保障性住房產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)模式研究

□李會(huì)勛，王學(xué)輝

（1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島 266590；2.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120）

保障性住房產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)模式研究

□李會(huì)勛1，王學(xué)輝2

（1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島 266590；2.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120）

產(chǎn)權(quán)型保障房是保障房未來發(fā)展的新模式。面對(duì)住房制度改革的新常態(tài)，將存量商品房轉(zhuǎn)化為保障房已成為理論和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。但基于保障房統(tǒng)一立法的缺失加之產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)模式的差異，導(dǎo)致我國(guó)保障性住房普遍存在產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責(zé)不清、流轉(zhuǎn)不暢的問題。在存量房高壓背景下，未來產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以多元主體為軸心，以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為主線，發(fā)揮市場(chǎng)各要素的作用，創(chuàng)新住房社會(huì)治理手段，實(shí)行政府與社會(huì)的合作治理模式。

保障性住房；產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)；運(yùn)行模式；合作治理

我國(guó)當(dāng)前商品房存量居高不下，保障性住房建設(shè)面臨窘境，出現(xiàn)了保障房與商品房結(jié)構(gòu)性和供給性的雙重問題。①?gòu)墓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)來看，去庫(kù)存是包括一線和二線城市共同面對(duì)的問題。從2013年住建部政策研究中心發(fā)布的《存量房時(shí)代的房地產(chǎn)市場(chǎng)研究》數(shù)據(jù)來看，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)，不論是住房市場(chǎng)還是商業(yè)地產(chǎn)市場(chǎng)，均已經(jīng)步入存量房時(shí)代。實(shí)踐中出現(xiàn)的問題倒逼著理論上的創(chuàng)新，革新保障房產(chǎn)權(quán)制度已成為當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)界的共識(shí)，成為解決當(dāng)前住房制度問題的關(guān)鍵。眾所周知，與我國(guó)保障性住房相對(duì)的，是域外的社會(huì)住房或者是公共住房，上述兩種住房類似于我國(guó)剛被廢止的廉租房，其主要運(yùn)行模式是靠公共資金的投入，政府或者社會(huì)組織享有完整的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)下，政府完全提供服務(wù)的套路已被現(xiàn)代社會(huì)治理路徑所取代，公共住房的運(yùn)行低效和貧民窟的出現(xiàn)，使政府不得不轉(zhuǎn)換為低收入群體提供基本住房的思路。受經(jīng)濟(jì)、歷史條件的限制，我國(guó)保障性住房歷經(jīng)政府完全產(chǎn)權(quán)、政府與社會(huì)共有產(chǎn)權(quán)、政府與社會(huì)有限（按份）產(chǎn)權(quán)階段，與之相對(duì)的是所有權(quán)與管理權(quán)高度混同、產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)模式混亂、管理運(yùn)行低效無序從而被社會(huì)廣為詬病。比較域外和考察我國(guó)住房改革的實(shí)踐表明，即便是公共住房，也需要遵循市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)要素作用，為公共資源設(shè)定產(chǎn)權(quán)邊界，明確產(chǎn)權(quán)模式，方能讓公私資產(chǎn)合作雙贏并進(jìn)入良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。

1 當(dāng)前保障性住房的產(chǎn)權(quán)模式

《基本住房保障條例》尚在征求意見中，我國(guó)當(dāng)前仍無一部統(tǒng)一的住房立法。自80年代啟動(dòng)住房制度改革以來，政府已經(jīng)意識(shí)到住房分配的低效率問題，囿于沒有啟動(dòng)住房市場(chǎng)化改革，集體宿舍和房改房就成了幾代人的歷史回憶［1］。面對(duì)改革開放后的住房需求形勢(shì)，政府進(jìn)行了住房市場(chǎng)化改革，從而初步奠定了當(dāng)前的幾種產(chǎn)權(quán)模式。

1.1 完全產(chǎn)權(quán)型

相較于其他有限產(chǎn)權(quán)而言，廉租房為完全產(chǎn)權(quán)型是指，廉租房的出資和土地均由政府承擔(dān)或者變相承擔(dān)，廉租房存在空間是因?yàn)榈褪杖胝卟荒芸渴袌?chǎng)來解決住房，我國(guó)的廉租房類似于英美的公共住房，僅提供給低收入者所用。

廉租房的提供者可以是政府、私人或者社會(huì)組織，但產(chǎn)權(quán)也隸屬于上述主體②參見李會(huì)勛，王學(xué)輝：《公租房國(guó)家保障義務(wù)理論探究——一種溯源分析法》，載《理論月刊》，2014年第3期。。廉租房的使用者僅僅享有占有和使用之權(quán)利，廉租房和公租房并軌后，在租住權(quán)利上有了一定程度的延伸，即公眾對(duì)公租房享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，廉租房公租房并軌的探索值得提倡①在住房保障制度改革方面，住建部將著力推進(jìn)兩項(xiàng)具體工作：一項(xiàng)是在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)廉租住房和公共租賃住房實(shí)行并軌運(yùn)行；另一項(xiàng)是指導(dǎo)地方有序開展共有產(chǎn)權(quán)保障房的探索。“2013年12月2日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，根據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕20號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）等文件精神，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。。上述并軌對(duì)低收入群體而言，有兩大利好：第一，廉租房建設(shè)長(zhǎng)期困頓且建設(shè)資金匱乏［2］。各地對(duì)廉租房建設(shè)積極性始終不高，廉租房的建設(shè)只能靠中央政府政令和簽署責(zé)任狀的形式來落實(shí)②對(duì)于地方政府而言，廉租房建設(shè)無益于財(cái)政和政績(jī)。特別是在土地出讓“招、拍、掛”的今天，廉租房建設(shè)不僅減少了土地出讓金收入，也讓對(duì)土地財(cái)政高度依賴的地方政府毫無動(dòng)力，資金的缺口和中央政府支持的乏力使廉租房建設(shè)舉步維艱。即便在2007年修改了《廉租住房保障辦法》，規(guī)定土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%的規(guī)定后，地方政府也沒有完全按照相應(yīng)比例將土地出讓凈收益的部分用于廉租住房制度建設(shè)，從目前實(shí)踐看，現(xiàn)有的廉租房數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能覆蓋最低收入人群。，與公共租賃住房的并軌，可以拓寬房源渠道，給低收入者更多的選擇；第二，并軌后，租住者具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，在一定程度上，低收入者獲得了積累資產(chǎn)、提升社會(huì)地位的有效渠道，這對(duì)于改變我國(guó)社會(huì)的階層結(jié)構(gòu)，壯大中等收入群體有著積極意義。并軌運(yùn)行后，保障范圍、保障層次、保障工作主管部門的審核和配租效率都會(huì)有較大提升③除廉租房和公租房并軌外，也有省市將保障房“三房并軌”（廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房）或“四房并軌”（廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房），以實(shí)現(xiàn)保障性住房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)行工作模式。并軌后，廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房的保障對(duì)象將統(tǒng)一納入保障性住房保障范圍。。

1.2 共有產(chǎn)權(quán)型

2012年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《基本住房保障條例（征求意見稿）》，第29條規(guī)定：在共有產(chǎn)權(quán)上，承購(gòu)人和政府不具有連帶債權(quán)債務(wù)關(guān)系④從2008年11月《住房保障法》被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃后，該法的出臺(tái)可謂是“一波三折”。先是于2008年底委托清華大學(xué)法學(xué)院和深圳市房地產(chǎn)研究中心分別起草該法的理論版和實(shí)踐版建議稿，之后每年該法都會(huì)被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，從最高目標(biāo)《住房保障法》和《條例》一起出臺(tái)到降低目標(biāo)只出臺(tái)《條例》，從2012年5月《基本住房保障條例》初稿公示，到住建部希望2012年底前上交國(guó)務(wù)院法制辦，再到胎死腹中的傳聞，《條例》的出臺(tái)一波三折。不僅如此，對(duì)“條例”的規(guī)定，社會(huì)各界仍論爭(zhēng)熱烈，觀點(diǎn)各異，甚至截然相反。部分學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為保障房應(yīng)該是租賃化而不是產(chǎn)權(quán)化，產(chǎn)權(quán)化的保障房應(yīng)該退出歷史舞臺(tái)，很多產(chǎn)權(quán)型的保障房都成了公務(wù)員的福利房，但《條例》還是對(duì)產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)進(jìn)行了探索。。共有產(chǎn)權(quán)房一個(gè)最明顯的特征就是產(chǎn)權(quán)人以法律文本的形式明確了共有產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)標(biāo)的收益和處分進(jìn)行清晰限定。當(dāng)下，隨著我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)政策的成熟和房地產(chǎn)市場(chǎng)本身穩(wěn)健發(fā)展，以明晰責(zé)權(quán)利的共有產(chǎn)權(quán)房模式，正日趨成為各地積極實(shí)踐的對(duì)象⑤在2013年12月24日舉行的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新在部署工作時(shí)明確提出，鼓勵(lì)地方從本地實(shí)際出發(fā)，積極創(chuàng)新住房供應(yīng)模式，探索發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。。

在共有產(chǎn)權(quán)的探索上，主管部門也一直在試點(diǎn)，主要內(nèi)容有兩個(gè)方面：第一，將各種保障房房源合并起來，統(tǒng)一納入公租房管理序列，政府統(tǒng)一調(diào)配房源并利用社會(huì)力量嘗試市場(chǎng)化運(yùn)作；第二，探索保障房的產(chǎn)權(quán)制度，根據(jù)出資比例劃定保障房的產(chǎn)權(quán)比例，實(shí)現(xiàn)投資者權(quán)益⑥所謂“共有產(chǎn)權(quán)”，即在一套產(chǎn)權(quán)房屋中，由承租人、建設(shè)單位或政府按照各自出資份額分別擁有房屋產(chǎn)權(quán)份額，產(chǎn)權(quán)既可以雙方共有，也可以多方共有，產(chǎn)權(quán)可租也可出售。。試點(diǎn)的主要目的就是保障房要借助市場(chǎng)的力量進(jìn)行融資，同時(shí)根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度引進(jìn)產(chǎn)權(quán)模式，在獲取保障房產(chǎn)權(quán)后購(gòu)買人能夠?qū)⒈Ｕ戏抠u給政府或者達(dá)到與政府共有的目的，直接按照市場(chǎng)價(jià)格出售，與政府共同分擔(dān)收益。這一點(diǎn)在保障房的制度設(shè)計(jì)上是一個(gè)大突破，不僅能夠購(gòu)買到保障房，而且購(gòu)買人還能根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)保障房的溢價(jià)享有一定比例的收益權(quán)⑦在整合資源、盤活存量之外，黃石市為了增加新建房源和資金，采用“共有產(chǎn)權(quán)”的方式，吸引多元主體參與，并規(guī)定“可租可售、先租后售”，也一定程度上盤活了公租房運(yùn)轉(zhuǎn)的資金。“黃石模式”受到湖北省荊州、黃岡等地市的采納。但也有批評(píng)者認(rèn)為，這不過是老生常談，共有產(chǎn)權(quán)房和經(jīng)濟(jì)適用住房有很多相似之處，只不過經(jīng)濟(jì)適用住房土地以劃撥的形式，而共有產(chǎn)權(quán)房是以出讓方式。比如，江蘇淮安搞的共有產(chǎn)權(quán)房，在優(yōu)惠價(jià)格基礎(chǔ)上，個(gè)人可按7∶3或5∶5的產(chǎn)權(quán)比例購(gòu)買。5年內(nèi)購(gòu)回政府部分產(chǎn)權(quán)，按原供應(yīng)價(jià)格結(jié)算；5年以后8年以內(nèi)購(gòu)買的，也僅僅只加上利息。換言之，政府為購(gòu)房人提供了3成甚至5成的5年無息貸款，外加3年活期利率貸款。意即買到就賺到。正因?yàn)槠渲械摹袄麧?rùn)”空間如此之大，共有產(chǎn)權(quán)房模式中的尋租腐敗空間不可小視。。公租房政策規(guī)定的是實(shí)現(xiàn)投資者權(quán)益原則，這一規(guī)定和現(xiàn)在部分省市探索的保障性住房共有產(chǎn)權(quán)模式的設(shè)定有著較大的相似性，共有產(chǎn)權(quán)的探索比起完全產(chǎn)權(quán)來，有以下優(yōu)越性：第一，照顧了中低收入群體的階段性需求。以自住型商品房為例，北京市《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見》規(guī)定了自住型商品住房的最大和最小套型建筑面積。套型面積和銷售價(jià)格的限定，使得部分中低收入家庭能夠購(gòu)買自住型商品房。第二，同完全產(chǎn)權(quán)相比，共有產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)歸屬上賦予了中低收入群體更大的靈活性。同一套住房，產(chǎn)權(quán)歸屬雙方，也可歸屬多方，符合條件的購(gòu)房者在一定年限后，隨著收入的提高和經(jīng)濟(jì)條件的改善，可以選擇支付土地出讓金部分來取得完全產(chǎn)權(quán)，也可以選擇放棄產(chǎn)權(quán)。第三，從無產(chǎn)權(quán)到共有產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了保障性住房制度從“福利”到“權(quán)利”的制度變遷理念。

無論是英美還是歐陸，甚至于亞洲的新加坡，在住房思路和理念上有著較大的差異，但也有一定的相似性①鑒于歐洲和亞洲在住房制度和住房消費(fèi)文化上的差異，新加坡在設(shè)計(jì)住房產(chǎn)權(quán)時(shí)，更多地考慮了“居者有其屋”的理念，鼓勵(lì)從租住到擁有，通過金融和法律等多項(xiàng)手段確保中低收入群體擁有自己的住房。。人對(duì)住房的需求遵循著這樣一個(gè)路線：從滿足基本居住需要——改善居住質(zhì)量——擁有自己的住房。共有產(chǎn)權(quán)房制度的設(shè)計(jì)在一定程度上鼓勵(lì)著中低收入群體積累資產(chǎn)，增加收入。比如英國(guó)也鼓勵(lì)私人擁有社會(huì)住房，鼓勵(lì)中低收入者先租住社會(huì)住房，待經(jīng)濟(jì)條件改善時(shí)，可以購(gòu)買租住房屋的部分或者全部所有權(quán)。上述做法對(duì)于個(gè)人和社會(huì)資產(chǎn)構(gòu)建而言，具有較大的進(jìn)步［3］。

1.3 有限產(chǎn)權(quán)型

國(guó)發(fā)［1994］43號(hào)文確立住房市場(chǎng)化和商品化以來，中央政府有意于將經(jīng)濟(jì)適用住房作為保障性住房的主體進(jìn)行推進(jìn)。學(xué)界對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的解讀角度不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的存在意義理解各異。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用住房是政策性商品房，其本質(zhì)是商品房，只不過是在建房政策上給予了較多優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)適用房上市交易，體現(xiàn)商品的流通性能。也有學(xué)者持反對(duì)性意見，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房就是政策房，利用政策優(yōu)惠獲得的住房不應(yīng)當(dāng)讓購(gòu)買者上市以獲取利益，畢竟住房權(quán)還是一種宣示性的社會(huì)權(quán)［4］。

各地在競(jìng)相取消經(jīng)濟(jì)適用房，主要是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房分配不公，缺乏統(tǒng)一的信息公示平臺(tái)，產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的缺陷造成經(jīng)濟(jì)適用房上市后，失去了其應(yīng)有的保障性住房性質(zhì)。②根據(jù)搜集整理，自2008年起，全國(guó)已有江西、廣東、河北、遼寧、山東、江蘇、河南等省的部分或全部城市停止新建經(jīng)濟(jì)適用房。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房作為住房保障的重要組成部分，停建必須要綜合考慮，認(rèn)真研究，否則盲目停建可能弊大于利。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是“房地一體”主義，經(jīng)濟(jì)適用房在轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋占用的土地一并進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但問題就在于，經(jīng)濟(jì)適用住房占用的土地多以劃撥形式提供，相對(duì)于商品房而言，購(gòu)房者僅僅支付了房屋的成本，而土地成本并沒有支付，這是經(jīng)濟(jì)適用住房是有限產(chǎn)權(quán)住房的根本原因。在流動(dòng)性的設(shè)置上，該辦法設(shè)定了5年的時(shí)間，即購(gòu)房人5年后可以在支付土地價(jià)格后進(jìn)行交易。這里存在兩個(gè)問題：第一，如果購(gòu)房人是符合經(jīng)濟(jì)適用住房條件要求而購(gòu)房的話，在經(jīng)濟(jì)能力未得到改善前，不會(huì)輕易賣掉房屋，畢竟賣掉還要支付一定成本，賣掉后不準(zhǔn)申請(qǐng)的規(guī)定也增加了其購(gòu)買商品房的負(fù)擔(dān)。第二，如果是購(gòu)房人不符合購(gòu)房條件，通過偽造相關(guān)證明獲得了經(jīng)濟(jì)適用住房，而監(jiān)管主體又沒有發(fā)現(xiàn)的話，既便是5年的限制交易，也會(huì)讓購(gòu)房者鋌而走險(xiǎn)，因?yàn)樵诖司硾r下，購(gòu)房人的購(gòu)房動(dòng)機(jī)就不是為了居住。因此，經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題，不是經(jīng)濟(jì)適用房本身的問題，而在于，該制度存在套利空間，制度的執(zhí)行者沒有嚴(yán)格按照制度設(shè)計(jì)，存在較大的暗箱操作空間。這也是國(guó)內(nèi)許多學(xué)者存有疑慮的地方，在很多情況下，同樣的制度設(shè)計(jì)，因制度配套不夠健全和法治條件的欠缺，一經(jīng)實(shí)踐就會(huì)變異。社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)作是由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的，社會(huì)意識(shí)、社會(huì)理念、社會(huì)管理服務(wù)者及被服務(wù)者的整體價(jià)值觀念、思維方式、行事模式都制約著制度執(zhí)行的質(zhì)量和效果。住房制度的推進(jìn)，有賴于各個(gè)子系統(tǒng)整體水平的提升。

2 當(dāng)前產(chǎn)權(quán)模式的比較分析

分析產(chǎn)權(quán)模式利弊是為設(shè)定保障房類型提供借鑒，產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)不合理直接關(guān)系到保障房能否在實(shí)踐中被市場(chǎng)所認(rèn)可，關(guān)系到保障房的存續(xù)和制度設(shè)計(jì)的初衷。

2.1 完全產(chǎn)權(quán)型模式的比較分析

與商品房相對(duì)應(yīng)的完全私人產(chǎn)權(quán)相比，保障性住房是政府以國(guó)有土地托底，運(yùn)用公共資金進(jìn)行建設(shè)。兩種模式在今天的時(shí)空中恐怕早有定論，但在高度計(jì)劃和集權(quán)的時(shí)代，政府壟斷了幾乎所有社會(huì)資源，私人即便有資本也難以拿到土地，拿到土地也不一定有建房指標(biāo)［5］。住房作為一種生產(chǎn)性要素，被認(rèn)為是社會(huì)再生產(chǎn)過程中必不可少的環(huán)節(jié)，也是勞動(dòng)力得以產(chǎn)生和還原的必要因素，政府并沒有從投資性要素或者資產(chǎn)購(gòu)置的角度來定位公共住房。但政府完全產(chǎn)權(quán)模式的弊端也比較明顯，主要包括：第一，以政府意愿建設(shè)住房，缺少受眾的意見和需求；第二，官僚制的管理模式導(dǎo)致保障房缺乏高效順暢的運(yùn)行；第三，非競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏導(dǎo)致權(quán)力尋租，弊病橫行。

自建國(guó)伊始到1978年改革開放，頂層設(shè)計(jì)者將住房作為純粹消費(fèi)品，不鼓勵(lì)個(gè)人建房，實(shí)行“六個(gè)統(tǒng)一”①“六統(tǒng)一”制度即統(tǒng)一規(guī)劃、投資、設(shè)計(jì)、施工、管理和分配。，在住房社會(huì)化、商品化階段停止了實(shí)物分配，將住房完全推向市場(chǎng)，即便是經(jīng)濟(jì)適用住房，也定位為“具有保障性質(zhì)的政策性商品房”，此表述本身就經(jīng)歷了認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的反復(fù)，即便如此表述，仍然沒有揭示我們的保障房制度理念是什么，保障房制度是純粹福利制度，抑或是國(guó)家功利主義立場(chǎng)下發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的一種反射利益［6］。此等定位可以看出，這一階段我們?nèi)詻]有理解發(fā)展保障性住房制度是為保障公民的住房權(quán)。

在高房?jī)r(jià)調(diào)控、大力建設(shè)保障性安居工程階段，一系列打壓高房?jī)r(jià)的政令和限購(gòu)措施出臺(tái)，并沒有達(dá)到預(yù)期效果，房?jī)r(jià)仍是飆漲。筆者無意于論述限購(gòu)和庫(kù)存量的正相當(dāng)關(guān)系，畢竟庫(kù)存量的增加和當(dāng)下失控的地產(chǎn)秩序有關(guān)。②限價(jià)令和限購(gòu)令在推出之初就被指行政化管制色彩太濃，政府對(duì)商品房政策和對(duì)保障房所用政策“眉毛胡子一把抓”。比如，湖北省政府為了落實(shí)限價(jià)令，下了死命令：要求全省各市在2011年10月底之前必須控制房?jī)r(jià)上漲，房?jī)r(jià)限制不住的城市，就要考慮實(shí)行限購(gòu)政策。2010年4月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》（簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”），被稱為“史上最嚴(yán)厲的調(diào)控政策”。截止到2014年7月31日，全國(guó)46個(gè)限購(gòu)城市已有6成以上放開限購(gòu)，中央提出采取“根據(jù)不同城市情況分類調(diào)控思路”對(duì)已放開限購(gòu)的采取默許態(tài)度，放開限購(gòu)的城市也沒有被叫停。李金磊：“多地掀‘樓市限購(gòu)松綁潮’專家稱難致房?jī)r(jià)大漲”，載中國(guó)新聞網(wǎng)，http∶//365jia.cn/news/2014-07-29/62D61EBA9C8EE643.html，瀏覽日期：2014年8月1日。但庫(kù)存量的增加和房地產(chǎn)的低迷，導(dǎo)致一個(gè)最大的問題是，保障房政策執(zhí)行不到位，反而因保障房制度的推行影響了商品房建設(shè)市場(chǎng)。這就是頂層設(shè)計(jì)的缺乏讓保障房政策和商品房政策之間處于“剪不斷、理還亂”的雜亂無章之中。比如：在產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)上，早期設(shè)計(jì)公共租賃住房時(shí)，主要定位為租賃房，按照無產(chǎn)權(quán)進(jìn)行設(shè)計(jì)，住建部等多部門聯(lián)合出臺(tái)的指導(dǎo)意見，明確要求公租房只能租賃，不得出賣。但上述規(guī)定并沒有得到各地的貫徹執(zhí)行，多地規(guī)定，公共租賃住房在居住5年后，可以出售。在保障房類型上，經(jīng)濟(jì)適用住房的限制多了以后，地方提出限價(jià)房，限價(jià)房的政策出臺(tái)后，地方推出自住型商品房，但無論名稱如何，均沒有逃脫早期經(jīng)濟(jì)適用房之制度設(shè)計(jì)。如此詬病也導(dǎo)致各地在保障房制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行深刻反思，住建部也已經(jīng)意識(shí)到該問題，目前是將廉租房和公租房并軌，破除廉租房和公租房在產(chǎn)權(quán)上的設(shè)置亂象。完全產(chǎn)權(quán)開始逐漸向共有產(chǎn)權(quán)過渡③一些地方將保障房已經(jīng)統(tǒng)一并軌，當(dāng)前的四類保障房分類申請(qǐng)將停止，改為統(tǒng)一申請(qǐng)、并軌運(yùn)行，統(tǒng)一核發(fā)《保障性住房準(zhǔn)予通知書》。參見孫靜芳：“青島四類保障房統(tǒng)一申請(qǐng)公租房占比超八成”，載《青島早報(bào)》，2014年8月1日。。

2.2 共有產(chǎn)權(quán)型模式的比較分析

共有產(chǎn)權(quán)住房，即可按個(gè)人與政府的出資比例，在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行政府和購(gòu)房者共同擁有產(chǎn)權(quán)。如前所述，中國(guó)的住房私有化進(jìn)程是將住房推向市場(chǎng)的過程，也是改變?nèi)藗兊纳钣^念、生活方式的進(jìn)程［7］。沒有產(chǎn)權(quán)的住房還只是人們的棲身之所，更多的人還是期待擁有自己的住房，畢竟私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的變革和擴(kuò)張奠定了人徹底解放的物質(zhì)基礎(chǔ)。擁有私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的住房改變的不只是居住條件、生活方式和生活關(guān)系，還有解放了人性尊嚴(yán)和身份自由。可喜的是政府意識(shí)到了住房制度改革的方向，需要關(guān)注的不只是人群范圍和建造面積及方式，還要賦予被供給人以產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。2014年的政府工作報(bào)告中，“完善住房保障機(jī)制”部分首次寫入了“增加中小套型商品房和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”④2014年3月10日，全國(guó)政協(xié)委員、住建部副部長(zhǎng)仇保興在政協(xié)小組會(huì)后表示，共有產(chǎn)權(quán)住房目前還是納入到保障房體系管理，但未來應(yīng)該會(huì)單獨(dú)歸類進(jìn)行管理。隨后，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智在接受記者采訪時(shí)也稱，今年會(huì)在一線城市和部分供需關(guān)系緊張的二線城市，加大共有產(chǎn)權(quán)住房的土地供應(yīng)量。。各地均在積極探索共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制，以此機(jī)制解決諸如融資、分配和運(yùn)營(yíng)上的困難。共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制如果沒有立法作比較明確的限定，在實(shí)踐中必然出現(xiàn)保障性住房類型無法與目標(biāo)群體相對(duì)應(yīng)、共有產(chǎn)權(quán)人之間出資比例和受益返還不清等諸多問題和紛爭(zhēng)①地方立法和實(shí)證應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)方面作出努力：一是購(gòu)房人之間約定的合法化。二是由立法作出普適性的規(guī)定。一并對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房的使用和管理中作特殊性規(guī)定，以排除物權(quán)法一般共有規(guī)則的適用。三是約定和法定兩者相結(jié)合。約定是一種意思自治，但約定的效力只限于簽署約定的當(dāng)事人之間，無法對(duì)第三人發(fā)生效力，也就是只靠約定不能排除共有權(quán)人對(duì)外責(zé)任上的連帶性。法定有效力等級(jí)之分，法律以下層面的立法不能直接對(duì)抗物權(quán)法的規(guī)則適用。共有產(chǎn)權(quán)住房已經(jīng)進(jìn)入供應(yīng)和入住階段，亟需明確共有產(chǎn)權(quán)住房管理和使用的特殊規(guī)則。。

保障性住房問題的解決遠(yuǎn)非法學(xué)一己之力就能解決好，需要政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的力量。認(rèn)為憑法學(xué)研究就能解決的思維，只能是只見樹木，不見森林。經(jīng)濟(jì)適用房一直很有生命力，只是因?yàn)榉峙洳还鴮?dǎo)致的社會(huì)詬病，以“經(jīng)濟(jì)人”的角度出發(fā)，要給予中低收入群體共有產(chǎn)權(quán)的期待和制度預(yù)期，即入住一定期限即可享有限度產(chǎn)權(quán)。政府不是資產(chǎn)的有效管理者和經(jīng)營(yíng)者，盡管現(xiàn)有的狀況是政府在管理著大量社會(huì)資產(chǎn)，房產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng)者是所有人，而非政府，讓中低收入者享有保障房的產(chǎn)權(quán)也是社會(huì)財(cái)富通過住房制度的再分配［8］。當(dāng)前更多的地方實(shí)踐著共有產(chǎn)權(quán)保障房，畢竟，居有定所乃至住有所居是傳統(tǒng)文化和社會(huì)習(xí)俗選擇的結(jié)果，每個(gè)人都希望通過自身的努力擁有自己的住房，從這一點(diǎn)上來看，產(chǎn)權(quán)性保障房將是未來保障房的發(fā)展方向。

3 保障房產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)需要關(guān)注的幾個(gè)問題

中國(guó)的保障房供應(yīng)體制是政府占主導(dǎo)體制，雖然引入了市場(chǎng)機(jī)制，但仍然帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃色彩②Ya Ping Wang&Alan Murie，2011，“The New Affordable and Social Housing Provision System in China∶Implications for Comparative Housing Studies”，in International Journal of Housing Policy Vol.11，No.3，237-254.；構(gòu)建以市場(chǎng)為主導(dǎo)的保障房供應(yīng)體制，同時(shí)加強(qiáng)政府的保障作用，構(gòu)建混合型的保障體制對(duì)當(dāng)下保障房的供給和分配而言非常重要。

第一，多種權(quán)能分離原則。根據(jù)《物權(quán)法》中的物權(quán)共有原理，保障性住房的共有產(chǎn)權(quán)不能視為一般共有，以經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和自住型商品房為例，政府和保障對(duì)象共享產(chǎn)權(quán)，但在權(quán)能行使上，保障對(duì)象不僅占有和使用保障房，在法律規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件成就后，保障對(duì)象享有保障房的處分權(quán)，政府讓渡了上述權(quán)利后，享有轉(zhuǎn)讓后的收益，使公共利益不至于受損失［9］。在產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)上，未來保障性住房立法可以規(guī)定政府的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，但此優(yōu)先權(quán)不同于一般共有權(quán)的優(yōu)先權(quán)。

第二，私法適用優(yōu)先原則。在所有產(chǎn)權(quán)的設(shè)置、比例、流轉(zhuǎn)上，應(yīng)當(dāng)確立私法優(yōu)先適用原則。當(dāng)前我們?cè)诒Ｕ闲宰》康臏?zhǔn)入、承租、退出上，認(rèn)為買賣合同或者租賃合同的一方是公權(quán)力主體，將該類合同歸結(jié)為行政合同，降低了私權(quán)處分的自由度，同時(shí)給合同主體相對(duì)方主張權(quán)利帶來了困難。有學(xué)者認(rèn)為，行政合同的特性更能適應(yīng)保障房實(shí)踐運(yùn)營(yíng)的需要，理由是作為民生事業(yè)，保障房需要行政機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的保障。此觀點(diǎn)沒有看到行政合同的另一面可能帶來的負(fù)面影響，畢竟行政合同賦予了行政機(jī)關(guān)超越一般合同相對(duì)人的行政優(yōu)益權(quán)。在共有產(chǎn)權(quán)制度探索中，如果公權(quán)力部門動(dòng)輒以公共利益需要為由單方面解除合同，或者在合同履行過程中動(dòng)輒對(duì)合同相對(duì)人進(jìn)行過度監(jiān)督檢查，只能傷及其他共有人的合法利益，從而對(duì)共有產(chǎn)權(quán)的推進(jìn)帶來阻礙。

第三，社會(huì)組織治理原則。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)組織參與社會(huì)治理已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。社會(huì)組織在保障性住房上的介入，可以讓住房公共政策更為公開公正，為產(chǎn)權(quán)設(shè)置及運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部條件。我國(guó)有著合資建房和合作建房的歷史，隨著住房商品化改革，這一模式被限制，但合資和合作建房正是共有產(chǎn)權(quán)模式的實(shí)踐。無論是英國(guó)的社會(huì)住房計(jì)劃，還是美國(guó)的居者有其屋制度，均有社會(huì)組織承擔(dān)著產(chǎn)權(quán)治理的角色［10］。正所謂適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)交由社會(huì)組織承擔(dān)。

第四，多元主體合作原則。基本住房作為政府公共服務(wù)的一部分，完全可以通過政府購(gòu)買公共服務(wù)制度來實(shí)現(xiàn)。英國(guó)就鼓勵(lì)非盈利機(jī)構(gòu)或者社會(huì)團(tuán)體建造公共住房并實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃者得益”。當(dāng)前我國(guó)保障房完全產(chǎn)權(quán)的單一主體模式應(yīng)當(dāng)向共有產(chǎn)權(quán)的多元主體模式過渡。政府引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，鼓勵(lì)多元主體和公共機(jī)構(gòu)對(duì)保障房享有共有產(chǎn)權(quán)，約定各主體之間的權(quán)利與義務(wù)。政府實(shí)行也可委托專業(yè)化的房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，以保證國(guó)有資產(chǎn)或者公共利益不受損失，實(shí)行政府和社會(huì)充分合作的運(yùn)行模式。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)保障性住房發(fā)展到今天，取得了突出成績(jī)，但也面臨著諸多問題。探索住房產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革，就是打破傳統(tǒng)福利思維的局限，賦予現(xiàn)代市場(chǎng)主體更多的選擇，既保障中低收入者的基本居住權(quán)利，同時(shí)明晰雙方或者多方的產(chǎn)權(quán)比例，確保政府能夠緊密結(jié)合市場(chǎng)法則，確保公益保值和增值，從而真正實(shí)現(xiàn)住房制度上的公平正義。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.016

D923.2

A

1004-0544（2017）03-0092-05

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（11BFX074）。

李會(huì)勛（1980-），男，山東單縣人，法學(xué)博士，山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，山東大學(xué)法學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員；王學(xué)輝（1965-），男，四川南充人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。