能力扶貧：精準扶貧的發展型視角

□王 磊 ，張 沖

（西華大學社會發展學院，四川 成都 610039）

能力扶貧：精準扶貧的發展型視角

□王 磊 ，張 沖

（西華大學社會發展學院，四川 成都 610039）

精準扶貧時代，多元化貧困治理主體和多樣性扶貧措施日見成效。然而，政府績效評價目標的“短期性”與能力扶貧效果的“長期性”形成矛盾，其中數據造假和“強行脫帽”層出不窮，返貧現象突出。究其根源在于能力扶貧未能實現目標、手段、對象和標準的系統化，“顯性能力扶貧”到“隱性能力扶貧”的階梯未打通，容易跌入“貧困黑洞”，造成代際貧困。因此，要想徹底擺脫貧困必須對貧困人群進行能力塑造，需要通過全方位和系統化的賦權激發其內驅力，將能力提升內化為其自我認知。從發展型社會政策視角對能力扶貧進行理論介紹和實踐經驗總結，將有助于精準扶貧效能的提升和改革成果的保障，使精準扶貧更具有經濟和社會協調發展的意義。

貧困；扶貧；能力貧困；精準扶貧；發展型

社會福利模式經歷了“殘補型”到“制度型”再到“發展型”的轉型，貧困概念經歷了“道德導向”到“經濟導向”再到“能力導向”的演變，福利工具的使用表現為由“社會救助”到“社會保險”再到“社會服務”的側重。隨著我國進入扶貧的攻堅階段，僅通過經濟手段對“顯性貧困”進行靜態扶貧已經不能滿足精準扶貧的要求，而需要將貧困概念與福利模式和福利工具相匹配才能擺脫“隱性貧困”。在精準扶貧的實踐中能力扶貧的需求傾向已經凸顯，但模式與機制間的矛盾，制約了改革成果的彰顯。因此，系統化和前瞻性的能力扶貧將有助于精準扶貧的實現。

1 貧困的演變：從“道德導向”到“能力導向”

貧困是一個極富張力的概念，它經歷了從“一維”到“多維”，從“顯性”到“隱性”，從“工具性”到“發展性”的演變，這是人類需求不斷滿足和擴張的演變。概念的演變，輔之以政治、經濟和社會政策的調節，使得貧困呈現出由道德評價到經濟評價再到能力評價的變化趨勢。

資本主義興起前，貧困表現為“道德性一維”。古希臘-羅馬時期貧困產生的邏輯被認為是匱乏的物質財富與人性的貪婪之間的矛盾，“增長的貪婪超過減少的財富”［1］，貧困對社會秩序造成威脅，具有“惡”的道德評價。因而，通過教化和法令控制非分的欲望成為反貧困的唯一措施。在基督教取得西方世界的管理權后，對窮人“善”的道德責任觀取代“惡”的道德評價，宗教救濟取代自律自修。此時，教會和慈善人士的實物救濟成為反貧困主要措施，窮人因此要承受“院內救濟”禁錮和政治權利剝奪。

資本主義興起后，貧困表現為“經濟性一維”。貧困定義從道德評價向經濟一維量化識別分裂。羅恩特里（Seebohm Rowntree）將處于基本貧困的家庭定義為“總收入不足以獲得維持體能所需要的最低數量的生活必需品”［2］。維持生命所必需的生活資源和基本尊嚴構成了最低的生存要件，使貧困概念具有不可回避的“絕對性”。在排除生存能力差異的前提下，絕對貧困具有外顯性，成為判定生活水平、社會階層和救助客體的重要標尺，具有明顯的“工具性”特征。另外，貧困的個體、群體、地區和時代差異決定其具有動態性和對比性。個體或群體社會階層、生活習慣、心理感受和價值觀念的差異，造成貧困處境的差別，形成心理滿足和貧困認定的差異性，形成貧困概念的“相對性”。可見，無論是絕對貧困還是相對貧困都是從生活資料的需求和供給角度出發，具有明顯的“經濟性一維”特征。

貧困識別和貧困標準的出現是貧困從“一維”到“多維”擴散的標志。1889年布思（Charles Booth）首先提出貧困線概念，朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree）用食品、房租、衣物、燃料等6種“基本需要”來確定最低營養需求標準作為貧困線，貧困被歸因于社會經濟結構弊端而非個人惰性［3］。貧困線被定義為在特定社會中，可以預期一個人具有足夠營養條件的總消費支出［4］，窮人被定義為消費水平或收入水平低于貧困線的人。貧困線具有判定貧困人口和提供社會救濟的依據功能，以及維持廉價勞動力與勞動力市場的穩定關系的功能［5］，工具性特征明顯。然而，湯森（Peter Townsend）認為，貧困不僅是基本生活必需品缺乏的“絕對剝奪”，而是因缺乏社會資源被排斥在正常生活方式和社會活動之外的“相對剝奪”。湯森運用相對收入標準（不同類型家庭平均收入的50%）作為測量相對貧困的貧困線，并提出貧困的剝奪標準，運用包含生活、娛樂、教育、健康和社會關系在內的13個指標計算出客觀和主觀剝奪指數［6］。湯森的貧困識別超越了純粹經濟學分析方法，具有社會學內涵，將貧困的隱性因素曝光，其政策理念實現了從“經濟性一維”到 “形式性多維”的轉變。

能力貧困的提出，實現了貧困從“形式性多維”到“實質性多維”的演變。雖然湯森認識到貧困產生的多維隱性因素，但在扶貧政策方面卻依然停留在經濟救助手段，對于反貧困停留于表面形式。為了從根本上擺脫貧困，深入挖掘貧困的隱性特征，阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）從政治學角度對貧困進行界定，提出“可行能力”（Capability）概念，引入能力貧困評價方法。森認為，即使在基本必需品集合和貧困線被確定下來之后，貧困的定量化分析似乎也需要把絕對貧困與相對貧困結合起來考慮，絕對貧困度量必須由相對貧困來補充［7］。窮人因缺乏構成“可行能力”的構成要件：政治自由、經濟條件、社會機會、透明性擔保以及防護性保障，而缺乏生活的實質自由，進而失去自我發展的基礎［8］。所以，扶貧應該是賦予窮人“可行能力”，通過發揮窮人主體能動性，激發多元性的潛在權利需求，改變其政治權利現狀，實現徹底脫貧。以維持經濟發展和社會穩定為目的的扶貧具有強烈的“工具性”特征，脫貧具有形式主義；而以追求人的權利和自由為目的的扶貧則具有明顯的“發展性”特征，使脫貧具有穩定性效果。

多維貧困的概念已經被西方國家廣泛運用，并輔之以多元復合貧困線作為政策依據。這一過程是西方福利國家福利思潮和價值理念演變的過程，其表現為：從“市民權利”到“公民權利”、從“消極自由”到“積極自由”、從“消極福利”到“積極福利”的演變?！澳芰颉狈鲐毘蔀閷嵸|多維貧困觀的政策設計落腳點。

2 能力貧困的階梯分析：從“顯性需求”到“隱性需求”

美國過去50年的反貧困經驗顯示，僅僅發展宏觀經濟和單純的經濟扶貧不會消除貧困［9］。當“顯性需求”滿足不能上升到“隱性需求”層次時，窮人將跌入“貧困黑洞”，健康貧困、經濟貧困、文化貧困、能力貧困的死循環很難讓窮人徹底擺脫貧困，其微弱的優勢將被“吸光”，返貧現象和貧困代際傳遞將始終存在。能力扶貧就是從動態性和發展性視角，通過整體性和能力塑造方法打通“顯性需求”到“隱性需求”滿足的階梯，繞過“貧困黑洞”最終實現徹底脫貧。個人在生活中改變事物的能力比他們生活人口特征或經濟情況的改變更重要［10］。從根本來看，能力扶貧實現了從基本需求保障到權利保障的階梯上升。

從需求滿足的性質來看，貧困可分為顯性貧困和隱性貧困。顯性貧困是指貧困的表現形式外顯于日常生活中，易于被發覺也易于被改變，是貧困識別的主要依據，具體包括基本貧困和稟賦貧困①基本貧困是指維持基本生活的物資條件匱乏，包括飲食、衣服、能源、住所、出行、網絡等資源未能達到人們基本生存的水平；稟賦貧困是指由先天具備或外界賦予的有形資本和無形資本的總和，包括土地資源、自然環境、地理區位、健康水平、勞動能力等。。隱性貧困是指不易于被發現，不直接造成貧困，但確實影響貧困發生的隱性表現形式，包括教育貧困、就業貧困、資產貧困、社交貧困、權利貧困等。顯性貧困具有直接性、靜態性、絕對性和基礎性，而隱性貧困具有間接性、動態性、相對性和發展性。通過能力扶貧有助于打通顯性貧困到隱性貧困的階梯通道，能有效協調經濟與社會關系，具有發展性。能力貧困具有階梯性表征，從“顯性能力貧困”到“隱性能力貧困”呈現階梯上升勢態，是從基本生存需求到高級權利需求的實現過程，前者為后者的基礎，后者為前者的鞏固條件。經濟貧困國家和福利政策落后的國家注重“顯性能力貧困”的脫貧，脫貧長期性效果不佳。越是經濟發達和福利政策體系健全的國家，越強調對“隱性能力貧困”的化解，以穩固脫貧實效。

“顯性能力貧困”需要提升的是基本能力和稟賦能力。因缺乏基本生存資料，導致基本生存權利和人格尊嚴被剝奪是基本能力貧困的具體體現，可以通過以現金供給和實物供給為主的社會救助給予能力提升。稟賦能力的提升可以通過改善醫療水平、健全醫保體系、投資自然環境和移民遷徙來實現。可見，“顯性能力貧困”的改善主要依靠制度型的社會救助和社會保險來實現，具有臨時性。在此基礎上，“隱性能力貧困”的改善更具穩定性。教育貧困可通過整合教育資源進行，對弱勢區域和困難群體資源傾斜、政策扶持，加大對貧困人群和貧困地區的教育資金和資源投入。就業貧困則需強化社會服務，為貧困群體制定個性化的職業規劃、提供就業信息、安排技能培訓、調試就業心理、適應就業環境，以服務提供實現能力提高。資產貧困需要進行資本建設，按照政府和個人共同出資的方式建立資本賬戶，通過嚴格的管理以達到對不時之需和對教育服務進行補貼的目的，最終恢復窮人的自信心。社交貧困要通過以社會工作為表現形式的社會服務賦權來改善貧困個體的家庭關系、朋友關系和其他社會關系，以此豐富其社會資源。權利貧困則需個人提高教育能力、就業能力、組織能力、信息獲取能力和自我表達能力，增加參與社會活動和政治活動的機會，通過社會服務賦權提高自決水平和自信心。政府應該從公共服務供給、信息建設和制度完善入手，打通利益表達和權利表達的通道，實現群體賦權。

在打通“顯性能力貧困”到“隱性能力貧困”階梯進程中，消除能力貧困的對策路徑經歷了從社會救助到社會保險再到社會服務的發展歷程。從福利模式的角度進行分析，體現了從“剩余型福利模式”到“制度型福利模式”再到“發展型福利模式”的演變過程。這一過程打破了傳統的經濟扶貧模式，向服務扶貧和權利扶貧轉換，這也是發展型社會政策的具體體現?！暗谌龡l道路”的代表英國和美國在貧困人口隱性能力建設實踐中尤為突出，英國的“工作福利”政策和美國的“資產建設”政策就是典型代表。

3 精準扶貧中能力扶貧的中國經驗與缺陷：理想與現實的矛盾

2013年，習近平總書記在湘西調研扶貧攻堅時首次提出“精準扶貧”思想，這標志著我國進入“精準扶貧”時代。此后，相關政策和文件陸續出臺，精準扶貧之路實現了從“輸血式”傳統扶貧向“造血式”開放扶貧的轉型。轉型的中國經驗主要包括：其一，“靶向性”動態干預調整，構建精準扶貧開發體系。精準扶貧實現了瞄準機制的個體精準和區域精準的統一，構建了“精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核”四大機制整體開發的科學扶貧體系；其二，多元化主體參與治理，建立開發扶貧融合體系。我國正在形成政府引導，市場調節，政府、市場和社會多元主體整合參與的融合式扶貧開發體系；其三，多樣化形式開展扶貧，突破單向扶貧治理瓶頸。在多元主體參與貧困治理的機制下，政府以項目發包的方式投資扶貧項目，公益慈善、項目幫扶、就業幫扶、產業扶貧、經濟合作和村企共建等扶貧方式層出不窮，小額貸款、農超對接、電商扶貧、家庭農場等特色扶貧項目紛紛涌現?？梢哉f，精準扶貧實現了從扶貧主體、客體、內容和形式全方位精準導向。

精準扶貧的政策實踐，開始呈現出能力扶貧的價值導向和政策實踐。其一，彰顯杜絕返貧政策抱負，體現能力扶貧價值導向。精準扶貧以區位優勢、資源優勢、文化優勢和產業優勢為基礎，通過地區對口幫扶、企業對口幫扶、農戶對口幫扶的方式，以差異化和個性化幫扶，體現了能力扶貧的價值導向。其二，強化顯性能力扶貧，提升基本能力和稟賦能力。通過精準的資金支持、實物救濟和基礎設施建設提升基本能力；通過環境改造、異地搬遷、醫保補貼和基礎醫療資源建設投入提升稟賦能力。其三，引入隱性能力扶貧，協調經濟社會發展?！爸惨P”引進勞動密集型企業落戶，提供就業崗位和培訓機會，提升就業能力。通過“建檔立卡”精準識別，按照“戶主申請——村民小組提名——村民代表評議和票決——村委會審查——鄉鎮府審核——縣扶貧辦復核——縣人民政府審批”的識別程序，培養參與能力和表達能力，激發維權意識，提升權利能力［11］。

然而，精準扶貧的現實特點與能力扶貧的目標要求形成鮮明矛盾，成為了精準扶貧攻堅階段的主要障礙。主要表現為：

其一，政府績效評價目標的“短期性”與能力扶貧目標的“長期性”形成矛盾。迫于績效考核壓力和政績目標驅使，有些政府只注重扶貧的表面效果形成“數字扶貧”，有些政府強行攤派脫貧任務或“強行摘帽”。然而，貧困人群的能力塑造過程和扶貧效果穩定具有長期性，短期行為將造成顯性貧困和隱性貧困的階梯被人為阻隔，“貧困黑洞”和返貧現象出現。

其二，精準扶貧手段的“顯性”傾向與能力扶貧手段的“隱性”傾向形成矛盾。當前精準扶貧行動雖體現出經濟扶貧和能力扶貧等多維手段傾向，但依然以現金和實物為主要手段，停留在經濟扶貧階段，并未實現扶貧手段的“能力導向”轉換，政策效果穩定性較差，返貧率較高。根據124個貧困村調查數據測算發現，近3年來貧困地區平均返貧率為12.9%。六盤山區、燕山-太行山區和秦巴山區返貧率分別高達53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達到67.2%、53.7%和35.4%［12］。

其三，精準扶貧對象“絕對化”與能力扶貧的對象“相對化”形成矛盾。2015年我國貧困標準為農民年人均純收入2 800元，精準扶貧對象屬于絕對貧困范疇，基本生活維持困難。加之基本社會保障并未實現全覆蓋，醫療資源匱乏，醫療保障和養老保障支付水平低，保障不全面，導致因病返貧和因老返貧的現象突出。而能力扶貧則以滿足隱性貧困為主，“相對化”特征明顯，缺乏基礎的顯性條件將很難跨越“貧困黑洞”進入賦權需求階段。

其四，精準扶貧標準的單一性和能力扶貧標準的系統性形成矛盾。以收入水平為標準的貧困識別方法局限性明顯，導致社會服務資源供給不足，專業社工人員稀缺，服務供給不能滿足貧困人群扶貧的要求，未能從根本上提升貧困人口能力。只有建立多維貧困識別標準，方能實現能力扶貧。

4 能力扶貧的中國路徑：賦權與多維能力提升

以多維貧困為定義，建立能力導向機制。一方面，進一步完善扶貧兜底機制，盡快實現全民參保，適度提高保障水平，提升醫保和養老保險的保障效能。擴充臨時救濟資金體量，豐富臨時補貼項目，實施差異化特惠補貼，實現顯性貧困的兜底保障。另一方面，推廣以能力為導向的多維貧困定義，建立多維能力提升機制。

以風險防范為目標，建立社會投資國家。我國已逐漸進入到風險社會，以政府為主導和以補缺為目標的扶貧政策將很難應付多樣化貧困成因和表現。因此，我們在現階段就應該以風險防范為目標，以發展型社會政策為理念，建立社會投資國家。政策目標方面，改變福利國家自上而下的利益分配機制，轉向實現發展型國家自下而上的能力孵化機制［13］；績效考核方面，綜合短期和長期目標，導入能力扶貧因子，建立追溯機制，完善長期脫貧的考核方法；政策措施方面，改變以現金補貼為主的臨時性顯現能力貧困投入，轉向以社會服務為主的投資性人力資源開發；政策效果方面，改變以數值型的貧困發生率為主的指標效果評價，轉向以定性描述和數值指標相結合的賦權結果評價。

以社會服務為工具，建立賦權扶貧機制。社會救助和社會保險針對臨時性經濟貧困進行實物救濟和現金預防，而社會服務則針對長期性能力貧困進行賦權增能。社會服務的本質是通過提供勞動性服務為主的社會工作以消除社會排斥，加強社會融合，激發內生動力，提高自我處置能力，提升自決能力，最終實現賦權。社會服務的主要內容包括康復服務、就業服務、社區照顧、居家服務、心理健康服務、家庭服務等非實物和現金給付的勞動服務。社會服務通過 “喚醒”“參與”“融合”的過程，首先實現貧困人口的自我賦權，提高其自信心和自我發展能力，喚醒其自我認知意識；其次，通過與社會工作者的活動參與和服務接受，幫助其自我決策，以實現個體賦權；再次，通過社區活動和團體活動喚醒參與意識，實現團體賦權；復次，通過政府和社會力量的幫助，以群體的形式對貧困群體進行整體性幫扶和服務，或由貧困群體成立自組織自發脫貧，實現組織賦權；最后，貧困社區或地區參與政治投票和政治決策，以群體的形式獲取政治權利和福利資源，最終實現社區賦權。

以資產建設為手段，建立金融保障機制。資產建設是以政府投資為主導，政府和非政府組織為主體，以建立個人發展賬戶為形式，引導和幫助窮人進行資產積累與投資，來增強窮人抵御風險和自我發展能力［14］。個人賬戶將改變原有金融扶貧的政府主導特征，以個人所需、能力培養和長遠發展為目標取向，通過建立個人金融賬戶將分散化的金融扶貧項目和資金進行整合。政府將窮人的救助資金、保險基金、福利補貼等項目整合到個人賬戶，根據個人的教育需求、生活需求、創業需求進行一定比例的資金配備以擴充資金規模，個人在政府的監督下有計劃的使用資金。同時，政府對資金進行合理配置和投資，以實現個人賬戶的保值增值。可見，資產建設在轉變政府金融扶貧角色的同時，增強了貧困者的自主意識、自信心和金融投資能力。

以工作福利為政策，建立能力內驅機制。工作福利是發展型社會政策的核心政策措施，是對貧困者能力激活最有效措施，按照政策形式可以分為就業津貼救助和就業服務供給。貧困者就業津貼救助包括就業援助津貼和就業稅收減免，當貧困者失業時啟動就業援助津貼保障其基本生活以重新獲得就業機會，當貧困者進入就業崗位后進行收入稅收減免以維持就業信心和內驅力。貧困者就業服務供給包括就業機會、就業信息、就業培訓、就業評估等。政府和用人單位通過建立長效合作機制，一則共享資源提供就業崗位，二則共同開發創造就業崗位，以打破行業和地域的區隔。政府可以利用互聯網和大數據技術，建立貧困人群就業信息數據庫，將用人單位和求職者無縫對接，實現供求平衡。政府的勞動人事部門應該將就業培訓資源下沉到地方貧困地區，根據需求提供訂單式培訓、遠程式培訓和下沉式培訓，將線上線下培訓整合。同時，將就業能力評估和培訓效果評估相結合，對貧困者進行就業能力資格認證。工作福利的各項政策措施有機相連，互為基礎，有效激活貧困者內生動力。

以積極福利為思想，建立雙向責任機制?！盁o責任則無權利”是積極福利的核心思想，其強調個人在享受福利權利的同時應該承擔福利責任，這也是公民責任和政府責任的內在統一。在發展型社會福利模式建設的過程中，政府福利責任的體現和福利資源的供給，應該與貧困者福利權利的享受和責任擔當相統一，這樣將有效防止福利依賴。一方面，政府應該按需為貧困者提供脫貧資源和服務。另一方面，貧困者在享受福利待遇時要經過精準評估，包括資產評估、勞動能力評估和扶貧效用評估。然后，要求受助者必須完成相應的技術培訓和素質教育，并從事相應工作任務。該過程既能有效提升扶貧資金使用效率，又能提升貧困者個人能力。

以多元參與為方式，建立多元治理機制。我國開放型扶貧的重要特征就是多元治理主體的貧困治理體系，政府、市場和社會在扶貧中實現多中心協調治理?？墒牵^對主導、市場參與不足、社會開發不充分嚴重影響了扶貧效果。因此，政府應加大資金供給和項目開發力度，逐漸從參與者向監督者和裁判員轉換。市場主體應該運用市場機制充分介入扶貧開發，創新市場和貧困人口的利益分配機制、利益保障機制、利益調節機制和利益約束機制，以完善市場參與扶貧的主導作用。加大社會組織培育和孵化力度，給予其寬松的成長環境，完善慈善相關法律，培育社會慈善氛圍，以充分發揮社會的補充作用。

［1］［7］阿瑪蒂亞·森.貧困與饑荒:論權利與剝奪［M］.王宇,王文玉,譯.北京:商務印書館，2001:19,44-45.

［2］柏拉圖.理想國［M］.郭斌和,張竹明,譯.北京:商務印書館，1997:60-66.

［3］Townsend,Peter.,1962,The Meaning of Poverty, British Journal of Sociology,Vol.13,?No.3,P210-227.

［4］馬丁·瑞沃林.貧困的比較［M］.趙俊超,譯.北京:北京大學出版社，2005:43.

［5］寧亞芳.從道德化貧困到能力貧困：論西方貧困觀的演變與發展［J］.學習與實踐,2014（7）:112-120.

［6］Jeffrey G. Williamson.,1980,Reviewed Work:? Poverty in the United Kingdom:A Survey of Household Resources and Standards of Living?by Peter Townsend, The Journal of Economic History,Vol.40,No.2,P392-393.

［8］阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展［M］.任賾,于真,譯.北京:中國人民大學出版社，2001:4.

［9］康西安等.改變貧困，改變反貧困政策［M］.劉杰,等譯.北京:中國社會科學出版社，2014:48.

［10］Sofia Karina Trommlerova, Stephan Klasen, Ortrud Le Mann. ,2015,Determinants of Empowerment in a Capability-BasedPoverty Approach:Evidence from The Gambia,World Development,Vol.66,No.2,P1-15.

［11］武漢大學,中國國際扶貧中心,華中師范大學.中國反貧困發展報告:市場主體參與扶貧專題（2015）［M］.武漢:華中科技大學出版社，2015:94.

［12］王介勇，等.我國精準扶貧政策及其創新路徑研究［J］.中國科學院院刊，2016（3）:289-295.

［13］Alban Knecht.,2012,Understanding and Fighting Poverty- Amartya Sen’sCapability Approach and Related Theories,Social Change Review, Vol.10,No.2,P153-176.

［14］彭華民，等.西方社會福利理論前沿：論國家、社會、體制與政策［M］.北京:中國社會出版社，2009:246.

責任編輯 伍 靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.026

D669

A

1004-0544（2017）04-0157-05

國家社會科學基金青年項目（15CSH 079）。

王磊（1980-），男，云南大理人，管理學博士，西華大學社會發展學院講師；張沖（1985—），男，四川眉山人，法學博士，西華大學社會發展學院副教授，碩士生導師，四川大學博士后流動站研究人員。