我國縣級領導班子績效考核指標體系研究

潘國林

（中國地質大學，湖北 武漢 430072）

縣級政府在國家治理結構中處于承上啟下的關鍵位置，縣級領導班子在縣級政府管理和公共服務中發(fā)揮著核心作用。作為我國行政系統(tǒng)中基數(shù)最廣、所轄人數(shù)最多的行政管理主體，對縣級政府領導班子績效考核的研究，某種意義上即是對我國地方政府最核心、最基本的行政績效管理與考核的研究。解決了縣級政府領導班子績效考核的問題，就等于解決了整個中國地方政府的績效考核問題。[1]隨著近年我國行政管理體制改革和創(chuàng)新，縣級政府領導班子的績效管理制度獲得了長足發(fā)展。中國特色社會主義進入新時代，在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的大背景下，如何結合實踐中存在的現(xiàn)實問題，謀求完善之道，打造現(xiàn)代化、科學化的縣級政府領導班子績效考核指標體系，仍是理論及實務應努力的方向。

一、概述

（一）概念內涵。

作為政府對內部進行有效管理的工具，績效評估制度對政府行為具有重要影響。從20世紀70年代開始，政府的績效管理就已經成為一個備受關注的課題，其具體定義在研究領域有許多不同的見解。[2]美國聯(lián)邦管理與預算局（OMB）認為：“所謂政府的績效管理，即根據(jù)原本設定的工作目標，考核實際工作的成效的流程?？己酥饕獓@著政府將資源變?yōu)楫a品或服務等成果的質量好壞、效率的高低以及最終成效來展開，同時還納入了政府在項目中發(fā)揮的有效作用的評估”。菲利普·J·庫珀（Phil?lip.J.Cooper）認為對政府的實績考核實際上是一類市場責任機制的體現(xiàn)，在考核體系中，群眾相當于市場中的顧客。[3](p272-273)該體系基于“理性經紀人”的假定前提，用資源表示成本消耗、成效表示受益、用量入和產出的內在聯(lián)系制定的考核體系，以“顧客”即人民群眾的反饋作為賞罰參照。行政管理學會對此也進行了深入的探索，他們經過細致調研認為：政府的績效考核就是通過科學的方法、依照規(guī)章制度，對政府（包含個人）的工作進行全方位的、合理的評估，為政府接下來的工作調整提供依據(jù)，從而提高政府的業(yè)務能力和辦事效率。[4](p44-46)

綜上所述，本文認為，縣級政府領導班子績效考核是指政府通過科學的方法和程序，依據(jù)事先設定的考核標準，對包括個人在內的縣級政府的管理工作做出全方位的、正確的、非主觀的評估，評估的內容主要包括政府工作的成效、速度、質量、社會反響等。

（二）理論基礎。

1.政府績效管理理論。

自20世紀70年代，經濟衰退、生產力下降、環(huán)境污染、社會問題突出，使傳統(tǒng)官僚體制遭到質疑和抵制，政府績效管理理論就是在這種背景下產生，以改進政府管理方式為目的，幫助政府應對新的挑戰(zhàn)。其重點在于要求政府在行政管理過程中注重績效意識，強調效率優(yōu)先。既要求政府以戰(zhàn)略目標為基礎樹立明確的績效目標，又強調結果主義而非目標主義，并且主張政府引用企業(yè)化的管理方式。其核心，在于將政府管理職能向社會和公民放權。[5]

2.行政效率理論。

行政效率是政府管理者必須追求的價值目標，行政效率理論認為，只要政府管理者提高了行政效率，那么政府績效就相應地得到了提升?；诖耍谠O置績效考核標準時，必須將行政效率納入考核體系，強調合理利用行政資源，花費最少的時間和資源實現(xiàn)最大的行政效果。因此，在設計政府績效考核體系時，必須同時考慮建立合適的規(guī)章制度以及經濟和效率的衡量的標準。

3.新公共服務理論。

與上述理論不同的是，新公共服務理論不單認為政府是公共事務管理者和公共服務提供者，其在進行公共管理時更應重視公共利益，強調社會的公眾參與，認為政府應秉承服務公民的理念進行社會管理，并積極向公民放權。新公共服務理論可以總結為以下七方面：（1）政府應將角色調整為服務者而非掌舵者；（2）公共利益實現(xiàn)是政府管理的目標；（3）政策的執(zhí)行應堅持民主原則；（4）將公民作為服務對象；（5）政府管理的責任具有多元性和復雜性；（6）堅持“以人為本”而非生產效率；（7）重視公民權利和公共事務。

（三）功能價值。

從政府績效考核的功能價值來看，其在以下幾個方面具有顯著的重要意義：

1.價值引導功能。

政府的實績考評是判斷政府提供的服務好壞的準繩，也是在政府機關中進行人員調動、薪資賞罰的關鍵憑據(jù)，其考核的實際情況可以明確政府及其班子成員在工作中存在的問題，為他們改進今后工作指明方向，即對政府及其工作人員起著一種價值引導的功能。

2.資源配置功能。

一個準確、能有效反映實際的考核指標體系，能夠通過對部門或個人的考核結果，找出現(xiàn)存的資源配置不合理之處，從而進行資源分配上的調整，做出最適合現(xiàn)實條件的資源分配規(guī)劃，讓不同的資源能夠處在最需要它們的地方，使有限的社會資源得以最有效地利用，避免資源的浪費，從而提高政府的服務效率和最終的工作成效。

3.行為約束功能。

考核的結果使得原定期望與實際成效、自身與別人之間形成一種對比。從而在政府機關內形成了相互競爭的氛圍，既和設定的目標進行比對，也和機關內其他工作人員進行比較，而這樣的氛圍是由相應的獎罰機制促成的。由于比較的形成，各單位和個人都被施加了一種無形的壓力，從而促使他們不斷反思工作不足，學習他人的長處和優(yōu)點，完善自己的工作方式，提高工作能力。

二、歷史回顧

從中華人民共和國成立至今，我國縣級政府領導班子績效考核指標體系的構建大致經歷了如下三個階段。

（一）“農業(yè)”指標主導時期。

我國縣級政府領導班子績效考核指標體系萌芽于從1949年新中國建國至20世紀70年代這段時間[6]。需要注意的是，這時的政府績效考核指標并未被納入縣級政府領導班子的考核范疇，得益于“統(tǒng)購統(tǒng)銷”和城鄉(xiāng)二元體制等制度安排，“以農補工”是這一時期的主旋律?？h級政府作為國家基層行政單位，在“以農補工”大背景下，糧食等農副產品的征收成為其主要任務；同時，在革命戰(zhàn)爭年代形成并運行的績效考核方式，以及革命勝利后強調農副產品收購率、工業(yè)補給率等績效考核標準，一度成為縣級政府領導班子績效考核和干部升遷的主要考核指標。

（二）“招商引資”指標主導時期。

從改革開放初期至21世紀初期，“招商引資”成為這一時期縣級政府領導班子績效考核的主導性指標。當時，受改革開放政策的影響，同時在西方國家新公共管理運動的啟示下，我國部分地方政府開始設置績效考核制度，“績效考核”“績效考核指標體系”等概念被吸收并運用到制度設計中，縣級政府部門也開始制定適用于本地區(qū)的績效考核指標體系。[7]隨著我國工作中心逐漸轉移到經濟建設上來，全國各地的政府績效考核標準也逐漸將經濟增長指標作為重要考核指標。當時地方政府稅源經濟占據(jù)了主導地位，又因國家對GDP增長幅度的強調，作為地方經濟增長的重要途徑，招商投資就毫無疑問地會成為縣級政府的競爭項目，各個縣級政府都將招商引資當作“頭等大事”。在這種績效考核指標的影響下，一方面，為了追求招商引資的速度和規(guī)模，一些部門把意向投資等無法形成真正投資的項目都計算在內。另一方面，眾多以能源消耗、資源消耗為依托，以污染環(huán)境為代價的項目和企業(yè)被地方政府盲目引進。

（三）“土地財政”指標主導時期。

從21世紀初至今，縣級政府領導班子績效考核指標體系雖仍以經濟指標為主要考核指標，但卻由“招商引資”為主導開始轉變?yōu)橐浴巴恋刎斦睘橹鲗8]。這一時期城鎮(zhèn)化興起，農村地區(qū)開始經歷城鎮(zhèn)化建設中的“拆遷運動”，土地拆遷帶來的土地稅收成為這一時期縣級政府財政的主要來源。一方面，賣地所得直接成為政府的財政收入；另一方面，各地進行房地產開發(fā)的項目投資又反過來拉動地方GDP增長，并促進邊緣產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)巨大的經濟效益。國務院發(fā)展研究中心曾就地方政府的土地開發(fā)進行調研，結果顯示，隨著近年房地產市場的發(fā)展，僅土地出讓金和與房地產相關的稅收已經占到了眾多地方政府預算收入的40%，更夸張的是，在少數(shù)地方政府，土地出讓金凈收入甚至占了預算外收入的近三分之二！[9]

三、縣級領導班子績效考核指標體系中存在的現(xiàn)實問題

2013年，中組部出臺《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，對政績考核中存在的種種不符合科學發(fā)展的問題提出了改進意見。各地對政績考核評價指標體系進行了不同程度的調整，但仍存在一些現(xiàn)實問題。

（一）高度雷同，核心指標不突出。

通過對比分析我國部分地區(qū)現(xiàn)行的領導班子績效考核指標體系，筆者發(fā)現(xiàn)各地現(xiàn)行的指標體系頗為相似，普遍存在覆蓋面廣、雷同度高的問題。一方面，在各個地區(qū)設置的指標體系中，從一級指標到二、三級指標均存在雷同之處。一級指標涵蓋政治、經濟、文化、民生、環(huán)保等幾個大而全的方面，各地方政府雖在二、三級指標上有所細化，但細化后的內容仍然大同小異。上下級政府、上下級部門、不同的崗位，照搬同一套指標體系的現(xiàn)象不同程序存在，與現(xiàn)實嚴重，針對性不夠強。另一方面，指標大而全，重點不突出。地方政府領導班子績效考核“撒胡椒面”的現(xiàn)象非常嚴重，什么都要考，什么都要管，這種績效考核指標在實際運用中反而缺乏實效。如此，首先帶來的是考核人財物等成本的增加；其次是無形中降低了原始數(shù)據(jù)采集的正確率；再次是由于指標設置過多，不易分清主次矛盾，甚至會主次倒置，“大而全”的考核內容和指標往往會淹沒了核心指標，凸顯不出核心指標的重要性，導致一些重點工作和目標要求，不能在考評工作中占到應有的分量，使考核指標缺乏指導性。一項在湖北省某地級市開展的縣級政府領導班子績效考核指標現(xiàn)狀問卷調查顯示，75.8%的被調查者認為“考核指標共性多、個性少，缺乏差異性和可比性”，44.9%的認為“考核內容面面俱到，重點不夠突出”。

（二）指標內容重經濟化，導致考核方向扭曲。

過去很長一段時間，由于我們國家實行的是計劃經濟，深受政府的“政府本位”思想的影響，認為只要是和經濟有關的事項就應該屬于政府管理，過分突出政府的權威性，忽視市場本身規(guī)則。衡量縣級政府的績效，主要看經濟任務完成狀況。在這一大背景之下，過度夸大經濟指標，往往會產生“經濟效益等同于政績”的錯誤觀念。雖然近年來已有強調績效考核應因地而異、結合各地域不同的實際情況制定，但落實下來，還是將GDP增長、財政收入增加、招商投資實效等項目設定為領導班子績效考核的核心指標。在這樣的指標體系下，容易出現(xiàn)“唯GDP論英雄”，為實現(xiàn)GDP增長而任意破壞生態(tài)環(huán)境等情況，最終的后果無非是領導班子在任期間盲目強調經濟效益，不能從轄區(qū)長遠發(fā)展的角度來謀劃布局，以犧牲本地區(qū)的長遠利益為代價換取其任期內的短期政績，沒有從整體的角度考量GDP直接忽視其存在的不足。[10](p50-56)片面追求GDP的政府績效考核，無疑不利于地方經濟與社會的健康發(fā)展。第一，由于上級政府對GDP的過度強調，下級政府若無法完成經濟增長指標，便會鋌而走險，虛報、謊報數(shù)據(jù)。遼寧省所轄市、縣在2011-2014年期間存在財政數(shù)據(jù)造假，某縣重復轉讓4家糧庫土地，虛增國有資本經營收入，有的市縣違規(guī)編造、隨意調整財政月報虛增財政收入。產生這種現(xiàn)象，原因很多，但一個重要因素是過分看重GDP政績觀導致的。第二，經濟發(fā)展的速度、質量與效益之間，經濟發(fā)展速度與環(huán)境、資源、人類自身發(fā)展之間，都存在嚴重失衡。第三，在以GDP為“指揮棒”的績效考核指標下，地方政府必然忽視教育、文化、社會治理、公共服務等方面的投入，導致環(huán)境惡化、社會公平缺失、社會矛盾尖銳等問題。[11](p25-30)所以，重經濟化、忽視社會效益和環(huán)境資源的績效考評指標體系會嚴重扭曲績效評估的目的和初衷，無法實現(xiàn)國民經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，廣大群眾也無法共享改革和發(fā)展成果。

（三）部分考核指標缺乏針對性和科學性。

科學合理的縣級領導班子績效考核的指標體系，需要將政治、經濟、文化等抽象性較強的指標具體化為可供執(zhí)行的指標，因此，可行性或者說可度量性成了評價縣級領導班子績效考核指標體系科學與否的標準?？疾旄鞯乜h級領導班子績效考核體系，在考核指標的選取和設置上，嚴謹性不夠、科學合理性欠缺等問題依然普遍存在。部分較為抽象的考核指標雖然是評價領導班子政績的重要依據(jù)，但是若繼續(xù)以抽象的形式存在于考核指標中卻缺乏可行性。如將“恩格爾系數(shù)”“基尼系數(shù)”等指標放在縣級政府領導班子績效考核體系中，[12]這些指標著實重要，然而制約和影響它們的主要是國家和社會宏觀經濟的運行情況等客觀因素，不是單純的由基層領導個人的工作能力等主觀因素所定，將這些指標作為對縣級政府領導班子績效考核的標準列入考核體系，實在是不科學。所以在縣級政府領導班子績效考核指標的選定，一定要因時因地而變。

（四）重“顯性”，輕“隱性”。

從國民經濟和社會均衡發(fā)展的角度而言，縣級政府領導班子績效考核指標體系應既考慮“顯性”的發(fā)展，如GDP增長、固定資產投資等，又應考慮“隱性”的發(fā)展，如城市文明指數(shù)、宜居指數(shù)、環(huán)境狀況、居民獲得感等。因為GDP增長、招商引資、財政收入等項目可以在短時間內通過具體的數(shù)值予以衡量，而且又有切實可行的發(fā)展方法，就使得縣級政府領導班子將工作重點放在這些“顯性”的政績考核指標上，甚至在縣域之間產生互相攀比的不良風氣。這種重“顯性指標”輕“隱形指標”的政績觀，也在一定程度上說明了部分縣級領導班子喜歡在上任后上馬“政績工程”，老百姓也叫苦不迭。一個有效的績效考核指標體系不但可以使所有管理人員都能夠集中精力完成那些對組織績效有最大驅動力的工作任務，又能使組織管理者及時發(fā)現(xiàn)工作中的問題并迅速釆取措施加以解決，提升組織的整體績效。

四、縣級領導班子績效考核指標體系存在問題的原因分析

（一）政府職能同構。

經過多次行政體制改革之后，一種具有“M型”特征的行政組織結構在我國各級政府行政部門之間形成，其具體表現(xiàn)在多個層次、多個地區(qū)的區(qū)域“塊塊”模式[13]。“M型”組織結構可以在一定程度上解釋我國各級政府的職能同構現(xiàn)象。其一，在“M型”組織結構下，不同層級地方政府領導班子之間的考核指標不可避免地會出現(xiàn)雷同。因而，即使出臺新的考評辦法，最終也只會淪為上級政府向下級政府要GDP、要政績的新形式，對于政府由管理型向服務性轉變、將公眾滿意度作為政績標準并實質意義。其二，在“M”型的行政組織結構下，因為上下級政府之間信息的不對稱，自然而然演變成上下級之間的“目標管理”。但是目標管理強調的是部分指標的“顯性”增長，那些容易被上級觀察到、可量化的指標，如GDP增長、招商引資增幅等就成了績效考核的指標。因此，因為政府職能同構，必然會產生內容高度雷同、重經濟輕民生、重隱性的問題。

（二）地方政府績效管理分稅制改革。

受1994年開始施行的分稅制改革的影響，我國縣級政府的權力配置從之前的“財權重于事權”轉變?yōu)椤笆聶嘀赜谪敊唷?，縣級政府的事權和財權出現(xiàn)了一定程度上的不對等。在財權相對減少的情況下，縣級政府仍然要承擔為社會提供公共產品和服務的職責，還要根據(jù)上級政府的指示完成特定經濟指標，既減少了地方政府發(fā)展社會事務的財力支持，由降低了其將政績放在“隱性”指標上的信心和動力。相反，為了獲得更多財政收入和晉升機會，地方政府領導班子難免會將注意力放在GDP增長上，以應對日益增多的事權。久而久之，地方政府的績效考核指標變形成了重經濟輕民生，以經濟收入為重點的局面。

（三）政治激勵的慣性。

隨著改革開放以來，各級政府注意力開始向經濟建設上轉移，經濟建設的成績直接和領導干部的職務晉升掛鉤。經濟發(fā)展成了上級政府交給下級政府的任務和評價下級政府、決定下級政府晉升與否的重要指標。為了追求政治發(fā)展，部分縣級政府及其領導干部便會把精力放在經濟發(fā)展上，盲目追求GDP增長、招商引資規(guī)模、財政收入增加等“顯性”指標上，忽視社會穩(wěn)定、公眾滿足、生態(tài)環(huán)境等因素。在這種政治激勵的慣性作用下，必然會導致縣級政府領導班子將GDP等作為硬性指標，忽視文化、衛(wèi)生、教育、民生等軟性指標，形成“GDP崇拜”“數(shù)字出干部”的誤區(qū)，部分縣級政府領導班子成員關心眼前利益，忽視長遠發(fā)展[14]。更有甚者，以犧牲本地區(qū)的長遠利益為代價謀求短期發(fā)展，追求短期政績。

五、完善我國縣級領導班子績效考核指標體系的意見和建議

（一）圍繞“五位一體”“四個全面”提出績效考核指標?？h級政府在我國政權結構中處于承上啟下的重要地位，是把新發(fā)展理念和四個全面戰(zhàn)略布局落實到基層的指揮部和戰(zhàn)斗部。對縣級政府領導班子的績效考核，要突出戰(zhàn)略導向、問題導向、目標導向，統(tǒng)籌經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設，圍繞“四個全面”中每一個全面的目標和要求，結合縣級政府任期目標，兼顧階段性重點工作和地方性特色工作，制定考核指標。圍繞“全面建成小康社會”的要求，按照國家統(tǒng)計局小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標，從“經濟發(fā)展”“社會管理”“文化建設”“人民生活”和“資源環(huán)境”等方面提出具體指標；圍繞“全面深化改革”，從“經濟體制改革”“政治體制改革”“文化體制改革”“社會體制改革”“生態(tài)文明體制改革”“黨的建設制度改革”等方面提出具體指標；圍繞“全面依法治國”，從“依法執(zhí)政”“科學立法”“依法行政”“公正司法”“法治社會建設”“法治工作隊伍建設”等方面提出具體指標；圍繞“全面從嚴治黨”，從“政治建設”“管黨治黨責任”“領導班子思想政治建設”“干部選拔任用和管理監(jiān)督”“基層黨組織建設”“加強紀律建設”“加強作風建設”“嚴厲懲治腐敗”“意識形態(tài)工作”“統(tǒng)一戰(zhàn)線工作”“人才工作”等方面提出具體指標，構建導向正確、措施科學、考準考實、促進科學發(fā)展的縣級領導班子績效考核指標體系。

（二）注重考核評價指標的差異性、階段性。目前我國縣級政府領導班子績效考核指標體系存在著同質化、“一刀切”的現(xiàn)象，與績效指標考核制度的科學性相去甚遠。鑒于此，應根據(jù)不同縣域的不同政治、經濟、人文、地理等因素合理制定與其發(fā)展目標相適應的績效考核指標體系。首先是要實行分類考核。根據(jù)黨的十九大確定的戰(zhàn)略部署，結合省和市（州）總體發(fā)展戰(zhàn)略，針對縣級區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，綜合考慮市州所轄縣（市、區(qū)）的功能定位及發(fā)展階段、經濟實力、資源條件、產業(yè)特點等情況，劃分為一類、二類、三類、四類，實行分類考核，明確各縣（市、區(qū)）的發(fā)展方向和工作重點，體現(xiàn)考核差異性，防止左右“一般粗”、上下“一般齊”。其次要以特定時期的特定發(fā)展方向為導向，強調考核指標的階段性，切忌標準固化、老化。要根據(jù)中央和地方不同時期、不同階段重點工作任務的要求和各縣級發(fā)展狀況，聚集關鍵核心指標，堅持突出重點、壓縮一般、精簡優(yōu)化的原則，及時對考核指標體系進行調整、補充和完善。以現(xiàn)階段我國和湖北省的戰(zhàn)略方向來說，則應強調優(yōu)化加強科技創(chuàng)新、科技成果轉化、產業(yè)升級、鄉(xiāng)村振興、扶貧攻堅、軍民融合發(fā)展等核心指標，體現(xiàn)科技進步和創(chuàng)新驅動的重要支撐作用，促進轉型發(fā)展。

（三）推動績效考核的法律化和制度化建設。依法治國是我國的基本國策，習近平總書記也曾反復強調“依法治國”的理念。在縣級政府領導班子績效考核中，也應該以法律為準繩，倡導縣級政府的權力在法律的約束下行使，將縣級政府領導班子績效考核指標體系納入法治化軌道，使得縣級政府領導班子績效考核有法可依，更能增加績效考核制度的權威性。具體來說，一方面，要在法律層面明確縣級政府領導班子績效考核指標體系的內容和執(zhí)行周期，確保指標體系的穩(wěn)定性、防止朝令夕改；另一方面，要通過法律的形式明確縣級政府領導班子績效考核指標體系的制定程序和制定標準，在集中統(tǒng)一的基礎上，賦予地方政府針對本地特色增減指標的自主決定權；最后，要強調縣級政府領導班子績效考核的法律責任，對接黨內規(guī)范和黨內紀律，強調績效考核的政治責任和法律責任統(tǒng)一，杜絕破壞、操控政績考核的行為，保障參評者和考核者的法律權益。

（四）完善公眾參與和問責機制。西方發(fā)達國家的績效考核制度強調考核結果的公開和社會監(jiān)督，強調外部問責。權力來源于民、服務于民，老百姓對政府是否滿意，是評價政府績效的重要標準?！皺嗔π惺沟侥睦?，政績考核跟蹤到哪里，責任追究就延伸到哪里”。無論是政府績效管理理論、行政效率理論，還是新公共服務理論，均強調結果導向，即政府公共管理是否實現(xiàn)管理價值，符合預期標準?？茖W合理的縣級政府領導班子績效考核指標體系，應強調問責和考核結果的運用。首先，要在績效考核指標中內化公眾參與制度，將公眾滿意度作為主導性指標納入縣級政府領導班子政府績效考核指標體系之中?？h級政府領導班子績效考核制度設計時，就應將人民群眾的發(fā)言權囊括在內，真正聽取公眾的反饋意見，并且發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，進而保證政府公共服務行為能夠不損害而是切實維護人民群眾利益。其次，要設置考核指標和考核程序的公開渠道。對此，可以借鑒西方國家將績效考核結果在各種新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公開的方式，建立除涉密績效考核都應上網(wǎng)、上報的公示制度，既保證考核的公正性和嚴肅性，又能擴大公眾參與渠道。最后，要強調考核結果的運用機制，完善問責機制。沒有問責的考核就像一只沒有牙齒的老虎?？己酥笜艘鞔_責任主體，清晰界定責任邊界，將考核結果作為政府工作改進、行政問責、財政預算、獎懲任用的核心依據(jù)，充分發(fā)揮縣級政府績效考核在推進政府工作和完善公共管理服務中的重要作用。

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