start from three aspects:The first is in the government supervision,attach importance tothe role of social forces,especially the role of social organization and individuals.The second is on the basis of comprehensiveenergy-saving,strengthenenergy-savinginkeyareas,especiallythenewfieldofenergyconsumption.Thethirdisunder the market incentive mechanism,comprehensive use of public and private law means,especially adjusting by private law.

Modernization;Energy-Saving;Legal System

D922.67

A

1673―2391（2017）04―0079―015

2017-03-29

魏勝強（1976—），男，河南遂平人，鄭州大學教授，研究方向為生態法學、能源法學。

河南省哲學社會科學規劃項目“中國特色社會主義法治理論視域下的公民法治觀念培養機制研究”（2016BFX019）；中國博士后科學基金面上項目“中共領袖能源思想的演變與我國能源政策法律建設研究”（2014M560604）。