家暴案件人身安全保護令執行中警察權的權限及行使

趙 穎

（中國人民公安大學馬克思主義學院，北京100038）

家暴案件人身安全保護令執行中警察權的權限及行使

趙 穎

（中國人民公安大學馬克思主義學院，北京100038）

隨著人身安全保護措施的實踐開展，關于警察在人身安全保護令實施中的角色與責任、權限等問題引發一系列討論。警察在家暴案件人身保護令執行中負有告知、協助申請保護令、收集資料與保留證據、執行保護令、及時教育及制裁加害人等職權與義務。警察權行使要以受害人、兒童和執法人員的安全為優先考量；要有準確的立法授權，使警察職責明確，執法規范，干預積極；要實現社會聯動，加強多機構合作；要適時培訓與訓練，開展專業干預。

人身安全保護令；家庭暴力；警察權；即時強制；告誡

1995年，第四次世界婦女大會在北京召開。大會關于婦女議題的討論，特別是大會達成的《北京宣言》和《行動綱領》強調了在維護婦女權益方面的政府責任，也開啟了中國對“家庭暴力”的研究及其立法進程。經過20多年的推動，我國在防治家庭暴力工作方面取得了積極的進展。2016年3月1日，《反家庭暴力法》（以下簡稱《反家暴法》）正式實施，強調反家庭暴力是國家、社會和每個家庭的共同責任，明確了各政府機關、各職能部門以及社會服務機構等在預防和制止家庭暴力中的職責及義務。《反家暴法》第四章專門對人身安全保護令制度予以規定，民眾對其法律效果和社會效果充滿期待。其中，與警察權行使相關的問題主要集中于：警察在人身保護令實施中的角色與責任是什么？其權限設定如何？在人身安全保護令實施中，警察權行使應堅持哪些原則？本文擬對上述問題展開研究。

一、家暴案件人身安全保護令執行中涉警問題

人身安全保護令是法院為保護家庭暴力受害人的人身和財產安全采取的一項司法救濟措施。在實踐中，人身安全保護令常被稱為緊急保護令（對受害人的保護）、暫時禁制令（對施暴人的禁止與限制）、不接觸令（對受害人及其他相關人的保護）或保護令。它誕生于上個世紀八十年代英美法系國家，是國外反家暴的成功經驗。其設計意圖在于：改變傳統的事后處罰的干預方式，加強事前預防和事中合理干預，進行有針對性的司法法律救濟。這種做法在國內外都經過了長時間的試驗探索，目前已經成為世界公認的保護家庭暴力受害人最有效的措施。

我國的人身保護令制度經歷了長時間的司法實踐。2008年，《涉及家庭暴力婚姻案件審理指南》（由最高人民法院中國應用法學研究所編制，以下簡稱《審理指南》）開始試用。最高人民法院選擇9個基層法院開展試點，2010年增至72個。由于效果明顯，江蘇、廣東和湖南省高級人民法院在學習試點省份經驗的基礎上，在本省自行開展試點工作。這一研究雖然不具有法的強制效力，但它開拓性地探索了法官審理與處置家暴案件的措施。《審理指南》專章規定人身安全保護措施，也是各地試點著重研究的問題。從實際效果看，在簽發人身安全保護裁定的上百起案件中，被申請人能夠自覺遵守裁定，法律效果與社會效果非常明顯。①有關人身安全保護裁定在司法實踐中的應用情況，參見楊躍、蔡仲維：《人身安全保護裁定在反家庭暴力中的應用與完善》，《湖北警官學院學報》2014年第4期，第139頁。家暴案件人身安全保護令執行中的涉警問題主要集中于人身安全保護令的執行主體、人身安全保護令警察執行限度和執行范圍、公安機關與法院的配合等。

（一）人身安全保護令的執行主體

《反家暴法》第32條明確規定人身安全保護令由人民法院執行，公安機關應當協助執行。《審理指南》第36條和2010年重慶市高級人民法院《關于涉家庭暴力婚姻案件人身安全保護裁定的程序規定（試行）》（以下簡稱《重慶規定》）同樣把公安機關設定為執行主體的協助機關。②《審理指南》第36條規定：“人民法院將人身安全保護裁定抄送轄區公安機關的同時，函告轄區的公安機關保持警覺，履行保護義務。公安機關拒不履行必要的保護義務，造成申請人傷害后果的，受害人可以以公安機關不作為為由提起行政訴訟，追究相關責任。”《重慶規定》第15條規定：“人身安全保護裁定由作出裁定的人民法院執行。人民法院執行本條規定第九條第（一）至（五）項時，可以向當地的公安機關發出協助執行通知書，由其協助執行。”

值得注意的是，《審理指南》第36條還規定，公安機關不履行保護義務，造成申請人傷害后果的，應追究責任。從實際意義上看，該規定將公安機關設定為執行主體。這一表述顯示出該項工作模式仍處于探索之中，將哪個機構設為執行主體更適合，更有效還不明晰。

有的地方則把公安機關設定為主要執行主體。2010江蘇省高級人民法院、江蘇省公安廳、江蘇省婦女聯合會《關于依法處理涉及家庭暴力婚姻家庭案件若干問題的指導意見（試行）》（以下簡稱《江蘇意見》）第8條至第12條規定了公安機關和人民警察作為人身安全保護裁定執行主體的主要職責及具體措施。如第8條規定：“人民法院作出人身安全保護民事裁定書后，應當送達申請人、被申請人，同時抄送申請人、被申請人住所地或經常居住地公安局（分局）、婦聯組織。”第9條規定：“人身安全保護民事裁定書由申請人、被申請人住所地或經常居住地公安局（分局）監督執行，婦聯組織予以配合。”很明顯，這里將公安機關和人民警察設定為執行主體。

另有學者認為，民事保護令以公安機關為執行主體存在很大問題。該觀點認為，警察權的設置與行使以維護公共秩序為必要。只要公民的行為沒有危害國家利益，沒有影響社會公共秩序，沒有超越“私領域”，國家公共權力便不宜干預。同時，根據《行政強制法》的規定，基于警察權的強制性，必須對其進行必要的限制，確保行政權力嚴格按照法定的權限、范圍、條件和程序行使而不被濫用。據此，警察權介入權限應被明確限定于制止家庭暴力方面，如依法及時取證，依法行使即時強制權、治安調解和處罰權。而在民事保護令執行方面，由于缺乏基本法的明確授權，公安機關執法主體資格的適格性遭到了嚴重質疑。基于此，有學者提出，民事保護令須由人民法院執行，司法警察是民事保護令執行的應然主體。而公安機關干預家庭暴力的權力行使具有法定限度，公安機關不適合作為家暴案件民事保護令的執行主體。堅持此觀點的學者還強調：“對于以民事請求方式出現的保護令，注重的是對受害人個體民事權利的維護，將屬于司法權定位及司法強制權性質的民事執行權交由公安行政機關行使，缺乏理論上的支撐。”[1]

（二）警察執行范圍

人身安全保護令包括對受害人的保護令和對施暴方的禁止令。《反家暴法》第29條明確了人身安全保護的四項措施。①《反家暴法》第29條規定，人身安全保護令可以包括下列措施：（一）禁止被申請人實施家庭暴力；（二）禁止被申請人騷擾、跟蹤、接觸申請人及其相關近親屬；（三）責令被申請人遷出申請人住所；（四）保護申請人人身安全的其他措施。《審理指南》第三章對人身安全保護裁定的種類、管轄、申請時間與條件、有效期、申請審查、送達、生效、執行、復議、聽證、撤回審查等作出了詳細規定。其中，第27條規定了人身安全保護裁定的七項主要內容，其中四項為對被申請人的禁止措施，第4款和第6款為必要時責令被申請人必須做的內容，第7款則為對申請人的保護內容。②《審理指南》第27條規定，人民法院作出人身安全保護裁定，可以包括下列一項或多項內容：1.禁止被申請人毆打、威脅申請人或者申請人的親友；2.禁止被申請人騷擾、跟蹤申請人，或者與申請人可能受到傷害的未成年子女進行不受歡迎的接觸；3.人身安全保護裁定生效期間，一方不得擅自處理價值較大的夫妻共同財產；4.有必要的并且具備條件的，可以責令被申請人暫時搬出雙方共同的住處；5.禁止被申請人在距離下列場所200米內活動：申請人的住處、學校、工作單位或者其他申請人經常出入的場所；6.必要時，責令被申請人自費接受心理治療；7.為保護申請人及其特定親屬人身安全的其他措施。可見，禁止措施、責令要求和保護條款非常豐富。

根據工作需要，有些試點基層法院對裁定的內容進行了變更和補充。例如，《重慶規定》第9條將人身安全保護裁定的內容擴大為九項，包括四項禁止條款、三項責令條款、一項中止條款和一項其他措施。除了《審理指南》七項內容外，其還增加了兩項：在審查基礎上責令被申請人支付的生活費、醫療費以及未成年子女撫養費、教育費等款項。③《重慶規定》第9條規定，人身安全保護裁定可以包括下列一項或多項內容：（一）禁止被申請人對受害人繼續實施暴力行為；（二）禁止被申請人利用電話、信件、網絡等方式騷擾受害人，或對受害人實施跟蹤、窺視等行為；（三）中止被申請人對其未成年受害子女行使監護權或探視權；（四）有必要且具備條件的，可以責令被申請人暫時遷出雙方共同的住所或受害人的其他住所；（五）禁止被申請人進入受害人的住所或其他活動場所；（六）禁止被申請人擅自處分受害人居住的房屋及其他價值較大的夫妻共同財產；（七）申請人沒有穩定的經濟來源，或者生活確有困難的，經申請人申請并經審查確有必要，可以責令被申請人支付申請人在人身安全保護裁定生效期間的生活費以及未成年子女撫養費、教育費；（八）經申請人申請并經審查確有必要，可以責令被申請人給付受害人因被申請人的暴力行為而支付的醫療費及其他必要費用；（九）為保護受害人人身安全所必須的其他措施。

《江蘇意見》則作出了更為細致的程序性規定。第9條規定：法院作出裁決，由當事人所在轄區的公安機關監督執行。第10條規定:公安機關接到法院的裁定后，找雙方當事人談話，告知民事裁定書的具體內容和法律責任等。第11條規定：民警需將所有工作記錄在案；依法處理家暴案件需規范化；公安機關要及時回應家庭暴力報警求助，及時出警，對于違反人身安全保護民事裁定書的行為要及時制止；公安機關可依照有關規定對行為人進行行政處罰，構成犯罪的應追究刑事責任。2011年常州市公安局《家庭暴力警情處置規范》強調，人身安全保護民事裁定書由申請人、被申請人住所地或經常居住地公安局（分局）監督執行，并重申了時限、告知義務和準確記錄的要求。

隨著該項工作的深入，保護令涉及的范圍越來越廣，與我國法律對公安機關的賦權存在很大出入。特別是涉及金錢給付、監護權與探視權的中止以及房屋等共同財產的處分等內容的保護令，公安機關并無管轄權和執行權。

（三）公安機關與法院的配合

從目前的執法實踐來看，各地公安機關能夠配合人民法院執行人身安全保護令。但是，法律沒有明文賦予公安機關人身安全保護令執行職權，對公安機關協助執行范圍也沒有進行明確規制，許多人仍然認為人民法院民事裁定的協助執行并不屬于公安機關的警務工作范圍。這樣一來，裁定的執行效果取決于當地法院與公安機關的溝通。公安機關在人身保護令工作中的角色與責任、權限設定等還缺乏明確的法律規定和常態機制，無疑是裁定執行過程中的軟肋。

《江蘇意見》第8條規定，法院作出人身安全保護民事裁定書后，除送給申請人和實施家暴的加害人外，還要送至當地警方和婦聯。第9條、第10條規定：“公安局應在12小時內將民事裁定書轉遞至申請人、被申請人住所地或經常居住地公安派出所。”“派出所應當在收到民事裁定書后12小時內指派社區民警與申請人、被申請人談話。”“如遇申請人、被申請人外出等特殊情形導致無法在前款規定的12小時內進行談話的，社區民警應將有關情況記錄在案，并在上述情形消失后立即履行前款規定的職責。”第11條至第13條規定，警方及時回應報警，及時出警，制止家庭暴力，同時收集固定證據并反饋給法院，法院則依法予以處理。如果當事人行為涉及犯罪，將移送公安機關處理。而對于違反人身安全保護民事裁定書但無權管轄的行為，應將有關情況及時通報人民法院。很顯然，公安機關與法院的配合與溝通貫穿于整個人身保護令的執行過程之中。

二、家暴案件人身保護令執行中警察的權限與義務

在我國，有關家庭暴力防治的規定是逐漸出現的。2001年《婚姻法》首次明確“禁止家庭暴力”，并設專章規定了各機構的責任和救濟措施。2005年《婦女權益保障法》要求公安、民政等機構在職責范圍內依法為受害婦女提供救助，預防和制止家庭暴力。《反家暴法》則總結近年來家庭暴力干預實踐，對各機構的主要工作責任與工作原則進行了規定。我們需要明確警察在預防和制止家庭暴力工作中和具體的家暴案件人身保護令執行中的權限范圍。

（一）家庭暴力防治中的警察權限

世界各地警察干預家庭暴力的經驗大致可以分為三種：一是以美國、加拿大、英國為代表的積極干預模式。這些國家從20世紀60年代起致力于防治家庭暴力問題，并在社區警務的框架下探索針對家庭暴力的“強制性逮捕”“強制性起訴”政策，授權警察在有正當理由認定某人實施家庭暴力時必須立即出面制止，強力干預，強制逮捕。二是以我國香港地區、臺灣地區為代表的法定介入。香港地區《家庭暴力條例》（1986年制定，1998年修訂）和臺灣地區“家庭暴力防治法”（1998年通過）明確對警察防治家庭暴力進行授權。臺灣地區還專門制定了“警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法”（1999年），要求警方依法介入。①參見趙穎：《警察干預家庭暴力的理論與實踐》，群眾出版社2006年，第400-423頁，我國香港地區和臺灣地區警察對家庭暴力干預的內容。三是以韓國為代表的有限介入模式。警察在制止暴力后，展開調查，并尊重受害人意見的酌情處理。警察權作為公權力，其預防和制止家庭暴力的正當性基礎是由國家賦予的。各國家及地區警察干預家庭暴力的模式稍有不同，但都經歷過從不管到管的過程，也都對警察的干預權限進行了法律規定，并與社會各機構合力，以達到防治家庭暴力的效果。

在我國，公安機關的執法權主要包括行政執法權和刑事司法權。公安執法必須有明確的法律授權，必須在合理的限度內依法進行，有效處置。我國在家庭暴力干預實踐中，綜合考慮過以上模式，試圖在法律上根據警察權的性質明確其權限行使的范圍。我國《憲法》《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》和《人民警察法》規定了公安機關的執法權界限，是指導公安機關依法行政的主要依據。而《反家暴法》則根據家庭暴力的特點，在出警、制止暴力、調查取證、協助受害人就醫、協助民政部門對受害人進行臨時庇護安置與救助、傷情鑒定、告誡、協助法院執行人身安全保護令等方面都涉及公安機關，進一步明確了公安機關與人民警察的責任義務。

家庭暴力干預中，公安機關的刑事司法權主要是刑事立案、刑事偵查、刑事強制和刑罰執行權。根據《刑法》，家庭暴力涉及的罪名包括故意殺人、故意傷害、非法拘禁、強奸、猥褻、侮辱、誹謗、暴力干涉婚姻自由、重婚、虐待、遺棄等。其中，除了故意殺人和造成嚴重后果的故意傷害罪外，其他行為發生在家庭成員之間，需要告訴才處理。針對這一現狀，《反家暴法》第14條和第35條設置了強制報告制度，使警察獲得介入自訴案件的合法途徑。同時，為積極預防和有效懲治家庭暴力犯罪，加強對家庭暴力被害人的刑事司法保護，2015年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發了《關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》（法發〔2015〕4號）（以下簡稱《2015意見》，要求依法及時、有效干預；迅速審查、立案和轉處；依法采取強制措施等。也就是說，警察面對家庭暴力中的各種犯罪行為，必須及時立案、偵查，及時收集證據，及時告知受害人自訴權利，及時實施刑事強制等，以有效行使刑事司法權。

家庭暴力干預中，公安機關行使行政執法權的問題較多。長久以來，將公共領域與私人領域進行分界，限制警察權的擴張，是規范公安行政執法的重要思路。公安行政執法既要尊重人們正常的私人生活，又要干預有一定社會危害性的行為，是警察處置家庭暴力的困難所在。對此，以婦聯為代表的各機構通常以《人民警察法》第21條規定的公安機關的社會服務職能為依據，要求公安機關與人民警察對家庭暴力積極介入。②《人民警察法》第21條規定：“人民警察遇到公民人身、財產、安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。”

綜合公安機關行政執法權和刑事司法權，結合警察防治家庭暴力的執法實踐可知，在反家庭暴力工作中，警察權的權限范圍至少包含以下幾個方面：

第一，預防權。預防勝于打擊，加強前期預防，可以有效加強社會建設，減少受害者痛苦。公安機關預防權的行使既包括《反家暴法》規定的各種普法宣傳，也包括防止家庭暴力行為升級為犯罪行為的各種措施。

第二，即時強制權。警察的即時強制權包括警察及時出警、控制局面，制止正在發生的危險或者違法行為。2008年中宣部、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、衛生部、全國婦聯七部委《關于預防和制止家庭暴力的若干意見》（以下簡稱《2008意見》）強調，要將家庭暴力納入“110”出警工作范圍，并及時有效處警。①《2008意見》第8條規定：公安機關應當設立家庭暴力案件投訴點，將家庭暴力報警納入“110”出警工作范圍，并按照《“110”接處警規則》的有關規定對家庭暴力求助投訴及時進行處理。公安機關對構成違反治安管理規定或構成刑事犯罪的，應當依法受理或立案，及時查處。

第三，收集證據權。國家對任何形式的家庭暴力的禁止態度必須通過一定形式的制裁來體現，而行政制裁和刑事制裁都需要建立在充分的證據基礎上。《2015意見》第11條專門強調：“公安機關在辦理家庭暴力案件時，要充分、全面地收集、固定證據，除了收集現場的物證、被害人陳述、證人證言等證據外，還應當注意及時向村（居）委會、人民調解委員會、婦聯、共青團、殘聯、醫院、學校、幼兒園等單位、組織的工作人員，以及被害人的親屬、鄰居等收集涉及家庭暴力的處理記錄、病歷、照片、視頻等證據。”警察出警過程中的及時調查取證和準確記錄，對于后續的其他法律救援工作極為重要。

第四，告誡權。公安告誡制度是《反家暴法》的一大亮點。《反家暴法》第16條規定：“家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書。告誡書應當包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實陳述、禁止加害人實施家庭暴力等內容。”第17條規定：“公安機關應當將告誡書送交加害人、受害人，并通知居民委員會、村民委員會。”制作書面告誡書制度強化了輕微家暴行為的執法規范。

第五，行政處罰權。《反家暴法》第33條規定：“加害人實施家庭暴力，構成違反治安管理行為的，要依法給予治安管理處罰。”警察依據法律規定，及時對施暴者實施行政制裁，表現出公權力對家庭暴力絕對不容忍的態度。

第六，行政調解權。這主要針對情節輕微的家庭暴力。警察處理家庭暴力案件，行使行政調解權，并不是單純追求雙方和解，而應該尊重受害者的意愿，表明其保護受害者權利的態度。《2008意見》特別強調公安機關要依法處理：對于可以調解的情況，“應當遵循既要維護受害人的合法權益，又要維護家庭團結，堅持調解的原則，對施暴者予以批評、訓誡，告知其應承擔的法律責任及相應的后果，防范和制止事態擴大”。

規范人民警察干預和處置家庭暴力行為是警察機關執法規范化建設面臨的法律問題。公安機關反家暴的明確態度和及時處理的現實做法可以有效警示加害人，妥善救治、安置被害人，預防和減少犯罪。

（二）家庭暴力人身保護令執行中警察的義務

結合警察在家庭暴力防治中的權限范圍，借鑒國內外家庭暴力人身保護令的實踐經驗，筆者認為，警察在家庭暴力人身保護令實施中起著非常重要的作用。警察出警后，會第一時間接觸受害人與加害人，警察如何作為，如何行使職權非常重要。它表明了公權力的態度，也會對受害人與加害人造成切實的干預效果。

第一，告知。警察負有對申請人與被申請人的告知義務，需要通過談話，明確告知裁定書的具體內容和法律責任。特別是對申請人的告知要清晰明白，告知申請人的權利、可獲得的幫助以及公安機關和其他機構可協助其獲得這些幫助。警察的告知可以起到預防家庭暴力的作用。各地公安機關在制定家庭暴力處置操作規范時，都在送達人身安全保護裁定書時特別強調了告知義務。

第二，協助申請保護令。申請保護令的一般程序是由受害人向法院提出申請；特殊情況下，公安機關也可以代為申請。《反家暴法》第23條對此進行了明確規定。②《反家暴法》第23條規定：對于無民事行為能力人、限制民事行為能力人，或其他遭受強制、威嚇等無法申請的，公安機關也可以代為申請。按照臺灣地區“家庭暴力防治法”的規定，在緊急情況下，警察機關可以為被害人申請暫時保護令；在特別緊急情況下，甚至可以通過電話、傳真等方式替被害人向法院加急申請。而警察在緊急情況下提出暫時保護令申請的，法院通常會根據警察所陳述的事實，在4小時內就以書面方式核發（除非有正當理由）。這一緊急（暫時）保護令是在對家庭暴力進行適時的危險評估的基礎上的決定，可以適時保護受害人、限制加害人。

第三，收集資料與保留證據。警察處理家庭暴力案件時，應及時收集資料并注意保留相關證據，制作書面記錄。依據《反家暴法》第20條的規定，“人民法院審理涉及家庭暴力的案件，可以根據公安機關出警記錄、告誡書、傷情鑒定意見等證據，認定家庭暴力事實”。也就是說，公安機關出警資料、告誡書和其他證據也為受害者進一步申請人身保護令作了充分的準備。

第四，執行保護令。雖然《反家暴法》確定公安機關為保護令的協助執行單位，但各地在實踐中皆將公安機關作為最重要的執行單位。特別是我國“110”報警熱線的24小時制和公安派出所和巡警部門的網格式勤務制度，使人們對于警方及時出警、制止暴力、執行保護令心存期待。我國臺灣地區“家庭暴力防治法”和《美國示范法典》都強調警察機關要執行保護令，并根據警察機關與法院的不同權限，明文嚴格區分警察機關、法院執行保護令的不同職責，具有可操作性。警察機關執行保護令主要集中于及時充分地告知受害人所享有的權利、采取必要措施以保證受害人及其家庭成員的人身安全、協助受害人和孩子及時就醫、協助受害人隨身帶走個人生活必需品，協助將受害人安置到臨時庇護場所或救助管理機構等。

第五，及時教育及制裁加害人。人身安全保護裁定只是一種臨時性救濟措施。人身安全保護令的送達、執行和監督旨在教育、限制及制裁加害人，引導其改變其行為，調整好家庭關系。能否達到目的，送達人和執行人的威懾力和強制力極為關鍵。①參見陳敏：《人身安全保護令實施現狀、挑戰及其解決》，《預防青少年犯罪研究》2016年第3期，第36-42頁。文中作者統計了《反家暴法》實施后1個月里全國3117個基層法院共發出的33份人身安全保護令的效果，發現有4名被申請人挑戰了司法權威，其中兩位明顯只服從于公安警察的行政執法。諸多經驗使部分人開始致力于修改《反家暴法》，試圖重新規定公安機關為執行義務機關。各地在實際操作過程中，大多強調公安機關接到法院的裁定后，要找雙方當事人談話，告知裁定書的具體內容和法律責任。②如《江蘇意見》第10條。警察在送達、執行和監督人身安全保護令和干預家暴工作中必須兼顧制裁與教育原則，對于家庭暴力加害人進行及時教育，告知禁止事項，及時提醒其對法律的遵守，明確再犯責任，加強對加害人的控制與管理。

三、家暴案件人身保護令執行中警察權行使的建議

2016年《反家暴法》頒布實施后，各地積極出臺配套措施，健全并落實強制報告、公安告誡、家暴庇護、人身安全保護令等系列制度。據不完全統計，截至2016年11月底，已有17個省區市出臺了貫徹實施《反家暴法》的配套制度和政策文件共計110份。[2]在人身保護令簽發與執行方面，各地進行了積極探索，特別是試點地區積極出臺政策，規范相關工作。警察機關在執行家暴案件人身安全保護令時還需要注意以下幾方面：

（一）以受害人、兒童和執法人員的安全為優先考量

公安機關與人民警察不論是初次接警處理家庭暴力案件還是接到法院有關保護令協助執行通知書，在面對家庭暴力受害人和加害人時，必須以受害人、兒童和執法人員自身的安全為優先考量。

2009年董珊珊被丈夫王光宇毆打致死案表明，公安機關必須重視家庭暴力問題。③陳虹偉、莫靜清：《董珊珊，一個家庭暴力下的冤魂》，《愛情婚姻家庭（特別觀察）》2010年第4期。2010年蘭州市公安局特警竇勇處置家庭暴力案件時遇害案則表明警察面臨的現實危險。處置家庭暴力必須對家庭暴力的危險性進行準確評估。兩個典型案例均表明面對家庭暴力，警察缺乏足夠的敏感，未能準確評估其危險性，故不但不能有效保護受害者的安全，還會使警察自身陷入危險境地。

及時而準確的危險評估是警察預防與制止家庭暴力的關鍵環節。英國West Yorkshire市通過逐漸加強的三階段介入措施防止被害者的重復被害：一方面保護被害人，另一方面消除加害者再次施暴的動力。他們研制了三階段危險評估程序，按照執法的一般流程，分三個階段進行：第一階段評估由現場警察負責，是現場的初次危險評估。警察接案后及時到達現場，處置時要判明是否有違法情節，還會觀察環境和詢問被害人是否存在高危險因素。在此基礎上，警方現場搜集有關信息，對加害人施加給被害人之危險層級分析，判斷其是普通（Standard）、中度（Medium）還是高度（High），并依層級進行記錄。第二階段評估由家暴專員（DomesticViolenceCo-ordinator）負責。家暴專員會檢查警察在案發現場所作的初次評估，還會盡快安排被害者作更深入的危險評估，根據危險的不同等級和相關政策規定，有針對性地、有區別地采取相關措施。第三階段是起訴或釋放前的危險評估，這一評估由看守所評估員（Custody Officer）及家暴專員共同作出。當加害人因家庭暴力罪被逮捕后，看守所評估員對加害人進行訪談，并將其判斷和評估交給家暴專員加以判斷。實踐證明，相互銜接的評估減低了案件再次發生的機率。[3]

在我國臺灣地區，學者林明杰設計了DA量表（DangerAssess-ment），對家庭暴力進行危險性評估。這一設計增加了干預的操作性。不論是警察還是社工，接案后就可以先評估，再依據致命危險程度制定干預策略。這既可以有效地保護受害人，也可以對施暴人進行必要的治療輔導。[4]

（二）準確的立法授權，使警察職責明確，執法規范，積極干預

沒有準確清晰的立法授權，警察在處置家庭暴力時就會責任不清、程序不明。《婚姻法》第43條和第45條規定了警察制止家庭暴力的義務，強調公安機關要及時制止正在實施的家庭暴力，并分違法行為和犯罪行為分別規定了警察干預家庭暴力的責任，但相當籠統。《反家暴法》第三章要求公安機關及時出警，并特別強調了調查取證和制止家庭暴力的警察職責，還規定了公安機關的協助救助義務，如協助就醫、傷情鑒定和安置，針對最多數量的“情節較輕依法不給予治安管理處罰的”家庭暴力特別加設了公安告誡制度，但仍然相當原則。如果缺乏明確的法律授權，沒有關于具體措施、程序和執法責任的規定，警察遇到家暴案件時可能會不作為，或未能及時提取證據、制作筆錄，造成事后的定性難、取證難。

對此，我們需要借鑒域外的良好經驗。警察是治理家庭暴力的積極的執法者。美國《反家庭暴力模范法典》第204條、第205條、第206條、第207條、第209條分別規定了警察防治家庭暴力的各項職責，如對涉及家庭暴力犯罪人、對某些違反保護令的人的強制性現場逮捕，警察扣押武器的權力以及對違反釋放所附條件的強制逮捕。警察職責的清晰化使美國警方必須嚴格執法，調查搜證，嚴肅處理嫌犯，執行保護令，協助受害人。[5]

警察機關如何配合法院做好家庭暴力人身保護裁定的相關工作，可以采用哪些具體方式，同樣缺乏足夠的法律授權，使相關工作的開展缺乏依據。我國臺灣地區警察處理家庭暴力的權責包括申請及執行保護令、協助受害人取得緊急保護令、搜捕施暴者、保護受害者、通報及協助義務等。為克服輕視家庭暴力的現象，規范警察處理家暴案件的辦案程序，促使警察嚴格執法，臺灣地區還進一步制定了“警察機關處理家庭暴力案件流程圖”“警察機關執行保護令流程圖”，①具體流程可參見趙穎：《警察干預家庭暴力的理論與實踐》，群眾出版社2006年版，第422頁。也為處理家庭暴力制作了專門的調查記錄表和現場報告表。這些做法特別值得我們借鑒。

公安機關要在法治框架內實施積極干預，亟須制定相關政策與法律，準確進行立法授權，界定警察的執行保護令的職權界限與執行程序。應制定有關實施《反家暴法》的司法解釋、相關規定和辦法，特別要細化人身安全保護令制度。除了細化保護令申請書的格式、執行保護令的具體措施和保護令的舉證責任及審理程序外，還需要對具體的執行程序，特別是公安機關以及居委會、村委會如何協助執行作出明確規定，以確保保護令能夠執行到位。

（三）實現社會聯動，加強多機構合作

人身安全保護令有利于及時保護家暴受害人，防止家庭暴力升級。《反家暴法》第四章共10條對人身安全保護令的申請、形式、管轄、條件、種類、措施、期限、送達、執行進行了規定，還在法律責任中設專條規定違反保護令的法律責任，全面完整地規定了有關人身安全保護令的各項制度。這些制度涉及許多機構。

多機構可以代為申請人身安全保護令。除當事人可以申請保護令外，為了保護那些受到家暴卻沒有能力或無法申請保護令的的受害者，法律賦予其近親屬和相關機構代為申請的權利。《反家暴法》第23條規定：“當事人是無民事行為能力人、限制民事行為能力人，或者因受到強制、威嚇等原因不能申請人身安全保護令的，其近親屬、公安機關、婦女聯合會、居民委員會、村民委員會、救助管理機構可以代為申請。”這些可能與家暴受害人直接接觸或了解家暴情況的機構的及時介入、代為申請可以充分保護受害人的利益和安全，使他們有機會及早脫離家暴環境，避免繼續受暴。

多機構協助執行保護令。《反家暴法》第32條規定，“人民法院作出人身安全保護令后，應當送達申請人、被申請人、公安機關以及居民委員會、村民委員會等有關組織。人身安全保護令由人民法院執行，公安機關以及居民委員會、村民委員會等應當協助執行”。多機構合作的目標是有效干預家庭暴力，減少家庭暴力犯罪，維護受害者的合法權益。如果各政府機構和民間團體都能積極參與家庭暴力防治工作，就能減小警察的壓力，有力遏制家庭暴力案件，提高干預家庭暴力的正面效果。多機構合作是各國普遍采用的模式。正如歐盟會議文件（1999年）第8條和第11條所指出的：“警方不可能孤軍奮戰，面對傷害婦女的暴力問題，必須加強與其他團體和組織的合作，特別是例如家庭犯罪法庭、兒童青少年保護協會、婦女團體、預治暴力犯罪的團體。為了有效減少針對婦女的暴力，一個多方面、多層次的相互合作是十分必要的。警方應有效地與地方、地區和國家的政府和非政府組織合作，共同建造一個有效打擊家庭犯罪的網絡。”“所有的政府部門必需共同承擔家庭暴力的責任，共同合作。”

家庭暴力人身保護措施實施中，警察權行使更應在多機構合作的框架下進行。防治家庭暴力和受害人的救助是一項系統工程。應通過社會聯動，實現防治結合。一是通過宣傳發動，在群眾中逐漸形成反家暴的社會共識。二是通過預防和遏制家庭暴力，有效化解因家庭糾紛而引發的社會不穩定因素。面對復雜的家庭暴力現象，家庭暴力干預主體和干預手段必須多元化。社會聯動的多機構合作是一種戰略考慮，涉及從觀念到行動的系統工程。為了發揮多機構合作的作用，應建立多機構合作機制，使各機構在預防與處理家庭暴力工作中各司其職，相互支持而不是相互推諉；必須強調從觀念到行動的綜合改變，開展對相關機構的培訓與教育，在各機構建立共同的、不容忍家庭暴力并認真處理家庭暴力的價值觀和工作規范。

（四）適時培訓與訓練，開展專業干預

基于家庭暴力的復雜性及其破壞性影響，警察對家庭暴力報警給予積極響應十分重要。有些公安機關和警察雖然重視，但由于不了解家庭暴力的規律和特點，視家庭暴力為一般案件，缺乏專業對待的意識和能力。探討警察預防與制止家庭暴力的執法規范，設置專人進行專業干預非常重要。目前各省市出臺了大量文件，探索防治家庭暴力的有效辦法。如湖南省長沙市芙蓉區創建“零家庭暴力社區”，公安機關設立“家庭暴力投訴站”；遼寧省為提高公安民警對家庭暴力問題的敏感度及處理家庭暴力的能力，舉辦公安民警社會性別意識與反家暴培訓班；河北省遷西縣則推行“白絲帶運動”，公安、司法與婦聯三家聯合，組成各鄉的工作小組，設立家庭暴力投訴站，進行共同干預。這些探索意義重大。

我國臺灣地區和香港地區都有家庭暴力的專門規定，當地警察也針對家庭暴力展開干預探索，制定了相應的干預流程。臺灣地區還專門制定了“警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件辦法”和處理家庭暴力案件現場報告表、調查紀錄表等；在警察機關處理家庭暴力案件流程中，專門規定了對受害人的保護與安置。如“發現傷患，即呼叫救護車送醫，并做適當之急救”“保護被害人及子女至庇護或醫療處所”，還強調及時與家庭暴力防治中心聯系，對被害人進行心理干預和法律扶助等。[6]這些規定通過參與式培訓方式傳達給當地警方，以提高警察機關執行保護令及處理家庭暴力案件的能力。

在英國WestYorkshire市，各警察部門都配備了家暴專員。當家暴發生后，這些受過特別訓練的專員會以高度敏感性參與家庭暴力案件的處置，對其進行危險評估，并與被害人一同制定安全計劃，還會以警告信函（WarningLetters）的方式教育加害人。此外，他們還提供相關救助信息和救助機構名錄，以方便被害人及其家屬求助。WestYorkshire警察局要求每位警察都要重視家庭暴力問題，為被害人提供支持，教育并控制加害人；特別注意評估危險等級；特別重視證據的收集，并強調只要查實證據即移送起訴。[7]

[1]姜虹.民事保護令執行主體的立法考量——以公安機關作為民事保護令執行主體是否適格為切入點[J].公安研究,2013（7）:37.

[2]宋秀巖.在貫徹實施反家庭暴力法交流座談會上的講話[J].中國婦運,2016（12）:39.

[3][7]林明杰.臺灣家庭暴力危險分級方案之成效：一個分類整合模式[J].社會工作（學術版）,2011（1）:23-24.

[4]林明杰.婚姻暴力加害人再犯危險評估量表之建立研究[J].社會心理科學,2006（3）:117.

[5]趙穎.美國警察針對家庭暴力的逮捕政策及干預模式研究[J].中國人民公安大學學報,2005（1）:154-155.

[6]涂秀蕊.家庭暴力法律救援[M].臺北:永然文化出版股份有限公司,2000:67.

【責任編校：王 歡】

The Authorization and Operation of Police Power in the Personal Safety Protection Order of Domestic Violence Cases

Zhao Ying
（Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China）

Along with the practice of personal safety measures,and caused a series of discussions on the role,responsibility and jurisdiction of the police in the implementation of personal safety protection order.The functions and obligations of the police in domestic violence cases according to the personal protection order,such as inform and assist in applying for protection order,collect information and preserve evidence,implement the protection order,conduct timely education and penalize injuring persons and so on.In the execution of the domestic violence personal safety protection order,the police power shouldbe taken toguaranteethe safetyofinjured persons,children andlaw enforcementofficers aspriorityconsideration.We should have accurate legislative authorization,and define the responsibility of police clearly,standardization of law enforcement,and positive intervention.In order to achieve social linkage,strengthen cooperation of various agencies,timely education and training,and professional intervention.

Personal Safety Protection Order;Domestic Violence;Police Power;Immediate Coercion;Caution Against

D923.9

A

1673―2391（2017）04―0033―08

2016-12-21

趙穎（1968—），女，遼寧錦州人，中國人民公安大學馬克思主義學院教授、哲學碩士，碩士生導師，研究方向為公安思政與文化。

本文得到北京市馬克思主義與全面依法治國協同創新中心資助。