東莞松山湖及周邊鎮區的統籌發展

胡青善

[摘要] 隨著珠三角區域一體化和軌道交通的加快建設，尤其隨著深圳城市外擴和產業溢出，松山湖及周邊區域正成為新一輪發展熱點，園鎮統籌發展最有條件也最為迫切，應以規劃統籌和行政統籌為主要手段，重點建設松山湖大高新區和東莞城市副中心。

[關鍵詞] 松山湖高新區 周邊鎮區 園鎮統籌發展

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0055-04

一、園鎮統籌發展是東莞轉型升級必由之路

（一）主動承接深圳產業溢出，加速東莞產業升級

東莞、惠州乃至中山（深中大橋開通后兩者距離迅速拉近）受益于區位優勢，成為深圳產業和城市外擴的主要受益者。東莞臨深區域自然是深圳外擴首選之地，尤其華為終端總部進入松山湖，加速了深圳產業、人才、投資和消費向東莞轉移，深圳由此也成為帶動東莞轉型升級的最強外部力量。在當前加工貿易退潮形勢下，主動對接深圳、承接深圳產業溢出，必然成為東莞主要發展方向。但與惠州、中山比，東莞土地瓶頸制約突出，要克服短板，提高綜合競爭力，最明智的選擇就是加快統籌園區發展，提升園區、工業區和城市發展水平，高水平規劃建設TOD商務區，主動承接深圳高科技產業、先進制造業和現代服務業的轉移，承接深圳投資、消費和人才的溢出。其中，松山湖高新區在區位優勢、發展基礎等各個方面，無疑都是承接深圳產業轉移的主陣地。但松山湖本部區域可用土地已非常有限，即使合并生態園，總規劃面積達到103平方公里，且生態園與松山湖空間上隔離，松山湖要加速科產城融合發展，乃至定位于城市副中心，必須統籌周邊鎮區，拓寬城市發展空間，并與深圳無縫對接，才能更有效吸引承接深圳產業溢出。

從東莞自身看，推進產業轉型升級急需發展以科技園區和工業園區雙輪驅動的園區經濟。尤其當前，東莞加工貿易持續退潮，產業轉型升級壓力巨大，必須改變過去依靠鎮村分散發展加工制造業的格局，走創新驅動之路；必須加快發展園區經濟，以園區平臺支撐科技創新、支撐高技術產業發展，推動產業集約集聚發展。

（二）順應城鎮化發展趨勢，加快市中心區擴容、構建多支點城市副中心

從城市發展趨勢看，東莞前30年屬于典型的工業化帶動城鎮化，城市進程包括基礎設施及生產、生活服務都滯后于工業化進程。當前，服務業占比已超過工業，上升為主導地位，城市發展引領產業升級成為主流，產業轉型有賴于城市升級。目前東莞鎮村環境普遍只能承載勞動密集型的低端產業，難以集聚高端產業資源，亟需通過區域統籌，為產業轉型營造良好的城市環境。

從城區擴容看，目前市中心區商業與人口飽和，城市更新改造困難，交通擁堵等城市病異常突出，不僅行車難，停車更難，向周邊蔓延擴張空間也非常有限，必須依托軌道交通向外“裂變式”發展副中心區。無論從土地空間、區位優勢和發展勢頭等各個方面看，相比市區周邊其他區域，松山湖及周邊區域無疑是建設東莞城市副中心區最現實可行的選擇。松山湖及周邊區域位處深圳、灣區與市區中間，是東莞名副其實的地理中心，擁有良好的生態環境和科技產業。莞惠城際開通后，松山湖及周邊區域與市區時空距離將迅速縮短，將很快成為新一輪經濟開發熱點。整合松山湖及周邊區域，有利于進一步依托寮步對接市區、整合生態園，通過大嶺山無縫對接深圳和長安新區，通過大朗對接常平和惠州，帶動原東部工業園區域加快發展，形成大高新區和科技新城格局。

（三）突破“各自為政”格局，實現區域一體化發展

當前，東莞處于各種傳統優勢弱化，新的競爭優勢尚未形成之際，發展粗放、利益固化、產業低端、土地濫用、交通擁堵、城鎮散亂、環境透支等諸多長期積累的問題逐漸暴露。其中，土地資源濫用、產城布局散亂和全市域范圍交通混亂擁堵最為突出，深層問題則是長期“市轄鎮”行政管理體制導致的“諸侯割據”和城市缺乏統籌規劃、功能缺乏整合。要有效解決或者緩解這些問題，最根本的解決途徑仍是強化區域統籌。而在目前行政主導體制下，區域統籌如果局限在“經濟區”層面，不能在行政層面進行統籌管理，其力度非常有限。為此，必須強化行政統籌。有效破解松山湖受周邊鎮封堵而突出存在的“孤島”困境問題，在更大區域范圍而不是僅僅園區內進行資源配置，真正實現大區域范圍的產城融合發展。

（四）提升綜合實力應對外部競爭

園區發展已成為我國地方經濟發展和競爭的關鍵和核心，園區競爭呈白熱化態勢，各地爭政策、爭資金、爭科技資源、爭外資和大項目非常激烈。為增強園區的綜合競爭力，各地普遍加強了園區的統籌力度和集聚程度。包括蘇州、寧波、珠海、惠州和廣州等園區普遍擴張，園區與周邊區域不斷統籌發展。

與國內先進園區比，東莞的園區發展，無論在發展時機、發展力度、發展規模、管理水平、土地空間及政策優勢諸多方面都存在較大差距。其中，最重要的原因在于園區之間、園鎮之間的產業發展、核心功能及規劃管理方面缺乏統籌協調。必須整合各大園區與周邊鎮街資源，加強園區之間、園區與鎮街之間的規劃、政策、產業和管理統籌，轉“單打獨斗”乃至“內斗內耗”為“握緊拳頭”、“合作共贏”，切實打造核心功能突出、輻射帶動能力明顯、具有較強綜合競爭力的現代化園區。

二、加快松山湖與周邊鎮

統籌發展的重點目標及路徑

加快松山湖與周邊鎮區的統籌發展，應以打造國家級大高新區和城市副中心城區為主要目標，以無縫對接深圳和市中心區為主要方向，以區域統籌發展為主旨、規劃統籌為引導和行政統籌為重點，發揮松山湖大園區、大平臺、大項目、大品牌優勢及周邊鎮區產業基礎和綜合發展優勢，強化園鎮產業合作，整合區域資源，構建互利共贏機制，在更大區域范圍謀求科技、產業、金融和城市融合發展，建設全國真正有影響力的大高新區和東莞城市副中心。

（一）建設松山湖大高新區和國家級自主創新示范區

1. 積極承接深圳產業資金與人才溢出。應抓住深圳產業外溢機遇，充分發揮松山湖區位環境、產業基礎和創新平臺優勢，在配套服務好華為及其上下游產業發展同時，重點針對深圳高端產業項目和中小創新型企業開展招商引資。其中，大型高端產業項目，可重點向臺灣科技園和生態園布局；中小微創新創業類項目，尤其是深圳南山科技園區成功孵化的高科技和現代服務類項目，可引導其公司總部設在松山湖各孵化園，生產布局在周邊鎮區的工業園或由本土制造商為其提供代工生產。在積極引進深圳項目的同時，要著力引進資本和人才，以資本和人才反向帶動項目引進。引進策略上，要有的放矢，針對不同類型企業的需求靈活制定政策。

2. 引導總部和現代服務類企業向園區集聚。目前松山湖已建成一批重大項目、科技平臺和各類創新科技孵化器、加速器、金融園、電商園，尤其以華為終端為代表的一批重大項目的進入，奠定了其創新高地地位，對周邊區域帶動效應加快顯現。但目前松山湖與全市尤其周邊區域尚未構建有機產業鏈關系，園鎮尚未融合發展，城市綜合配套服務滯后，園內創新資源多處于閑置或者“半死不活”狀態，“孤島”困境突出，尤其北部工業園近年建設的包括中科創新園、創意設計園、光大WE谷、國際金融園、青年創業公社等一大批創新創業類“園中園”普遍處于起步階段，大量物業資源空置。要破解“孤島”困境，必須打破行政壁壘，在全市域范圍構建園鎮合作和稅收分成機制，引導大型企業總部、高科技企業研發中心和中小創新型企業向松山湖集聚發展，激活松山湖創新活力，形成總部經濟效應；引導穗港臺深乃至市域各類金融創投、科技服務、文化創意、商務休閑等各類現代服務企業項目和高端人才向松山湖集聚，形成創新集聚效應。

3. 推動園鎮創新合作方式。考慮到目前，松山湖本部區域可用于工業發展土地和空間已非常有限，而周邊的工業園環境和服務檔次普遍較低，難以吸引高端產業和高科技人才。應推動園鎮合作，共同改造一批高檔大型的創新型工業園，承載深圳產業溢出。操作上，可以松山湖控股公司、鎮屬控股公司和村組集體為主體，按股權方式共同組建投資主體，統籌整合園鎮村土地空間，遵照“資源整合、利益共享和企業化運作”模式開展合作，以松山湖某某鎮某某工業園為統一品牌，松山湖方面重點提供招商、創新、人才、政策、資金和高端服務配套，鎮村主要提供部分資金、土地物業和公共服務支持，力求以科技園區提升改造工業園區，以工業園支撐科技園發展，真正實現園鎮聯動發展。

（二）打造東莞科技新城和城市副中心

目前，松山湖與周邊鎮區初步形成配合發展格局，但整個區域由于各自為政，分散發展，缺乏統籌規劃，導致區域城鎮化水平不高，商業服務以低端為主，松山湖與周邊聯動發展尚處于起步階段。接下來，應抓住莞惠城際軌道交通發展機遇，跳出狹隘的園或鎮概念，在更大區域范圍綜合考慮優化提升區域城市功能，提高城鎮發展水平。重點應依托莞惠城際軌道交通的集聚功能，重新規劃定位創意生活城的功能，著力把創意生活城打造成為TOD區域綜合服務中心；應針對科研辦公集聚區的白領階層，尤其具有創新創業活力的年輕創客們，提供思想碰撞、人文交流和創新創業指導孵化等服務，營造良好的創新創業氛圍；應著力優化提升松山湖周邊區域商務服務功能，引導寮步、大朗和大嶺山三鎮城市更新改造，提升城市發展水平，實現錯位發展、特色發展，與松山湖形成一體化發展。

三、以行政統籌管理為重點

加快推進園鎮統籌發展

考慮到松山湖高新區及周邊區域目前已是發展成熟區，要打造松山湖大高新區和城市副中心區，關鍵問題不是財政投入，而是要破解區劃分割。應針對園鎮融合突出存在問題，因勢利導，在更大區域進行資源整合和功能布局，通過行政統籌、規劃引導、資源整合并構建統籌協調機制，推動區域一體化與產城融合發展。

（一）強化行政統籌

綜合考慮各方面因素，可分兩步實施：

第一步：當務之急可借鑒虎門港與沙田鎮、濱海新區與長安鎮所實施的合一管理模式，不增設區級政府，只是在領導決策層實施園代管鎮，由市委市政府相關領導兼任松山湖高新區書記、主任，管委會與鎮區相關領導互相兼任，甚至重點部門的領導也實施互相兼任，形成區域統籌決策領導機制，其他機構根據發展需要進行調整變動。

應該說，這種做法已有成熟經驗可循，容易操作，能夠避免改革可能面臨的阻力，也能夠充分發揮市政府集中力量辦大事的優勢。但考慮到松山湖及周邊區域與水鄉經濟區在開發程度、發展任務和復雜程度等方面都存在較大差異，尤其水鄉經濟區主要定位于規劃控制區，而松山湖及周邊區域主要定位為高新開發區，前者面對的主要問題是要加大基礎投入，后者主要是解決區域合作問題。就此而言，兩者在統籌力度和效果存在較大差異。領導層面的兼任一定程度上能夠起到管理協調作用，但畢竟不是整體系統性的改革，因為缺乏有效的機制保障，往往短期效益強，長期效應弱，仍難以根本突破“各自為政”格局，難以有效解決關鍵問題。因此，建議在恰當時機著手推進區劃調整，推動區域統籌發展。

第二步：從長遠考慮，應借鑒廣州南沙區和黃浦區、珠海高欄區、惠州仲愷高新區等周邊城市的區劃調整經驗，設置松山湖大高新區區級行政機構，按照“決策統籌、辦事集中、管理精細和園鎮聯動”的原則，統轄寮步、大朗、大嶺山3個鎮和松山湖、生態園2園，形成市-區-鎮（園）-村四級管理架構。

具體實施中有三個環節要重點關注，一是在領導安排上，區委區政府主要領導可由市委市政府相關領導兼任，區級其他領導則兼任3鎮、2園主要領導，由此在領導層面統籌管理架構；二是在機構設置上，建議以松山湖管委會為主體，參照深圳、順德的大部制和國內其他園區先進管理經驗，通過優化整合園鎮相關部門職能和人員統籌組建區級政府，優化配置園鎮管理職能，形成一體化服務和管理格局；三是在職能設定上，可參照廣州南沙、黃埔區做法，實施經濟與城市社會管理分離模式，大松山湖區級政府重點承擔經濟、科技和城市規劃等方面領導決策和統籌協調職能，鎮區應強化執行、服務和基層管理職能。

考慮到東莞長期實施“市轄鎮”管理體制，增設區級政府，改革幅度和力度很大，會觸動利益關系的調整，預計會有一定阻力。為此，建議先組織開展前期調研討論和規劃論證，形成思想共識后下決心實施行政統籌。在改革過程中，應注重市鎮、園鎮、鎮鎮之間的溝通協調，注重利益平衡和照顧弱勢群體，支持欠發達村的發展，力求實現互利共贏、共同做大做強，推動東莞更高水平發展。

（二）強化規劃統籌

參照水鄉經濟區做法，編制區域統籌發展總體規劃和系列專項規劃，以規劃統籌推動資源優化整合。在戰略定位上，應突出引導松山湖及周邊區域與市區和深圳無縫對接，定位于大高新區和城市副中心區謀劃區域發展；在規劃方式上，應突出總體規劃、城市規劃與國土規劃的有效銜接乃至“三規合一”；在規劃重點上，應突出軌道交通引導和TOD區域的綜合集聚，突出園鎮相鄰區域土地空間整合，突出產業合作和城市功能優化布局，在更大區域范圍推動產城融合發展。

（三）強化土地資源整合

把“三舊”改造與城市存量土地資源整合、城市功能優化、城市產業升級有機結合起來；集中土地管理，打破鎮街自行支配土地格局，創新區域土地資源統一調控；圍繞公共交通導向和重大項目建設，科學配置土地資源。要以土地規劃、開發、利用過程的執法保障為抓手，統籌部門利益，完善制度建設，著力構建園鎮土地整備、集約利用機制，重點構建利益分成機制，保證重大項目落地，推動城市資源、空間和功能優化調整。

（四）加快公共服務功能優化整合

應進一步強化區域公共服務設施資源的統籌利用，著力推動公共文化設施、公共交通設施、慢行系統設施、醫療衛生設施、智慧信息設施等公共服務資源的優化整合，構建分工明細、布局合理、功能整合、利用高效的城市公共服務設施資源格局，提高公共服務資源的科學化配置水平和整體使用效率。同時，要以區域統籌為引領和平臺，著力打通城市品牌資源節點，著力整合創新平臺、旅游休閑、莞香文化和籃球城市等重點名片，形成區域發展亮點。

Coordination of Dongguan Songshan Lake and Surrounding Towns

Hu Qingshan

（Dongguan Academy of Social Sciences， Guangdong Dongguan 523083）

Abstract： With the speeding up of the pearl river delta regional integration and rail transit construction， especially as the shenzhen city expansion and industrial overflow， songshan lake and the surrounding area is becoming a new round of development hot spot， the town as a whole the development condition of the most are the most urgent. Should plan as a whole and administration as a whole as the main means， big large songshan lake high-tech zone， deputy center city and city development demonstration area.

Keywords： Songshan Lake High-tech Zone， The surrounding townships Development Park， Coordinate Development