特大城市：放松戶籍管制探討

陳釗

[摘要] 特大城市的戶籍改革是當(dāng)前的政策焦點(diǎn)，特大城市嚴(yán)格的戶籍控制使城市現(xiàn)在與將來(lái)都會(huì)付巨大的代價(jià)。未來(lái)改革的思路是在順應(yīng)大城市發(fā)展道路的前提下加快放松戶籍管制，并實(shí)現(xiàn)基于常住人口的人大代表選舉。

[關(guān)鍵詞] 戶籍制度 放松管制 城市化

[中圖分類號(hào)] D035.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）01-0025-03

一、特大城市戶籍改革是政策焦點(diǎn)

在中國(guó)，戶籍制度的內(nèi)涵是不斷變化的，如今中小城市的落戶已經(jīng)變得相對(duì)寬松，而特大城市的戶籍門檻仍沒(méi)有明顯變化，依舊實(shí)行著嚴(yán)格的政策控制。與此相關(guān)的，政府對(duì)城市化道路的選擇也在不斷調(diào)整，對(duì)大城市的人口導(dǎo)入限制有所放松，但特大城市的人口規(guī)模仍然受到政策的嚴(yán)格控制。

在近期有關(guān)戶籍制度改革的政策文件中，2016年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào)），與之前的有關(guān)政策文件相比有較大的突破。該文件內(nèi)容有三點(diǎn)尤其值得一提：第一，擴(kuò)大公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、中等職業(yè)教育，都要向外來(lái)轉(zhuǎn)移人口放開(kāi)。政府財(cái)政要對(duì)向外來(lái)人口提供義務(wù)教育、中等職業(yè)教育的地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；第二，隨著勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)，各項(xiàng)改革措施、制度需要銜接，很重要的就是醫(yī)保的接續(xù)，能夠?qū)崿F(xiàn)異地就醫(yī)結(jié)算。第三，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)可以在獲得城市戶籍身份的同時(shí)予以保留。最后一點(diǎn)如果真的得以實(shí)施，可以說(shuō)這一步邁得相當(dāng)之大。

從實(shí)踐進(jìn)展以及政策動(dòng)態(tài)來(lái)說(shuō)，戶籍制度改革已經(jīng)取得不少成績(jī)，但最終的焦點(diǎn)也顯得越來(lái)越為突出，那就是，對(duì)特大城市的人口規(guī)模應(yīng)不應(yīng)該人為限制，特大城市是不是應(yīng)該加快放松戶籍準(zhǔn)入。換個(gè)角度來(lái)說(shuō)，眼下我們需要回答的政策問(wèn)題是，如果政策按照國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào)文的內(nèi)容來(lái)推行，對(duì)特大城市的戶籍制度改革就顯得不那么緊迫了嗎？而我想說(shuō)的是，雖然政策有了很大突破，但放松特大城市的戶籍管制，既符合特大城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也符合國(guó)家的整體利益。

二、特大城市戶籍嚴(yán)格管制代價(jià)高昂

看起來(lái)，對(duì)大城市利益的強(qiáng)調(diào)恰恰是當(dāng)前戶籍管制的重要理由之一。以戶籍積分制為例，其背后所反映的理念就是，通過(guò)人為的方法控制誰(shuí)能夠落戶，誰(shuí)不能夠落戶，而積分的高低恰恰反映了這個(gè)城市的管理者所認(rèn)為的落戶者對(duì)城市的價(jià)值。對(duì)市民化成本的討論也反映出類似的理念。言下之意，如果給外來(lái)人口解決一個(gè)本地的戶口指標(biāo)，城市就要為他提供各種公共服務(wù)，而這是要由城市來(lái)支付成本的。因此我們應(yīng)當(dāng)要算一筆賬，如果市民化成本太高，就應(yīng)該通過(guò)嚴(yán)格的戶籍管制對(duì)落戶加以控制。

但既然要算賬，就必須算一筆明白賬，應(yīng)當(dāng)把潛在的成本與收益都考慮在內(nèi)。事實(shí)上，目前嚴(yán)格的戶籍政策也在讓特大城市付出代價(jià)，只是我們對(duì)此有所忽略。例如，對(duì)于那些在城市里面長(zhǎng)期生活的“農(nóng)二代”們，他們或被城市吸引，或早已不能適應(yīng)農(nóng)村的生活，想讓他們徹底離開(kāi)城市是不現(xiàn)實(shí)的想法。如果城市為了控制人口規(guī)模，不讓他們?nèi)谌胧忻窕踔猎谒麄兾闯赡曛畷r(shí)就通過(guò)限制教育等手段來(lái)“教育控人”，那么不僅他們未來(lái)的人力資本積累，還有他們的心態(tài)，都會(huì)受到不利影響。這一定會(huì)讓城市在不久的將來(lái)付出代價(jià)。試想一下，在北京上海戶籍管制最為嚴(yán)格，而這樣的特大城市，也正是我國(guó)老齡化問(wèn)題最為嚴(yán)重地方，不可避免地，這樣的城市以后需要大量的年輕人提供養(yǎng)老服務(wù)。而在這些預(yù)備為城市提供養(yǎng)老服務(wù)的人里面，其中相當(dāng)一部分，不正是現(xiàn)在城市不太想讓他們進(jìn)城，或是城市無(wú)法將他們趕走，也不想為其提供更好公共服務(wù)的“農(nóng)二代”們嗎？就算他們被擋在城市之外，成了大批留守兒童中的一員，也有研究告訴我們，他們的人力資本積累會(huì)受到影響。在未來(lái)的10年、20年，這些人的人力資本、技能水平，包括他們的心態(tài)能夠?yàn)槌鞘刑峁M意的服務(wù)嗎？這對(duì)城市來(lái)講不是一筆損失嗎？這個(gè)賬不能不算進(jìn)去。

特大城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)也需要戶籍管制的放松。當(dāng)勞動(dòng)力、土地的成本不斷提高時(shí)，未來(lái)特大城市的競(jìng)爭(zhēng)力需要依靠產(chǎn)業(yè)升級(jí)來(lái)保證，而這又勢(shì)必對(duì)勞動(dòng)力的技能水平提出更高的要求。產(chǎn)業(yè)升級(jí)如何實(shí)現(xiàn)？現(xiàn)在看來(lái)應(yīng)有兩個(gè)辦法，涉及兩種投入要素，一個(gè)是物質(zhì)資本，一個(gè)是人力資本。依靠物質(zhì)資本就是增加投資，甚至用先進(jìn)的機(jī)器人代替勞動(dòng)力。依靠人力資本就是為大量的產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民工提供技能培訓(xùn)，包括從一開(kāi)始就給他們提供更好的教育服務(wù)，讓他們擁有更好的人力資本積累。第一種做法是有風(fēng)險(xiǎn)的。我們是可以投入大量的機(jī)器設(shè)備，但這些機(jī)器還是需要人來(lái)操作的。此外，即使勞動(dòng)力很大程度上可以被機(jī)器替代，那么，這就意味著以后可能有大量的低技能勞動(dòng)力失業(yè)，全社會(huì)的收入差距就會(huì)越來(lái)越大。這些都是潛在的危害。

事實(shí)上，我們不用等上太長(zhǎng)時(shí)間，戶籍管制讓城市所付出的代價(jià)我們?cè)缫呀?jīng)在承擔(dān)。目前特大城市希望通過(guò)戶籍門檻篩選出高端人才留在城市，而將所謂的低端人才擋在城市之外。但事實(shí)上我們真的很難對(duì)人才作這樣的區(qū)分，政府想像中的低端人才很可能是城市更為需要的，城市缺的往往是保姆而不是大學(xué)畢業(yè)生。為什么不交給市場(chǎng)來(lái)決定人才的去留呢？諸如保姆、鐘點(diǎn)工、快遞員、專業(yè)司機(jī)等等的流動(dòng)人口只要在城市有立足之地，就不應(yīng)當(dāng)人為限制他在城市的發(fā)展，不然的話結(jié)果肯定是這部分人的供給不足，從而致使城市的生活成本和服務(wù)價(jià)格偏高。相信這種狀況對(duì)高端人才的生活需求及福利水平也免不了有影響的。

而且，這樣的戶籍制度對(duì)農(nóng)民工家庭的幸福和諧也有不小的負(fù)面影響。應(yīng)當(dāng)看到，這不只是農(nóng)民工自己的事情，也不只是農(nóng)村人口的事情，如果他們不和諧，不幸福，與城市的福利水平差距過(guò)大，就一定會(huì)通過(guò)各種渠道對(duì)城市產(chǎn)生負(fù)面影響。這可能表現(xiàn)為城市的食品安全問(wèn)題、城市的生活治安問(wèn)題，這是筆更大的賬，我們也必須得算。

我們也可以反過(guò)來(lái)看放松戶籍管制帶來(lái)的潛在好處。一旦勞動(dòng)力要素能夠自由流動(dòng)，資源在空間配置的效率就會(huì)提高，城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力也有了更好的人力資本保障，城市化、工業(yè)化與市民化也就能夠同步實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展差距就會(huì)縮小。

三、未來(lái)的改革思路

我曾在另一篇文章中，以公共服務(wù)的付費(fèi)機(jī)制為核心，從擴(kuò)大公共服務(wù)、完善付費(fèi)機(jī)制、措施先易后難這三個(gè)層次討論過(guò)未來(lái)戶籍制度的改革步驟①。這一改革思路在目前仍然適用。此處，我想結(jié)合前述國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào)文件，討論未來(lái)的改革思路。該文件與以往相比，在政策上有很大的突破，但對(duì)特大城市的戶籍問(wèn)題依然沒(méi)有放松的跡象。而我們前面所分析的戶籍管制的各種代價(jià)，主要都集中體現(xiàn)于特大城市。因此，特大城市的戶籍改革是無(wú)法繞開(kāi)的問(wèn)題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，則可能在其它的改革措施上產(chǎn)生偏誤。例如，44號(hào)文提到了市民化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，其中一條是向中西部的中小城鎮(zhèn)傾斜。這就與勞動(dòng)力向東部沿海地區(qū)，向大城市集聚的市場(chǎng)趨勢(shì)相悖，不是有效率的做法。

44號(hào)文在賦予進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保留宅基地權(quán)利、土地承包權(quán)利、農(nóng)村集體收益分配權(quán)的同時(shí)，也提出要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的市場(chǎng)，建立土地權(quán)利的退出機(jī)制。這事實(shí)上是給進(jìn)城農(nóng)民更多的選擇。但可惜的是，目前這樣的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)仍被嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。對(duì)交易范圍的這一限制將使農(nóng)民土地權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)值大打折扣。在這一點(diǎn)上，我們?nèi)匀挥泻艽蟮闹贫葎?chuàng)新的空間。正如該文件中提到要多渠道籌資支持進(jìn)城農(nóng)民居住、創(chuàng)業(yè)和投資，而所有可能的渠道中，恐怕最重要的還是農(nóng)村土地權(quán)利的變現(xiàn)。只有這樣，外來(lái)轉(zhuǎn)移人口才可能在生活成本日益提高的特大城市真正實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變。

最后，我想再次強(qiáng)調(diào)，戶籍制度改革事關(guān)民生和國(guó)家發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的關(guān)鍵性制度變遷。我國(guó)城市戶籍制度改革面臨的問(wèn)題現(xiàn)實(shí)而又緊迫，在一些中小城市，本地戶籍人口本來(lái)就比較少，在快速城市化過(guò)程中，外來(lái)人口就愈來(lái)愈超過(guò)城市本地人口。盡快實(shí)現(xiàn)市民化，讓外來(lái)人口真正成為城市中的一員，他們真正建立了公共意識(shí)，城市社會(huì)才是和諧的。我認(rèn)為，未來(lái)實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)和諧的一個(gè)重要制度保障，就是進(jìn)一步推進(jìn)基于常住人口的人大代表選舉，讓主流渠道成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行利益訴求的通道，這是比戶籍制度改革更為一般性的未來(lái)改革的方向。

Megacity Behemoths： Relaxation of Household Registration Control

Chen Zhao

（China Center for Economic Studies， Fudan University，Shanghai 200433）

Abstract： The key point of Hukou system reform in China is to deregulate population control in mega cities in order to avoid efficiency loss. The central government should also encourage all urban residents to vote members of local Peoples Congress.

Keywords： Hukou system， Deregulation， Urbanization