治理能力現代化視角下高等教育改革創新的行動邏輯

喻 菊，劉傳俊

（1.南京體育學院，江蘇 南京 210014；2.南京農業大學，江蘇 南京 210095）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》使用“治理”替換了以往頻繁出現的“管理”一詞，這既指明了我國未來改革的方向，同時也凸顯了國家對于治理體系、治理能力現代化的強烈愿望。國家治理是一個復雜且系統的巨大工程，只有依托于各界的相互配合，才能實現我國治理效率的不斷提升，最終完成科學治理框架的構建。高等教育事業是國家公共事業的重要組成部分，高等教育事業的現代化顯然是符合我國人民群眾根本利益的大事，是一個急不可待的現實任務。高等教育是當前我國教育體系的最高階段，肩負著高素質人才培育、社會研究、科學探索等重大使命，對我國經濟社會的發展具有深遠的影響。有關高等教育治理體系和治理能力現代化的工作，是擺在我國政府和人民群眾面前的亟待解決的重要任務之一。

一、高等教育改革創新與治理能力現代化的內在耦合

高等教育倡導的“建設現代化高校體系，建設一流高校”等目標，本質上是國家深化教育領域改革的體現。十八大提出的“治理現代化”的全面深化改革的總目標，與上述高等教育創新必定存在內在耦合性。實現高等教育改革創新與國家治理體系和治理能力現代化存在密切的關聯，主要表現為以下三點：

第一，高等教育治理現代化是達成高等教育目標的現實需要。當前，我國教育領域倡導的“實現現代高校體系”，需要以科學的治理結構為依托，正確處理高校與師生、政府、社會公眾等內在及外在的各類主體關系，形成可持續發展的高校制度體系以及具有高校特色的自我發展機制，不斷推進高等教育的健康發展。[1](p26-31)而高等教育治理體系是制度構建的表現，治理能力又是制度執行的集中表現。兩者的現代化建設，很大程度上就是高等教育改革的基本內容和重點環節。建設具有中國特色的高校治理體系和治理能力，是推進高等教育管理體制變革的重要思想。簡言之，推進高校治理現代化的過程符合我國的教育改革目標。

第二，高等教育治理現代化是高等教育改革創新的重要內容。在我國教育領域中，教育治理的現代化不僅是助推教育事業快速發展的重大部署，更是實現全面深化改革的戰略性目標的重要組成部分。[2](p35-37)高等教育作為國家教育體系的最高階段，對我國的高素質人才培育發揮著至關重要的作用，高等教育階段的治理現代化具有其他階段不可比擬的重要性。由此可知，高校治理現代化，不僅深刻影響著高等教育改革，更是高等教育改革創新的重要構成部分。

第三，高等教育治理現代化是實現國家治理現代化的重要體現。將國家治理體系和治理能力的概念運用于教育領域，就表現為各種教育法律法規及制度體系的總和以及教育制度的管理執行能力情況。高等教育治理現代化，產生于國家治理的大框架內，是根據高等教育自身發展規律，同時滿足教育現代化的各項基本要求，依靠于政府職能轉變及學校自主辦學，積極搭建一個政府、學校、社會共同參與的框架，并最終實現教育現代化的過程。因而，構建科學規范的高等教育治理體系，提升高等教育治理能力并建立健全有關制度，對于進一步深化教育治理乃至國家治理的現代化都至關重要。

二、推進高等教育治理現代化的現實限度

當前，我國高校教育實踐已經發展到關鍵轉型階段。高等教育治理能力與高校內部治理結構的進一步優化成為必然，這既是對我國教育困境的積極回應，也是對十八大以來的一系列國家政策的主動響應。

（一）現實壓力因素。

高校教育體系的改革推進道路中受到的壓力主要可分為以下三類：

其一，來源于“21世紀中葉，基本實現現代化”發展目標的壓力。教育事業直接關系著社會發展的整體質量水平，現代化的實現以教育發展為基本前提。在近40年的高等教育體制改革助推下，我國的總體教育水平一直處于穩步上升階段，民眾受教育范圍也持續擴大，基本建立了一套比較完整的教育體系。然而，高校治理現代化的道路上仍然出現了各種挑戰，譬如，相較于發達國家，我國的教育支出總額、教育支出占財政支出的比例以及教育覆蓋程度等仍處于相對落后的水平，創新人才的培養方面也存在弊端。21世紀中葉已經近在眼前，要想基本實現現代化，教育領域的發展便是一大關鍵突破點，需要從局部到整體逐步推進。

其二，來源于“2020年，全面建成小康社會”發展目標的壓力。小康社會的理想狀態是國內生產總值翻倍，市場經濟趨于完善，人民生活日益富足的經濟政治社會形態。實現小康社會這一戰略目標，也與教育管理體制的改革緊密相連，離不開高等教育現代化的建設。作為改革開放的重大成果之一，現階段高等教育的教育資源仍存在一定程度的不均，各地教育水平差異仍較為明顯。具體而言，我國中西部及邊疆地區相比于東部地區教育水平較為落后，廣大農村地區的教育資源分配也明顯少于城市地區，甚至部分落后地區尚未完全普及義務教育。要全面建設小康社會，教育事業需“均衡發展”，積極縮小地域間的教育水平差距。

其三，來源于“我國改革進入攻堅期”的階段性壓力。通過多年的努力，我國高等教育體制框架已基本建立，現階段的教育權責劃分更為明晰，高校與其他主體的關系趨于協調，高校內部的體制問題也逐漸理順。但是，高等教育的治理體系與治理能力尚未完全符合現代化發展的需要。高等教育領域的改革問題多是一些長期難以解決的重大問題，隨著我國改革進程進入“攻堅期”“深水區”，高等教育的改革推進任重道遠。要解決深層次的教育體系難題，需要遵從現代化的內在要求，提升高等教育治理能力以及重塑高等教育治理結構，繼而強化我國現代高校教育體系的創新突破。

（二）高等教育體制改革的現狀。

能否依據治理現代化的內在規律趨利避害取長補短，科學處理高等教育改革的相關問題，是判斷高校治理能力高低的關鍵。由于現實因素與歷史原因共同作用，導致高校內部結構中的管理運營并未發生實質性的大改變。內部治理的突出問題集中表現為：

其一，過度行政化，高校教育質量欠佳。不同于政府及其他社會組織，高校是追求學術自由，服務于人才培養的教育學術性組織，應為實施非科層化管理的組織機構。然而，在現實生活中，我國多數高校仍多多少少扮演著行政機關附屬物的角色。受早期計劃經濟體制影響，我國高校大多實行行政集權模式。校內各類物資皆由國家統一規劃供給，高校行政部門集“投資、辦學、管理”三大功能為一體。這種不符合高校辦學初衷的過度行政化管理模式基本延續至今，仍為我國高校管理的主要方式。從體制上看，這種運行模式行政化、科層化、規范化的特征過于明顯；高校的管理理念更與政府的行政邏輯過于類似。這些特性與高校應有的開放性、相對自由等存在嚴重錯位，并在一定程度上，造成了學術權力與行政權力的失衡。這既阻礙了現代高校制度的進一步發展，也對高校治理現代化的建設形成嚴重制約。盡管近年來，我國高校已經開啟了有關改革，但是因歷史原因影響過于深遠，并未出現大面積的重大領域改革，多為小范圍的試點，因此現階段我國的高校內部管理形式尚未大變，甚至部分高校的行政化還處于增強趨勢。例如，教師的教學科研工作可能被過度的行政事務所耽誤；行政權力干涉教學領域，更改教育模式及內容。

其二，缺少具體章程支持，法治化程度不足。建設具有中國特色的現代高校制度依托于章程的構建與落實。對于我國高校而言，章程是高等教育運行的自治規范，也是教育精神的外在展現。現代高校治理下的有關章程，一般涉及兩個方面，一方面關注于科學處理高校與外在組織之間的關系；另一方面則集中在學校的各種內部制度安排。高校章程的設置，可使教育工作有規可依。當前，我國各高校基本都依據現有法規制定了相應的章程，以此來正確界定高校與政府、社會等的各方關系。不過，現階段的高校章程仍有待完善，尚未對高校的整體發展發揮出足夠的法治化功效。具體來說，當前的高校章程大都著眼于整體，對于更為細致的具體機制未給出明確規劃，例如辦學理念、教學特色、未來發展目標不夠明確；內部治理體系、框架構建、模式設定都太過籠統，對于下屬員工及學生群體的權責劃分基本沒有地區差異性。[3](p26-31)而且高校章程在執行過程中也存在落實不到位問題，破壞了章程作為法定依據的價值體現。因此，制定和落實高校章程是一個亟待優化的關鍵點。只有構建一個“有章可依”“依章治理”的高等教育法治化框架，才能真正實現高校治理能力的提升。[4](p193-194)

其三，責權失衡現象突出，部門職能不明晰。當前，各大高校內部管理體系大多呈現出“校—院—系”的直線型科層結構。[5](p3)該結構的運行，使幾大問題逐漸凸顯：首先，校領領導多忙于瑣碎繁重的行政事務，容易忽視對學校長遠規劃的制定及進一步執行。其次，院系常陷入權小責大的失衡困境，工作人員雖然承擔著院系的所有工作任務，但嚴格受制于校級直屬部門的指揮管理。部門權力與職責不匹配的后果是，院系的教學、科研主體的積極性、創造性、能動性難以得到充分發揮，并在一定程度上影響內部治理效率的提升。再次，雖然有關法律法規對于黨委與高校領導者之間的職權已有所劃分，但較為籠統粗略，因而，當前不少的高校行政體系與黨委的職能存在重疊交叉，也隨之產生了交叉性灰色地帶、互相推諉的管理弊端。[6](p158-165)此外，教代會等社會組織一般為非常設機構，對于高校運行的監管能力較低，參與程度也不高，監督權名存實亡的情況并不少見。

其四，高校民主體系尚未健全。民主化建設是推進高校治理現代化的內在動力，更是高等教育改革的客觀要求。以高等教育治理現代化的高要求為標準，顯然我國高校現有管理體系的民主性有待提高。第一，在思維觀念方面，受官本位傳統思想的影響，即使是知識水平普遍較高的高校內仍有許多管理人員傾向于行政集權模式，民主治理的觀念欠缺，影響了民主治校的持續完善。第二，在運行機制上，主要表現出民主的監督體制與評價機制尚不健全。一方面是監督主體過于單一化，多元監督的框架結構尚未完全建立。在“校長負責制”下，大多數高校內部缺乏健全的監管部門以及專業的監督措施，致使政策執行受到很大程度的人為因素影響。另一方面是民主評價體系有待健全。目前的高校民主評價機制在很大程度上并未反映出多數人的利益訴求。民主評價工作的透明度仍不夠高，這也嚴重影響了高校工作者的工作熱情和主動性。[7](p36-41)第三，在組織建設方面，長期以來我國各界一般都默認了政府部門與高校的聯合，對政府參與管理高校事務見怪不怪。統一領導雖能夠加快政策的落實，但也妨礙了其他民主主體的參與，由此影響了高校內部管理的自主性和創造性的有效發揮，使高校民主組織發展緩慢甚至無法生存，并最終影響高校民主工作的落實效果。[8](p44-47)第四，在相關政策方面，高校現有的政策章程一般具有較強的原則性，但在規范性上仍有模糊的部分。在這些弊端的綜合作用之下，高校多以行政命令的方式強制推行改革的問題愈發嚴重，致使我國高校民主政治制度建設的速度難以進一步提升。

三、治理能力現代化視角下高等教育改革創新的行動路徑

對于高校而言，中央提出的“國家治理現代化”是其完善治理結構的一個關鍵契機。本文認為，可通過以下路徑來將高校的治理能力與治理結構，逐步從傳統形態轉變為符合“治理能力現代化”各項要求的現代形態。

（一）實現從“管理”到“治理”思維轉變。

高校運行機制若在管理模式下運行，則由政府肩負管理主體的職權，依照單向的原則落實管理，而教職員工作為對應方，被動接收這種自上而下的管制；若在治理模式下運行，則能凸顯出開放多元化的特點，會強調以教師群體為代表的教職工、學生乃至社會其他組織的多元主體參與。高校教育改革的內在邏輯，要求高校運行機制實現從管理到治理的根本性思維轉型。[9](p1-4)現代治理理念盛行的當下，我國高校內部治理結構中一般包括黨委、校長、學術委員會、教職工代表大會。這四大組織的治理結構在實際運行過程中的問題需要積極克服。其一是改變治理實踐中利益相關者的缺位現象。要激發師生參與學校治理環節的積極性與主動性，將他們納入校內治理的大框架之中，充分發揮教代會等社會組織的真實價值。與此同時，轉變“學術委員會”的從屬地位，尊重教師群體的價值。教學研究與高校管理一般都由教師群體肩負，教師在高校中扮演著重要的角色，他們的價值更值得被尊重。[10](p15-18)總之，需要平衡各主體角色在高校治理中的地位，真正體現高校內部治理架構中的四大組織的存在意義。其二是優化社會組織、企業等外在主體對高校治理的影響。高校僅在學科建設、培養人才上配合社會的取向是遠遠不夠的，應實現高校與社會的緊密結合。可將發達國家“共同治理”的新型治理觀念運用于高等教育改革實踐，“共治”符合“治理”的本質寓意，也是高等教育改革的內在要求，能為高校與社會各界創造平臺以實現更良好的互動與合作。

（二）構建多方主體參與的共治體系。

高校治理體系現代化需要重點梳理三大關系，即執政黨與高校、社會與高校以及高校內部關系。對此，必須構建執政黨領導之下政府管理、高校自主辦學、社會監督相結合的“四位一體”的共同治理框架，與此同時，實現執政黨領導權、政府管理權、高校辦學權、社會監督權相協調的“四權一體”的運行機制。

第一，強化高校治理中執政黨的領導地位。要繼續認識到中國共產黨統一領導學校工作的必要性與重要性，并良好貫徹落實執行這一體制。第二，完善政府對高校治理的管理。政府部門是高校的最主要投資者，負有監督高校教育質量、保證社會效益實現等情況的責任和義務。[11](p116-121)因此，政府需要積極發揮自身對于高等教育的指導發展、參與高校相關事務的作用，主動投身于高等教育法律法規、教育標準、發展規劃等章程的制定，嚴格監督評估有關高校發展建設的重大事項。第三，明確高校的自主辦學權。面對我國改革開放的不斷深入，社會各界開始參與高校的建設事業。隨著社會參與主體對于高校各類辦學活動的影響逐步加強，首先需要強調的便是高校作為獨立法人主體享受的辦學自主權。高校的辦學自主權既是依照法律規定合法所有的，也是高校治理現代化的內在要求。[12](p61-68)第四，強化社會主體的外部監督權。強化社會監督權的重點在于推行高等教育部門、高校權力清單制度，讓權力在陽光下運行，接受社會各界的公開監督。要通過信息公開，確保社會公眾及時、便捷、有效地獲取各類高等教育信息。

（三）完善高等教育的治理結構。

在高校治理現代化建設的過程中，治理結構的優化是確保高校管理水平提升的核心環節。實現現代化的高校治理結構，可從以下方面入手。在治理主體方面，必然需要重點解決高校治理轉型發展過程中各利益主體多方參與的問題。只有依靠各利益相關主體的有效參與，特別是相關企業的積極協助，多元協同共治才能使現有治理結構朝著現代化治理的科學框架推進。另一個可行的措施，便是建立具有中國特色的高校理事會。為了完善高等教育的治理結構，高校與企業的合作可借助理事會這一重要的組織活動平臺，來推進產學研的進一步發展，同時也促進了高校決策的科學化、監督評估機制的民主化、社會參與的常態化。高校理事會的運行結構一般包括相關政府部門、高校管理部門人員、教師學生群體代表及有關行業企業、社會組織，工作內容涉及高等教育治理、發展規劃、專業課程設置、高素質人才培育及考核評估機制等多領域。

（四）創新高校民主政治的治理機制。

民主制度體制的建設是保障高校有效治理的前提條件之一，更是保障高等教育實現根本性轉型的關鍵突破點。優化民主政治建設，首先，要在學校內部不斷完善民主評價機制，加強高校評價工作的針對性與科學性。高校考核評價的主要對象是高校管理人員以及各類科研工作者。一方面要健全多元主體共同參與的民主績效考核和評價機制，為高等教育治理現代化提供必要條件。另一方面，要強化民主評價過程的透明度，凸顯校內反饋、建議等的真實性，實現公正、公開的民主評價機制。其次，要發揮社會公眾對高校工作的監督與評價。高校所設立的專業與課程應以社會需要為價值體現，高校培養的各類人才終將走入社會、經歷社會生活的實際歷練，高校的科研成果更應當具有服務社會的實際意義。[13](p73-76)此外，可邀請民主黨派參與高等教育改革的各項工作。民主黨派是我國民主協商制度的重要主體，其也可以參與高校的治理工作。高校應當聽取和尊重民主黨派的合理意見，激發民主黨派人士建言獻策的熱情，將民主黨派的建議作為評價高校治理情況的重要參考標準。

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