地方治理轉(zhuǎn)型視域中的西方國家執(zhí)政黨治理經(jīng)驗(yàn)研究

常 晶，方 雷

（1.長治學(xué)院，山西 長治 046000；2.山東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250000）

20世紀(jì)70年代中后期，以英國為代表的西方國家先后啟動(dòng)了地方政府改革和地方治理轉(zhuǎn)型的變革進(jìn)程，地方政府的職能變化與地方治理中多元主體興起，給這些國家的政黨提出了新的挑戰(zhàn)。國內(nèi)學(xué)界關(guān)于西方國家政黨政治的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：國外政黨制度的演變與發(fā)展，國外主流政黨的自身建設(shè)及其發(fā)展變化，國外執(zhí)政黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)等。近些年，隨著國家治理研究的興起，一些學(xué)術(shù)會(huì)議和學(xué)術(shù)文章開始圍繞政黨功能與國家治理的問題展開討論，強(qiáng)調(diào)政黨能力建設(shè)和政黨適應(yīng)性改革對(duì)于國家治理現(xiàn)代化的重要作用。國外對(duì)政黨與地方治理關(guān)系的討論散見于政黨研究和地方治理研究的成果中，相關(guān)的系統(tǒng)研究比較少見。本文將在西方國家地方治理轉(zhuǎn)型的視域中分析執(zhí)政黨與地方治理關(guān)系的復(fù)雜性、在地方治理的過程、關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)之中剖析執(zhí)政黨的行動(dòng)邏輯，并以英國等西方國家的執(zhí)政黨為例，①本文選取了英國、德國、加拿大和北歐國家作為案例，它們都是議會(huì)制國家，政黨影響權(quán)力運(yùn)作的方式相似，其中英國是主要案例，原因有二：其一，英國是西方國家地方治理變革的首創(chuàng)者，其變革進(jìn)程也具有典型性；其二，在地方治理轉(zhuǎn)型的不同時(shí)期，執(zhí)政黨在中央層面和地方層面均扮演著重要角色，影響著地方治理的進(jìn)程。而在其他幾個(gè)國家的地方治理變革中，執(zhí)政黨也都不同程度各具特點(diǎn)地發(fā)揮了作用。總結(jié)其在地方治理中發(fā)揮的作用及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

一、地方治理轉(zhuǎn)型視域中的政黨政治

當(dāng)代地方治理改革的思想與行動(dòng)率先出現(xiàn)在英國，其后擴(kuò)展到歐洲其他國家乃至北美。在這場(chǎng)席卷西方國家的地方治理改革運(yùn)動(dòng)中，各國面臨的問題主要是政府低效能、公共服務(wù)供給低效率、公共財(cái)政支出擴(kuò)大、問責(zé)困難以及地方民主衰落等制度性危機(jī)，變革的主流理念是由自上而下的政府管理走向多中心治理、由中央行政集權(quán)走向地方分權(quán)，賦予地方議會(huì)和地方政府以更多的自主權(quán)，從而激活地方政治、復(fù)興地方民主，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)更加清晰、更具有回應(yīng)性的地方治理局面。無論從動(dòng)力還是結(jié)果上看，轉(zhuǎn)型不應(yīng)僅僅被視為是中央或地方政府的事，它發(fā)生在多元的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中，同時(shí)也形塑著不同主體的思維和行動(dòng)。

對(duì)于許多西方國家而言，在中央集權(quán)體系下的地方政治中，一方面，地方政府作為中央政府的下屬機(jī)構(gòu)，是中央政府命令的執(zhí)行者；另一方面，地方政府由民選地方議會(huì)所組建，是地方公共服務(wù)的主要提供者，在地方議會(huì)選舉中占多數(shù)席位的政黨執(zhí)掌地方政府，通過控制地方議會(huì)和地方高級(jí)官員，執(zhí)政黨對(duì)地方事務(wù)發(fā)揮著其影響力，但地方政府本身的權(quán)力有限，財(cái)政權(quán)以及主要規(guī)則的制定權(quán)仍然由中央政府所掌握的。地方治理改革后，中央向地方的分權(quán)使得地方獲得了更多的自主權(quán)，地方議會(huì)擁有了關(guān)于地方事務(wù)的大部分決定權(quán)，執(zhí)政黨在地方事務(wù)中的發(fā)揮空間也隨之變大；但同時(shí)，地方治理強(qiáng)調(diào)各類公共的、私人的或志愿的部門與組織參與地方公共事務(wù)，不再強(qiáng)調(diào)單一的政府機(jī)構(gòu)作用，地方政府從“提供者”向“賦權(quán)者”的角色轉(zhuǎn)變，地方治理改革開辟的新型地方政治，給執(zhí)政黨帶來了考驗(yàn)與挑戰(zhàn)：新的形勢(shì)下政黨需要拋棄舊的不適時(shí)宜的理念，推出更有吸引力的、更具地方性的施政方案，才有可能在選戰(zhàn)中勝出；同樣，政黨并不是只要獲得選舉勝利就能獨(dú)攬地方大權(quán)，執(zhí)政黨需要充分認(rèn)識(shí)到自身在地方治理中的地位，發(fā)揮其重要作用，借助自身的組織基礎(chǔ)和動(dòng)員能力，嵌入地方治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)單元，才能贏得持續(xù)支持并獲得連任。

西方國家的政黨制度多為競(jìng)爭性政黨制度，在代議制選舉民主和競(jìng)爭性政黨制下，執(zhí)政黨與地方治理之間的關(guān)系具有一定程度的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性表現(xiàn)在：

其一，不同的政黨通過選舉輪替執(zhí)政，執(zhí)政黨對(duì)地方治理的影響呈現(xiàn)周期性的特點(diǎn)，這種周期性不僅體現(xiàn)在地方治理的政策傾向隨執(zhí)政黨輪替而發(fā)生不同程度的變化，政策的連續(xù)性受到阻滯，同時(shí)前一個(gè)周期的制度遺產(chǎn)還會(huì)對(duì)下一個(gè)周期的治理產(chǎn)生路徑依賴效應(yīng)。此外，即使在同一個(gè)執(zhí)政周期內(nèi)，除執(zhí)政黨以外的其他政黨也在地方治理中發(fā)揮著重要作用。

其二，在大多數(shù)西方國家的治理進(jìn)程中，作為多元治理主體之一，執(zhí)政黨與其他政黨之間有著不同程度的競(jìng)爭或合作關(guān)系，政黨政治的狀態(tài)也反映在地方治理之中，體現(xiàn)在地方治理網(wǎng)絡(luò)中的不同層級(jí)與不同環(huán)節(jié)，對(duì)地方治理的改革進(jìn)程與效能產(chǎn)生著不同程度的影響。

其三，在一些國家，中央政府和地方政府會(huì)出現(xiàn)不是同一個(gè)政黨執(zhí)政的情況，一些擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的地方性政黨，在所在選區(qū)有很強(qiáng)的影響力和動(dòng)員能力，往往能夠在地方選舉中獲得議會(huì)多數(shù)，影響地方治理，一方面成為地方訴求的積極回應(yīng)者，起到重建地方民主的作用，另一方面又有可能與中央政府形成博弈關(guān)系，消解國家治理的整體性。

因此，西方國家的政黨制度和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則決定了地方治理中的執(zhí)政黨作為多元主體中的一元，不能直接發(fā)號(hào)施令，即使通過選舉獲得合法地位，政黨意志也不直接與公共政策畫等號(hào)，而是需要借助議會(huì)活動(dòng)將政黨理念與綱領(lǐng)轉(zhuǎn)化為具體的政策。探討西方國家執(zhí)政黨與地方治理的關(guān)系，就需要將執(zhí)政黨置于地方治理的過程、地方治理多元主體的關(guān)系以及地方治理網(wǎng)絡(luò)之中來看待。

二、西方國家執(zhí)政黨在地方治理中的行動(dòng)邏輯

正是由于執(zhí)政黨與地方治理關(guān)系的復(fù)雜性，探究西方國家執(zhí)政黨在地方治理中的行動(dòng)邏輯，首先要將執(zhí)政黨置于地方治理改革的整體進(jìn)程中看待，執(zhí)政黨是地方治理改革的設(shè)計(jì)者與掌舵人，通過推出治理改革的總體方案和政綱，推進(jìn)地方治理改革；通過在議會(huì)中運(yùn)用創(chuàng)制權(quán)，實(shí)現(xiàn)向行政主體的授權(quán)。其次，要將執(zhí)政黨置于地方治理多元主體的關(guān)系中看待，改革帶來了結(jié)構(gòu)性變化和多種力量的發(fā)展，執(zhí)政黨在其中扮演著政策協(xié)調(diào)員的角色。第三，要將執(zhí)政黨置于地方治理網(wǎng)絡(luò)中看待，作為地方治理多元主體中的一員，通過政黨的選民基礎(chǔ)和基層組織，執(zhí)政黨發(fā)揮著利益整合、利益協(xié)調(diào)的作用。

（一）過程中的政黨：治理改革的設(shè)計(jì)者和掌舵人。

在許多西方國家中，政黨是地方治理改革的主要設(shè)計(jì)者和推手。地方議會(huì)和地方行政機(jī)構(gòu)在權(quán)力角逐和分配中大都呈現(xiàn)出按照政黨政治的分野展開競(jìng)爭與博弈的態(tài)勢(shì)，因此，各國的治理變革也大多是各政黨在權(quán)力競(jìng)爭過程中逐步推進(jìn)的。政黨通過提出贏得大部分選民支持的治理改革綱領(lǐng)而獲得執(zhí)政地位，在成為執(zhí)政黨之后，通過施行改革方案并取得實(shí)效而獲得連任機(jī)會(huì)，發(fā)揮著治理改革的領(lǐng)導(dǎo)者和掌舵人的作用。

就全國層面而言，執(zhí)政黨無疑扮演著改革的旗手角色，借助其強(qiáng)大的動(dòng)員能力以及通過選舉獲得的正當(dāng)性，在地方治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。事實(shí)上，在應(yīng)對(duì)公共管理危機(jī)的挑戰(zhàn)時(shí)，各政黨都拿出了自己的改革方案，如何提高公共服務(wù)效率成為大選和地方性選舉的主要議題，這個(gè)時(shí)候，政黨所推出的地方治理改革方案就成為政黨能否獲得執(zhí)政地位的重要因素，而其改革方略的實(shí)踐效果則成為政黨能夠獲得連任的關(guān)鍵。以英國為例，保守黨和工黨都提出了自己的改革方案，保守黨堅(jiān)持競(jìng)爭機(jī)制與市場(chǎng)力量能夠改善公共服務(wù)供給狀況，工黨則提出了超越左右的“第三條道路”，主張通過更廣泛的分權(quán)來實(shí)現(xiàn)多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理。不論是哪一種改革的方案，都是自上而下的方式實(shí)現(xiàn)的，在執(zhí)政期間，執(zhí)政黨不遺余力地推行其改革政策，通過執(zhí)政黨內(nèi)部的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，來保證從中央到地方在政策上的一致性，成為地方治理改革的領(lǐng)導(dǎo)者。

在地方層面，首先，改革之后，盡管地方政府不再是唯一的公共服務(wù)提供者，地方議會(huì)仍然在地方治理體系中占據(jù)重要位置，它們是具有廣泛合法性的民選機(jī)構(gòu)，地方重大事務(wù)的決策需要通過地方議會(huì)來做出，執(zhí)政黨主要通過獲得議會(huì)多數(shù)席位和影響議會(huì)活動(dòng)來將其意志合法化。在議會(huì)內(nèi)，執(zhí)政黨通過議會(huì)黨團(tuán)，確保黨內(nèi)在地方事務(wù)決策上的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一，使其議案在議會(huì)投票中合法化，充分使用創(chuàng)制權(quán)，通過向行政機(jī)構(gòu)“賦權(quán)”的形式來實(shí)現(xiàn)“掌舵”。例如，在德國地方政府的法規(guī)中，已經(jīng)承認(rèn)了議會(huì)黨團(tuán)的地位和權(quán)利，確定了議會(huì)黨團(tuán)活動(dòng)的合法性和正當(dāng)性，甚至在很多地方，議會(huì)黨團(tuán)還可以獲得當(dāng)局的活動(dòng)補(bǔ)助并擁有固定的辦公場(chǎng)所；[1](p56-58)在英國，議會(huì)的領(lǐng)袖由議會(huì)多數(shù)黨或最大黨團(tuán)的領(lǐng)袖來擔(dān)任，而執(zhí)政黨的綱領(lǐng)和方案主導(dǎo)著議會(huì)的工作議程，在議會(huì)通過之后，就可以進(jìn)入相關(guān)部門成為操作化的政策，而且議會(huì)黨團(tuán)還會(huì)成立小型的聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，來保持政黨、議會(huì)和政府之間的聯(lián)系。

第二，執(zhí)政黨通過在地方政府的人員任命，保障政黨在地方事務(wù)上的政策能夠獲得執(zhí)行上的支持，比如在德國的北萊茵-威斯特法倫州和黑森州，執(zhí)政黨往往能夠在職位分配競(jìng)爭中獲得更多的地方有影響和有吸引力的職位，議會(huì)和政府部門通過共同的政黨屬性而獲得凝聚力；[1](p85)又如，瑞典的政務(wù)委員會(huì)采取“有限多數(shù)原則”，也就是說，獲得多數(shù)的政黨或政黨聯(lián)盟能夠占據(jù)所有委員會(huì)的主席席位，執(zhí)政黨就能夠在全職的政治職位上保持優(yōu)勢(shì)地位；[2](p234)英國也是如此，各個(gè)委員會(huì)及其次級(jí)機(jī)構(gòu)大多被執(zhí)政黨控制，執(zhí)政黨的黨員占據(jù)了大部分尤其是關(guān)鍵行政部門的執(zhí)行長官或內(nèi)閣職位，而在具體的工作程序中，執(zhí)政黨也可以通過這種緊密的關(guān)系來貫徹其政策。

第三，執(zhí)政黨與地方政府官員和民選政治家之間保持相互合作關(guān)系，支持相同的政策，維護(hù)其在公共服務(wù)上的共同利益。一些情況下，民選政治家（如直選產(chǎn)生的市長）可能是非黨派的獨(dú)立候選人，地方政府官員中也有很多其他黨派或利益集團(tuán)的成員，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力和政策輸出能力就體現(xiàn)在通過加強(qiáng)縱向和橫向的溝通，形成“政策共同體”，使政治家、行政部門的官員以及其他利益代表相互合作，實(shí)現(xiàn)利益最大化。而在那些地方行政首長有黨派身份的情況下，民選政治家可以利用其選舉正當(dāng)性，來與利益相關(guān)者進(jìn)行措施和互動(dòng)，充分發(fā)揮其作為地方政治領(lǐng)導(dǎo)的角色，建立地方?jīng)Q策聯(lián)盟。

此外，執(zhí)政黨在地方治理中的作用，不僅僅體現(xiàn)在全國性政黨層面，一些地方性政黨獲得地方議會(huì)多數(shù)席位之后，比如蘇格蘭民族黨，作為蘇格蘭地區(qū)非常有影響力的地方性政黨，在英國的分權(quán)化運(yùn)動(dòng)之后，迅速崛起為蘇格蘭地方議會(huì)的第一大黨，為爭取蘇格蘭獲得更多自治權(quán)做了很多努力，但是由于蘇格蘭民族黨帶有地方民族主義色彩，不斷推動(dòng)蘇格蘭進(jìn)行獨(dú)立公投，威脅著英國的國家統(tǒng)一。因而，在競(jìng)爭性政黨制度下，地方民族主義政黨的崛起甚至執(zhí)掌地方權(quán)力機(jī)構(gòu)，將有可能對(duì)多民族國家的政治整合產(chǎn)生消極作用。

（二）關(guān)系中的政黨：聯(lián)系多元主體的紐帶。

對(duì)于許多西方國家而言，地方治理改革創(chuàng)造了地方的新局面。所謂的地方新局面主要體現(xiàn)在：地方行政區(qū)劃改革帶來的地方政府規(guī)模變化；分權(quán)化帶來的地方政府權(quán)限變化；網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理帶來的多元治理主體等等。這些結(jié)構(gòu)上的變化，可能會(huì)改變地方原有各種力量的平衡狀態(tài)，然而，多中心多主體并不意味著地方治理的碎片化，執(zhí)政黨在其中扮演著協(xié)調(diào)地方各種力量的角色，成為聯(lián)系多元主體的紐帶。

在一些西方國家的地方政府改革過程中，發(fā)生了行政區(qū)劃的改革，產(chǎn)生了一些規(guī)模較大的地方政府，這就意味著地方政府規(guī)模和權(quán)限范圍的變化，地方各種力量的平衡局面被打破，執(zhí)政黨的作用和地位凸顯。以丹麥為例，地方政府改革中規(guī)定，地方政府的人口規(guī)模不少于五六千人，于是就造成了原有行政區(qū)劃的合并重組，這種結(jié)構(gòu)性的變化使得次級(jí)地方政府中的一些利益集團(tuán)由于無法迅速建立跨區(qū)域的聯(lián)合而趨于瓦解，而政黨，尤其是全國性的、較大的政黨，在地方發(fā)揮越來越重要的作用，幾乎壟斷了市政選舉。[2](p26-27)在這種情況下，政黨的組織性、跨區(qū)域性、強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力等特點(diǎn)就使之成為地方治理中平衡和協(xié)調(diào)地方多元力量的重要杠桿。

執(zhí)政黨作為聯(lián)系地方多元治理主體紐帶的另一個(gè)表現(xiàn)是，執(zhí)政黨在地方的關(guān)鍵事務(wù)上，與地方政府官員、民選政治家、地方行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿團(tuán)體等其他治理主體保持合作關(guān)系，通過建立相應(yīng)的政策網(wǎng)絡(luò)，將諸多主體在公共服務(wù)上的共同利益聯(lián)結(jié)起來，使彼此在重要問題上相互支持。這種合作型的治理網(wǎng)絡(luò)的建立主要依靠地方議會(huì)的賦權(quán)功能，地方議會(huì)以制定規(guī)則、建立機(jī)制、實(shí)行監(jiān)督等方式向其他公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)或志愿部門等機(jī)構(gòu)授權(quán)，來協(xié)調(diào)不同的利益主體和治理主體，防止地方公共服務(wù)供給的混亂與低效。以英國為例，無論是保守黨政府還是工黨政府，都提倡治理主體間的協(xié)調(diào)合作，保守黨通過“社區(qū)關(guān)懷”行動(dòng)，在中央政府衛(wèi)生部門、地方政府社會(huì)服務(wù)部門以及志愿組織之間展開合作，工黨政府提出建立新的機(jī)構(gòu)間激勵(lì)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)“協(xié)作政府”（joined-up government）。[3](p483)再如，德國的地方政治呈現(xiàn)出非政黨化的態(tài)勢(shì)，尤其在南部各州，為了取得更廣泛的支持，在市長直選中，候選人都采取了中立的政治立場(chǎng)，淡化黨派色彩，即使候選人具有某一政黨的黨員身份，在選舉中也獲得了該黨的大力支持，但成為地方政治的領(lǐng)導(dǎo)人之后，則要采取非黨派的姿態(tài)，也就是發(fā)揮“穿針引線”的作用，通過與其他各種政治力量和利益主體的互動(dòng)，充分展現(xiàn)出說服、妥協(xié)、協(xié)調(diào)、聯(lián)合等方面的能力，而不僅僅局限于所在黨派。

（三）網(wǎng)絡(luò)中的政黨：利益的表達(dá)者與整合者。

在地方治理中，執(zhí)政黨憑借著其強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，承擔(dān)著利益表達(dá)者和整合者的功能。西方國家地方治理改革的一個(gè)主要目標(biāo)就是促進(jìn)公民參與、重建地方民主，相比其他利益相關(guān)者而言，政黨的社會(huì)基礎(chǔ)更廣泛，動(dòng)員能力也更強(qiáng)。各政黨在地方層面就公共服務(wù)等地方事務(wù)展開競(jìng)爭，充當(dāng)著不同階層、不同社群的代言人，不同于其他治理主體，執(zhí)政黨出于維持執(zhí)政地位的需要，其立場(chǎng)和目標(biāo)則更為中立化，傾向于兼顧和平衡各方利益，有助于整合公眾需求，實(shí)現(xiàn)“最大公約數(shù)”，防止地方政治走向極端化。以挪威為例，在地方治理的進(jìn)程中，盡管不同政黨之間的政治理念和施政綱領(lǐng)存在差別，但是不同政黨之間實(shí)質(zhì)性的利益沖突相對(duì)較少，因此各黨派在地方政府中的行為差別不大，在形成政治決策時(shí)，對(duì)不同意見的考慮超越了黨派界限。[2](p167)英國的例子則表明，即使工黨于1997年取代保守黨執(zhí)政，在其任上，仍然延續(xù)和保留了保守黨地方治理改革的一些有益做法，對(duì)那些沒有取得實(shí)效的措施，也采取了分步驟、分階段的改革或取締，在一定程度上防止了政策的左右搖擺和朝令夕改。

在一些國家，地方性政黨比全國性政黨的地方分支在地方選舉中更具有優(yōu)勢(shì)，這是由于地方政黨更關(guān)注當(dāng)?shù)毓姷膶?shí)際需要，也更容易獲得支持。例如，在加拿大，政黨是市民參與政府決策的一個(gè)主要途徑，而且，在地方議會(huì)中獲得多數(shù)席位的政黨大多不是全國性大黨的分支，而是土生土長的地方政黨。一個(gè)具有代表性的案例是蒙特利爾市民運(yùn)動(dòng)黨，該黨及相關(guān)社團(tuán)積極促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、美化人居環(huán)境、改善市容市貌，在地方事務(wù)上的長期活躍使該黨獲得了市議會(huì)的多數(shù)席位。蒙特利爾市民運(yùn)動(dòng)黨的成功有賴于其對(duì)地方公共需求的回應(yīng)，同時(shí)，該黨執(zhí)政后，作為執(zhí)政黨，設(shè)置了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)來維持其利益表達(dá)與聚合的功能，如，建立研究公共事務(wù)、舉行公共會(huì)議并向議會(huì)提供建議的常設(shè)委員會(huì)；建立由代表各區(qū)的市議會(huì)議員組成的“政區(qū)顧問委員會(huì)”，聽取市民的要求和觀點(diǎn)，并及時(shí)向市議會(huì)提供建議；成立蒙特利爾市咨詢局等。[5](p308-310)通過這些機(jī)構(gòu)，執(zhí)政黨更好地聽取民意，協(xié)調(diào)不同團(tuán)體、社群以及階層之間的利益，實(shí)現(xiàn)利益整合，最終以政策輸出的方式體現(xiàn)。

三、西方國家執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)有效治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

西方國家執(zhí)政黨在地方治理中的實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)有效治理，在地方治理改革進(jìn)程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，執(zhí)政黨就必須提高適應(yīng)性，主動(dòng)創(chuàng)新執(zhí)政理念；在多元治理主體中，執(zhí)政黨若要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，就需要廣泛聯(lián)系地方治理中的多元主體，創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制和平臺(tái)，加強(qiáng)政黨間的合作；在地方治理網(wǎng)絡(luò)中，執(zhí)政黨要有效實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合功能，就需要加強(qiáng)自身組織建設(shè)，嵌入地方治理的基層。

（一）創(chuàng)新執(zhí)政理念：提高政黨的適應(yīng)性。

當(dāng)社會(huì)條件和政治發(fā)展過程發(fā)生顯著變化時(shí)，政黨就面臨適應(yīng)性挑戰(zhàn)。地方治理變革之前的西方國家，大都面臨公共管理危機(jī)，表現(xiàn)為公共服務(wù)需求不斷增多，公共開支卻因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而遭到削減，地方政府低效能，公眾政治冷漠等。在這樣的形勢(shì)下，能夠在大選和地方選舉中獲得多數(shù)支持的政黨，大都在政治綱領(lǐng)和施政方案上回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)問題與民主需求，革新圖變，主動(dòng)創(chuàng)新了執(zhí)政理念，提高了政黨的適應(yīng)性。而處在新型治理結(jié)構(gòu)中的執(zhí)政黨，同樣也面臨著在諸多方面重新定義自身角色和正當(dāng)性的問題。

發(fā)揮執(zhí)政黨在地方治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，首先要提高政黨的適應(yīng)性，形勢(shì)的變化和改革的驅(qū)動(dòng)為政黨提供了新的生存環(huán)境，政黨要想生存下去并在地方治理中扮演領(lǐng)導(dǎo)角色，就必須解決適應(yīng)性問題。地方治理改革中的政黨適應(yīng)性表現(xiàn)為三個(gè)內(nèi)容：競(jìng)選適應(yīng)、治理適應(yīng)與合作適應(yīng)，三種適應(yīng)性都可以從內(nèi)部適應(yīng)性和外部適應(yīng)性兩個(gè)方面來觀察。外部適應(yīng)性是指政黨對(duì)外部環(huán)境變化的感知能力和回應(yīng)能力；內(nèi)部適應(yīng)性是指在環(huán)境變化下政黨對(duì)組織內(nèi)部的統(tǒng)合能力。在競(jìng)爭性政黨制度下，政黨只有獲得多數(shù)選票支持，才有可能成為執(zhí)政黨，這就是競(jìng)選適應(yīng)性，即在社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度空間發(fā)生變化的情況下，政黨能否根據(jù)變化及時(shí)調(diào)整自身的綱領(lǐng)政策，更新執(zhí)政理念，以回應(yīng)廣大選民的需要，為贏得選舉奠定基礎(chǔ)。治理適應(yīng)則是指，政黨成為執(zhí)政黨之后，能否有效地實(shí)施改革并且在其中進(jìn)行準(zhǔn)確的自身定位，即，在多中心多主體的治理結(jié)構(gòu)中，執(zhí)政黨如何解決自身的合法性問題，在界定公私利益、組織公共溝通、綜合各方需求等方面扮演何種角色，以更好地發(fā)揮在地方治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。合作適應(yīng)側(cè)重強(qiáng)調(diào)不同政黨間的相互關(guān)系，在許多西方國家，全國層面的執(zhí)政黨和地方層面的執(zhí)政黨常常出現(xiàn)不一致的情況，政黨之間既是相互競(jìng)爭關(guān)系，又存在妥協(xié)和合作，如何在不同層級(jí)的治理中協(xié)調(diào)這種關(guān)系，防止相互抵制帶來的低效治理，也是對(duì)政黨適應(yīng)性的一種挑戰(zhàn)。

針對(duì)以上這些適應(yīng)性問題，西方國家各政黨的主要做法有：其一，通過提供新的觀念，來應(yīng)對(duì)新的競(jìng)選形勢(shì)。比如，在英國，工黨提出了“第三條道路”理論和“現(xiàn)代化”口號(hào)，突出了自身的變革及其在治理上的制度變革兩個(gè)方面的綱領(lǐng)性變化，以建立完全不同的地方政府為地方治理改革的目標(biāo)，在階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了變化的情況下，工黨通過綱領(lǐng)革新擴(kuò)大其代表性，突破了傳統(tǒng)的工人階級(jí)選民基礎(chǔ)，建立更廣泛的選舉聯(lián)盟，有效地幫助工黨重獲執(zhí)政地位。其二，通過新的制度設(shè)計(jì)，來應(yīng)對(duì)治理變革。在許多國家，治理改革后，地方政府越來越表現(xiàn)出政黨政治化，執(zhí)政黨通過控制地方議會(huì)、委員會(huì)或地方行政機(jī)構(gòu)等，獲得對(duì)外部資源的分配權(quán)，通過新的制度安排來為執(zhí)政黨創(chuàng)造更有利的環(huán)境，進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)地方治理。其三，運(yùn)用政治技巧，來應(yīng)對(duì)政黨沖突。政黨在地方事務(wù)中的分歧和沖突更多地出現(xiàn)在兩級(jí)政府由不同意識(shí)形態(tài)政黨執(zhí)掌的情況中，主要表現(xiàn)為改革受到阻撓、抵制或消極實(shí)施，比如，在加拿大，地方的自治權(quán)受到上一級(jí)政府的限制，省級(jí)政府推行市場(chǎng)為導(dǎo)向的計(jì)劃，且不允許地方當(dāng)局推行與之相違背政策；而在英國也可以見到同樣的情況，保守黨將其有限政府的理念強(qiáng)加到工黨控制的地方議會(huì)上。這些問題的解決，一方面要靠執(zhí)政黨盡量模糊自身的意識(shí)形態(tài)色彩，在政策宣傳和推行中更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)各階層公眾利益的回應(yīng)性，另一方面也會(huì)運(yùn)用執(zhí)政權(quán)力來推行一些合憲的強(qiáng)制性公投，以使政策獲得合法的推動(dòng)。

（二）搭建協(xié)作機(jī)制：強(qiáng)化政黨的社會(huì)功能。

社會(huì)功能是政黨的重要功能之一。政黨，尤其是執(zhí)政黨，架設(shè)起國家與社會(huì)之間的橋梁，一方面，政黨的組織化能力可以將分散的社會(huì)成員和社會(huì)團(tuán)體整合起來，另一方面，深入政府各個(gè)機(jī)構(gòu)中的執(zhí)政黨又通過合法權(quán)力拓展自身的生存空間，這同時(shí)也是對(duì)政府和政治生活的重塑。執(zhí)政黨借助其聯(lián)結(jié)社會(huì)與國家的特殊地位，能夠發(fā)揮其他團(tuán)體和機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮的作用，在地方治理中，既通過政黨政治活動(dòng)實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員和擴(kuò)大政治參與，又能夠廣泛聯(lián)系地方治理中的多元主體，創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制和平臺(tái)，起到橋梁和紐帶的協(xié)調(diào)作用。

在地方政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)地方政治中，執(zhí)政黨獲得議會(huì)多數(shù)就獲得了合法性，地方政府直接提供公共服務(wù)，可以說，執(zhí)政黨并不面對(duì)其他治理主體的競(jìng)爭，主要發(fā)揮的是其政治功能。但是，隨著政府直接提供公共服務(wù)的方式出現(xiàn)困境，引入多元主體的多中心治理，這就削弱了國家權(quán)力的中心地位，增強(qiáng)了社會(huì)力量在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，執(zhí)政黨及其政府不再是唯一的權(quán)威主體，權(quán)威地位的下降也就對(duì)其社會(huì)功能提出更高的要求。

西方國家地方治理的經(jīng)驗(yàn)表明，要發(fā)揮執(zhí)政黨在地方治理中的協(xié)調(diào)作用，應(yīng)強(qiáng)化政黨的社會(huì)功能，執(zhí)政黨不是通過直接管理而是搭建協(xié)作機(jī)制來拓展地方治理的空間。其一，在地方選舉上，進(jìn)行選舉制度和技術(shù)的改革，提高投票率。以英國為例，工黨政府的地方治理改革目標(biāo)非常明確，就是承擔(dān)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)角色，執(zhí)政黨需要發(fā)揮社會(huì)功能來獲得公眾的信任和合法性，而并非停留在簡單的選舉合法性，選舉不單單是目的性的，更是一種促進(jìn)議員、地方議會(huì)與當(dāng)?shù)厝嗣裰g交流的途徑。因此，工黨在地方選舉中實(shí)施了比例代表制等選舉改革以及改變選舉日期和投票方式便捷化等措施，以鼓勵(lì)公眾關(guān)注地方選舉。其二，在地方事務(wù)的處理上，突出政黨自身的利益整合功能，創(chuàng)設(shè)新的參與方式，搭建多主體協(xié)作的平臺(tái)與機(jī)制。英國地方治理改革中實(shí)施了一系列的協(xié)商和審議改革，如：公共服務(wù)供給中實(shí)行投訴制度和服務(wù)滿意度調(diào)查等，針對(duì)社區(qū)未來發(fā)展的公民小組活動(dòng)，就社區(qū)一般事務(wù)開展的公民論壇、公民咨詢小組、公民陪審團(tuán)和問題討論會(huì)等；就社區(qū)特殊事務(wù)組織的焦點(diǎn)問題討論小組、公民專題討論組與公民投票等，[6](p102-103)不止在英國，許多國家都或多或少地進(jìn)行了參與方式的改革，通過這些機(jī)制將公共部門、私營部門、半官方機(jī)構(gòu)、志愿組織和公民個(gè)人等利益相關(guān)方聯(lián)結(jié)在一起，構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)化的地方治理，而執(zhí)政黨及其政府通過協(xié)作機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，為地方公民社會(huì)注入了活力。

（三）嵌入治理網(wǎng)絡(luò)：加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)。

對(duì)于執(zhí)政黨而言，擁有清晰的目標(biāo)和統(tǒng)一的行動(dòng)、有效地控制內(nèi)部分歧、向各個(gè)政治環(huán)節(jié)輸送政治精英等，都是非常重要的。這些都需要通過政黨自身的組織建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。盡管西方國家的有些政黨組織比較松散，政黨紀(jì)律并不嚴(yán)明，似乎只有在選舉中才能看到明顯的政黨政治，但是在大部分情況下，政黨具有鮮明的組織性和紀(jì)律性，執(zhí)政黨通過各個(gè)層級(jí)的組織，來貫徹施行其政治綱領(lǐng)和政策方案，政黨的政治動(dòng)員深入選區(qū)和社區(qū)，對(duì)地方治理的影響可謂遍布基層。

從執(zhí)政黨的組織結(jié)構(gòu)來看，執(zhí)政黨通過議會(huì)黨團(tuán)和科層體系來實(shí)現(xiàn)嵌入地方治理網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮自身強(qiáng)大的統(tǒng)合能力，防止治理的碎片化。首先是議會(huì)黨團(tuán)，議會(huì)黨團(tuán)能夠保障執(zhí)政黨有效發(fā)揮其在地方治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，大部分西方議會(huì)制國家的地方議會(huì)都已經(jīng)政黨化了，議會(huì)黨團(tuán)在地方議會(huì)及其委員會(huì)的活動(dòng)中扮演著相當(dāng)有影響力的角色，“黨團(tuán)不僅為地方政府進(jìn)行決策提供了直接機(jī)制，還提供了候選人的招募機(jī)制，并向新成員灌輸思想和工作方式，且提供規(guī)則框架，通過決策之前舉行的預(yù)備會(huì)議和黨團(tuán)會(huì)議安排地方政府的決策過程”，[7](p147)各政黨也有相應(yīng)的機(jī)制，來支持議會(huì)黨團(tuán)以確保其在議會(huì)活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。第二，是政黨內(nèi)部從全國到地方的科層體系。政黨通過復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)來處理國家各個(gè)層面的運(yùn)轉(zhuǎn)問題，尤其是那些歷史悠久的全國性大黨，有一整套的組織體系和制度規(guī)則，來挑選候選人、形成選舉宣言、制定議會(huì)政策、支持黨團(tuán)行動(dòng)等，政黨提供明確的政治方向和規(guī)范化的運(yùn)作模式，發(fā)揮其統(tǒng)合作用，可以大大提高地方治理的效率和效能。

從執(zhí)政黨的紀(jì)律約束來看，執(zhí)政黨通過嚴(yán)格的政黨紀(jì)律和制度，要求議會(huì)黨團(tuán)及政黨的各級(jí)機(jī)構(gòu)遵守命令，統(tǒng)一行動(dòng)，維持政黨成員在政策上的一致立場(chǎng)。政黨內(nèi)部的團(tuán)結(jié)對(duì)于執(zhí)政黨而言非常重要，由于地方事務(wù)的分散性和利益的復(fù)雜性，再加上地方執(zhí)政黨與執(zhí)政黨的中央機(jī)構(gòu)處于不同層級(jí)，很容易引起政黨內(nèi)部的沖突與分化。在這樣的情況下，政黨紀(jì)律就成為一種有力的工具，使政黨領(lǐng)導(dǎo)或上層可以將其意志強(qiáng)加于全體，使之得到強(qiáng)制性貫徹。在議會(huì)黨團(tuán)中，黨鞭負(fù)責(zé)執(zhí)行政黨紀(jì)律，通過各種手段來保證黨團(tuán)成員行動(dòng)的一致性，持有異議的黨團(tuán)成員可能會(huì)受到警告甚至失去晉升機(jī)會(huì)。大多數(shù)西方國家政黨的內(nèi)部也專門設(shè)有監(jiān)督委員會(huì)和督導(dǎo)員，進(jìn)行黨內(nèi)紀(jì)律督查，約束本黨成員。

從執(zhí)政黨的隊(duì)伍建設(shè)來看，執(zhí)政黨通過人才招募和對(duì)政治精英的培養(yǎng)，向地方治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)地方輸送政治骨干，作為贏得各種資源的人才儲(chǔ)備。比如，在瑞典，中央黨引入了一種“軟”成員資格（light membership），使一個(gè)人能夠成為政黨的地方分支組織而非全國性組織的成員，這樣就擴(kuò)大了全國性政黨的地方基礎(chǔ)；在德國，國內(nèi)的各個(gè)黨派都將地方政治舞臺(tái)當(dāng)作試煉人才的場(chǎng)所，黨員通過在地方的政治活動(dòng)，一方面為自己積累政治經(jīng)驗(yàn)，另一方面也將政黨的政治影響力擴(kuò)散到基層，使之為國家層面的選舉提供選民基礎(chǔ)，政黨也會(huì)有意識(shí)地把黨員骨干安插在地方行政機(jī)構(gòu)和各種委員會(huì)中的關(guān)鍵職位上，以便為政黨提供支持。在很多西方國家，政黨也面臨著寡頭化的危機(jī)，雖然看似黨員隊(duì)伍龐大，但是真正發(fā)揮作用的是少數(shù)積極黨員和骨干精英，各政黨也加強(qiáng)了普通黨員的作用，推動(dòng)黨內(nèi)民主，將更多的基層權(quán)力分配給普通黨員，讓黨員參與黨內(nèi)決策過程，同時(shí)更加努力地招募新成員以擴(kuò)大其基礎(chǔ)。

從執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)來看，執(zhí)政黨通過深入選區(qū)和社區(qū)的政治動(dòng)員，來使自身在地方治理中無處不在。例如，加拿大的一些較大城市，設(shè)立了鄰里議會(huì)、社區(qū)委員會(huì)或其他形式的代議渠道，市民可以通過這樣的正式機(jī)構(gòu)來參與社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的決策，而政黨的成員也同時(shí)兼任市議會(huì)和社區(qū)議會(huì)的議員，這就保持執(zhí)政黨與社區(qū)居民的聯(lián)系，強(qiáng)化了政策的網(wǎng)絡(luò)體系；在英國，各主要政黨在一些關(guān)鍵的選區(qū)雇用了專職人員，確保在選區(qū)層面的政黨組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并能夠借此獲得該選區(qū)更多的選票支持，此外，政黨還通過為普通黨員提供資金資助等方式，來支持黨員在其所在選區(qū)的志愿工作，還借助郵件調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)等一些渠道，促進(jìn)政黨與選民之間的交流與聯(lián)系。

最后，在地方治理的實(shí)踐中也暴露出西方國家執(zhí)政黨存在的一些問題，如，地方政治的政黨化降低了議會(huì)的代表性，因?yàn)樽h會(huì)黨團(tuán)對(duì)議員的約束，使議員成為政黨一致行動(dòng)的工具，而非各自選區(qū)利益的代表；民族主義政黨執(zhí)掌地方議會(huì)后推動(dòng)不利于國家整合的政策，削弱國家一體化的基礎(chǔ)，甚至走向地區(qū)分裂；執(zhí)政黨通過各種方式占據(jù)了關(guān)鍵的政治職位，并采取排他性的政策，擠壓了其他利益團(tuán)體的生存空間；執(zhí)政黨內(nèi)部被領(lǐng)導(dǎo)層和少數(shù)精英控制，大多數(shù)決定由少數(shù)人組成的核心機(jī)構(gòu)做出，幾乎很少人愿意參加地方政黨會(huì)議，普通黨員的作用微乎其微；執(zhí)政黨內(nèi)部的權(quán)力斗爭、矛盾和分歧使政策推行受阻或者削弱政策實(shí)施的效果，從而影響地方治理的進(jìn)程，等等。鑒于出現(xiàn)的這些問題，各政黨也做出了一些改革，比如推進(jìn)黨內(nèi)民主等，前文也有所涉及。總的來說，無論在哪個(gè)國家，執(zhí)政黨并不能天然地永葆執(zhí)政地位，而是需要通過不斷地適應(yīng)環(huán)境、更新理念、加強(qiáng)建設(shè)來面對(duì)新變化和新挑戰(zhàn)。

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